Główna ekonomistka EBOR: „Jeśli celem jest przyspieszenie wzrostu gospodarczego, to nawet przekroczenie limitów długu do PKB może mieć sens” (WYWIAD)

Katarzyna Mokrzycka, XYZ: Czy strategia EBOR na różnych rynkach zmienia się razem z polityką rządu jakiegoś kraju? Nie chodzi mi oczywiście o jednostkowe decyzje, tylko raczej o zmiany strukturalne, jak wojna, nowa prezydentura w USA czy prorosyjskie, antyukraińskie stanowisko Węgier. EBOR weryfikuje wtedy swoje podejście do pomagania danemu krajowi czy danym rynkom?

Prof. Beata Javorcik, główna ekonomistka EBOR: EBOR ma swoją długoterminową strategię i priorytety, które ustalają kraje członkowskie. Te priorytety zmieniają się z czasem, reagując na ewolucję gospodarek, w których działamy. Od 1991 r., gdy EBOR powstał, dodaliśmy przecież do naszego portfolio nowe kraje – inne niż postkomunistyczne, w których zaczynaliśmy działalność w latach 90.

Na początku naszym zadaniem było wspieranie gospodarek centralnie planowanych w przejściu do gospodarki rynkowej. Skupialiśmy się na budowaniu rynków, instytucji, prywatyzacji. Z biegiem lat uwarunkowania się zmieniły – w 2016 r. rozszerzyliśmy definicję naszych celów. To była odpowiedź zarówno na zmiany w krajach, w których działaliśmy, jak i na nową refleksję ekonomistów po globalnym kryzysie finansowym. Dodaliśmy też nowy region – Turcję i kraje Afryki Północnej. Tam problemy były inne, bo nie wynikały z dziedzictwa komunizmu. Nasze cele zaczęliśmy rozumieć szerzej: transformacja oznacza dziś nie tylko wspieranie konkurencyjności i sił rynkowych, ale też wzmacnianie odporności gospodarki na wstrząsy, praworządności, dbałość o środowisko i równość szans.

Ale czy EBOR reaguje też na bieżąco na to, co się dzieje w jakimś kraju czy regionie?

Zmiany w strategii instytucji następują raczej powoli, co kilka lat. Jednak odpowiadają na globalne wydarzenia. Patrząc z perspektywy inwestycji, EBOR zawsze ocenia, czego potrzebuje dana gospodarka i na jakie inwestycje jest popyt. Oczywiście musi się to mieścić w ramach strategii dla konkretnego kraju, ale jeśli rząd woli wspierać jeden sektor bardziej niż inny, my reagujemy.

Po pandemii, gdy UE mocno postawiła na ograniczanie emisji, EBOR również wyznaczył sobie ambitny cel: do 2025 r. połowa inwestycji ma wspierać zieloną transformację. Reagujemy także na sytuacje kryzysowe – po inwazji Rosji na Ukrainę natychmiast zadeklarowaliśmy pomoc. Byliśmy największą instytucją inwestującą w Ukrainie przed wojną i pierwszą, która po jej wybuchu zaczęła angażować się na dużą skalę, biorąc na siebie 50 proc. ryzyka, gdy inne instytucje czekały na pełne gwarancje.

Jednym z krajów założycielskich EBOR jest Rosja. Gdy Putin napadł na Ukrainę, EBOR wstrzymał finansowanie inwestycji w Rosji. W maju Rosja zarzuciła bankowi, że źle realizuje swoje powinności statutowe. Jak napisał w oficjalnym stanowisku jej reprezentant Maxim Reshetnikov, EBOR zamiast na regionach o niedoborze kapitału skupia się na „operacjach w krajach UE i przydziela środki finansowe przedsiębiorstwom z krajów zachodnich”. Wytykana jest też oczywiście pomoc Ukrainie. Teraz rozpoczęły się rozmowy pokojowe w sprawie zakończenia wojny. Jeśli wojna się zakończy, czy EBOR wróci do inwestycji w Rosji?

Wszystko zależy od decyzji gubernatorów reprezentujących kraje członkowskie. Przypomnę, że EBOR nie realizował żadnych nowych inwestycji w Rosji od 2014 r., czyli od zajęcia Krymu. W kwietniu 2022 r., po pełnoskalowej inwazji, Rada Gubernatorów zawiesiła dostęp Rosji do zasobów banku, a nasze biuro w Moskwie zostało zamknięte.

Większość udziałów EBOR należy do krajów UE, Wielkiej Brytanii i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Około 9 proc. mają Stany Zjednoczone, podobnie Japonia. To od polityki tych udziałowców zależeć będzie, czy i kiedy bank wznowi inwestycje w Rosji.

To od polityki tych udziałowców zależeć będzie, czy i kiedy bank wznowi inwestycje w Rosji.

Jaki jest plan na przyszłość dla Ukrainy? Wsparcie EBOR dla Ukrainy wciąż trwa?

Od początku wojny skierowaliśmy do Ukrainy ponad 7 mld euro, z czego 2,4 mld trafiło do sektora energetycznego. Nasza strategia ewoluowała wraz z rozwojem sytuacji. Na początku wojny skupialiśmy się na odbudowie infrastruktury zniszczonej bombardowaniami – węzłów energetycznych czy komunikacyjnych. Następnie pomagaliśmy Ukrainie przetrwać zimę, finansując m.in. zakupy gazu. Wspieraliśmy też prywatne przedsiębiorstwa, udzielając pożyczek producentom rolnym i firmom spożywczym.

W miarę jak sytuacja się zmieniała, stało się jasne, że konieczne jest zwiększenie odporności sektora energetycznego. Dlatego wspieraliśmy inwestycje w zdecentralizowane źródła energii – mniejsze instalacje, rozproszone w wielu miejscach, trudniejsze do zniszczenia. Finansowaliśmy zakup generatorów, które pozwoliły ludziom funkcjonować, a przedsiębiorstwom przetrwać w skrajnie trudnych warunkach.

Myślimy także o przyszłości. Dyskurs na temat odbudowy Ukrainy zwykle koncentruje się na finansowaniu, ale żaden kraj nie podniesie się bez kapitału ludzkiego i zasobów intelektualnych. Dlatego niedawno uruchomiliśmy w Ukrainie program wspierający firmy w integrowaniu weteranów wojennych na rynku pracy. Pomagamy mężczyznom i kobietom, którzy wrócili z frontu – często z ciężkimi obrażeniami, utratą nóg czy rąk – odnaleźć się w cywilnym życiu. Po wojnie będą ich tysiące i to ogromne wyzwanie społeczne oraz gospodarcze. EBOR już teraz przygotowuje firmy do tego etapu.

Uruchomiliśmy w Ukrainie program wspierający firmy w integrowaniu weteranów wojennych na rynku pracy. Pomagamy mężczyznom i kobietom, którzy wrócili z frontu odnaleźć się w cywilnym życiu.

Czy to już czas, by Polska przekazała Ukrainie swoje dofinansowanie z EBOR? Potrzebujemy wciąż programów pomocowych, funduszy wsparcia itp.? Wartość inwestycji EBOR w Polsce jest rekordowa. W minionym roku Polska stała się czwartym co do wielkości rynkiem dla EBOR, a przecież pretendujemy do wejścia do G20 i chwalimy się, że jesteśmy liderem wzrostu PKB w Europie. Czy Polska powinna stać się już darczyńcą, a nie beneficjentem pomocy międzynarodowej?

Jedno nie wyklucza drugiego. Polska może być jednocześnie beneficjentem i donorem. Warto podkreślić, że EBOR udziela pożyczek, nie rozdaje grantów. Nasze inwestycje w Polsce w ubiegłym roku były rekordowe przede wszystkim dlatego, że współfinansujemy zieloną transformację. W tym obszarze potrzeby są tak ogromne, że automatycznie podnoszą skalę zaangażowania.

Im większy dostęp do finansowania, tym łatwiejsze przejście przez transformację – i to jeden z powodów, dla których EBOR nadal powinien działać w Polsce.

Wspieramy także inwestycje kapitałowe, tzw. equity investments, m.in. w fundusze, które lokują środki w małe i średnie przedsiębiorstwa. To ważne, bo profesjonalny inwestor przygotowuje te firmy do kolejnych etapów rozwoju.

Dlaczego ma to znaczenie? Bo udział EBOR uwiarygadnia rynek – wysyła sygnał, że Polska jest atrakcyjna dla inwestorów. Jesteśmy katalizatorem, który zachęca do lokowania kapitału.

Ostatnio EBOR zaangażował się w inwestycje na rynku nieruchomości w Polsce. Dlaczego? Po co? Czy nie jest to branża, która sama od dawna sobie dobrze radzi?

W naszym podejściu kluczowe są standardy efektywności energetycznej. Oczekujemy, że nasi partnerzy będą budować w standardzie wyższym niż krajowy – co najmniej o 10 proc. powyżej wymagań. Chcemy pokazać, że inwestycje w zielone budownictwo są nie tylko potrzebne, ale i opłacalne.

Chcemy pokazać, że budowanie w standardzie wyższym niż polski i tak się opłaca. Warto się wysilić, bo inwestycja będzie opłacalna.

Identyfikujecie na bieżąco nowe dziedziny gospodarki, które warto wspierać? Czy EBOR ma listę branż, którą aktualizuje i wprowadza nowe sektory, w których wcześniej nie inwestował? Na przykład wydobycie surowców krytycznych w Europie czy produkcja chipów?

Nie mamy sztywnej listy sektorów, w których działamy. W razie zapotrzebowania pojawiają się nowe inicjatywy. Patrzymy na to, gdzie jest popyt i gdzie znajdują się klienci zainteresowani naszym finansowaniem. Prowadzimy m.in. projekt wspierający wydobycie surowców krytycznych.

Dotąd EBOR nie finansował sektora obronności. Czy to się teraz zmieni, skoro Unia Europejska zwiększa nakłady na dozbrojenie armii? Rozważycie pożyczki w tym obszarze, uwzględniając nowe realia globalne?

Nie finansujemy obronności – tak zdecydowały kraje członkowskie. Oczywiście istnieje wiele branż przemysłowych produkujących towary mające zastosowanie zarówno w obronności, jak i w sektorze cywilnym. Branża odzieżowa szyje mundury, ale także odzież cywilną. Producent lornetek dla wojska dostarcza również sprzęt optyczny cywilnym klientom. Tu jest przestrzeń do inwestycji, jeśli nasi udziałowcy będą tego oczekiwać.

A finansowanie produkcji broni?

Tego się nie podejmiemy.

EBOR obniżył w maju prognozę wzrostu PKB dla Polski na 2025 r. o 0,1 pkt proc., do 3,3 proc., a na 2026 r. utrzymał szacunki na poziomie 3,2 proc. Czy korekta pokazuje, że kończy się trend wysokiego wzrostu, z którego rząd jest taki dumny? Co zrobić, by utrzymać tempo rozwoju gospodarczego?

Od dawna podkreślamy, że Polska w ostatnich dekadach odniosła spektakularny sukces gospodarczy – sukces bardziej doceniany za granicą niż w kraju. Przez 30 lat wzrost opierał się na dużych inwestycjach, imporcie technologii i doganianiu Zachodu. Dziś ten napęd słabnie, a importowanie innowacji staje się coraz kosztowniejsze. Teraz rozwój Polski musi bazować na własnych innowacjach – i tu kluczowe są inwestycje w badania i rozwój.

To nie jest łatwe, i nie dotyczy tylko Polski – to problem całej Europy, co jasno pokazał raport Draghiego. W jednym z naszych raportów przeanalizowaliśmy listę 2 tys. firm, które na świecie najwięcej inwestują w R&D. Ponad jedną trzecią stanowią firmy amerykańskie, jedną czwartą – chińskie, a tylko jedną piątą – firmy z UE i Wielkiej Brytanii. Jeszcze 20 lat temu ponad 35 proc. tej listy zajmowały firmy europejskie – było ich więcej niż amerykańskich.

Polska w rankingach innowacyjności w Europie ma bardzo słabą pozycję. Wśród krajów UE jest 23. na 27 miejsc.

Europa Wschodnia generalnie wypada słabo – w zestawieniu znalazły się tylko dwie firmy z naszego regionu, z Węgier i ze Słowenii. To jasno pokazuje wyzwanie: jak zacząć rosnąć dzięki własnym innowacjom.

Raport Draghiego był dla Europy wstrząsem. Już wcześniej było wiadomo, że kontynent traci konkurencyjność, ale Draghi pokazał to wprost. Niestety, zaraz potem kwestie konkurencyjności zeszły na dalszy plan wobec pilniejszych potrzeb – przede wszystkim obronności.

Dlatego tak ważne jest, by ogromne środki przeznaczane dziś na obronność wspierały przyszły wzrost gospodarczy. Znaczna część tych wydatków powinna być kierowana na badania i rozwój.

Ważne, by ogromne środki przeznaczane dziś na obronność wspierały przyszły wzrost gospodarczy. Znaczna część tych wydatków powinna być kierowana na badania i rozwój.

Czy widać już, pani profesor, że instytucje unijne obierają kierunek, o którym pani mówi? Czy rekomendują go państwom członkowskim?

Trudno dziś to jednoznacznie ocenić. Strategia wydatków na obronność w Europie nie jest jeszcze w pełni ukształtowana, nie widzimy jej ostatecznego kształtu.

Dla rozwoju gospodarczego istotne będzie, jaka część środków zostanie przeznaczona na obronność w wąskim rozumieniu, a jaka na budowanie odporności na wstrząsy – cyberataki, ekstremalne zjawiska pogodowe, czy bezpieczeństwo energetyczne, obejmujące również odnawialne źródła energii. To także elementy szeroko rozumianej obronności.

Kolejne pytanie brzmi: czy wydamy te środki na własnym rynku i w obrębie UE, czy poza Unią. Czy zależy nam na szybkim zakupie uzbrojenia, czy raczej na zbudowaniu własnego, silnego sektora obronnego opartego na rodzimych technologiach – a to proces na lata, jeśli nie dekady. Stany Zjednoczone zanim stały się potęgą zbrojeniową, inwestowały w DARPA i rozwój nowoczesnych technologii. Innowacje wojskowe przyniosły później przełom również w sektorze cywilnym.

W Polsce udział sektora prywatnego w inwestycjach jest wciąż zbyt mały. Z drugiej strony, jeżeli zmobilizujemy rząd, stronę publiczną, do inwestowania, to wzrośnie udział państwa w gospodarce. Czy to jest cena, którą warto ponieść na tym etapie tranzycji rozwojowej?

DARPA to były środki publiczne dystrybuowane przez niezależną agencję do różnych podmiotów, także prywatnych. Nie chodzi więc o „powiększanie państwa w gospodarce”, lecz o rozwój gospodarki dzięki inwestycjom publicznym.

W Polsce większość decyzji jest ustawiana tak, by zyskać przychylność elektoratu - od wyborów do wyborów. Kolejna władza zmienia zaś strategie poprzedniej. To uniemożliwia długoterminowe działania.

Tu widać wyraźnie rolę finansowania na poziomie unijnym. Fundusze UE ograniczają pole manewru rządom, wymuszając inwestycje w projekty przynoszące korzyści w dłuższej perspektywie. Tak działa m.in. KPO – środki mają być wydane na przedsięwzięcia wzmacniające gospodarkę w długim horyzoncie, a nie tylko pod bieżące potrzeby polityczne.

Ostatnia afera w Polsce związana z wydawaniem pieniędzy w ramach KPO pokazuje, że rządy mają jednak dość dużą elastyczność w decydowaniu, co można kupić i na co wydać. Kończy się tym, że pieniądze czasem idą na głupoty. To nie jest powód do rewizji zasad finansowania unijnego?

Nie należy skupiać się na pojedynczym przypadku. Ważniejsze pytanie brzmi: co by się stało, gdyby KPO w ogóle nie było. Czy stracilibyśmy wartościowe inwestycje tylko dlatego, że bez środków unijnych nie dostałyby finansowania.

Nie należy skupiać się na pojedynczym przypadku. Ważniejsze pytanie brzmi: co by się stało, gdyby KPO w ogóle nie było. Czy stracilibyśmy wartościowe inwestycje.

Czy jest pani zwolenniczką inwestowania nawet kosztem rosnącego długu publicznego albo deficytu w budżecie? Oba problemy są w Polsce bagatelizowane, a w najlepszym razie pomijane. Nie tworzą ryzyka dla polskiej gospodarki?

To zjawisko bagatelizowane jest globalnie. Jeśli spojrzymy na finanse publiczne USA, Francji czy Wielkiej Brytanii, zobaczymy deficyty budżetowe typowe raczej dla czasów wojny. Politycy wydają, nie zastanawiając się, jak i kiedy pieniądze zostaną spłacone. Sztandarowym przykładem jest „wielka piękna ustawa” Donalda Trumpa, która znacząco i długoterminowo zwiększyła deficyt budżetu federalnego USA.

Zmieniło się podejście polityków – stali się bardziej krótkowzroczni. To bardzo niebezpieczny trend, bo nadmierna akumulacja długu zawsze kończy się kryzysem. Przykład Grecji sprzed kilkunastu lat pokazał to bardzo wyraźnie.

Zmieniło się podejście polityków – stali się bardziej krótkowzroczni. To bardzo niebezpieczny trend, bo nadmierna akumulacja długu zawsze kończy się kryzysem.

Jako ekonomistka nie koncentruję się tak bardzo na samym poziomie długu, ale na tym, na co te pieniądze są wydawane. Teoria ekonomii mówi jasno: aby uniknąć kryzysu i zapewnić zdolność do spłaty długu, realny wzrost gospodarczy musi być wyższy niż realna stopa procentowa. Jeżeli więc inwestujemy w badania i rozwój, które zwiększają produktywność i w dłuższej perspektywie podnoszą tempo wzrostu gospodarczego – to są to dobrze wydane środki.

Inaczej jest w przypadku przedwyborczego rozdawnictwa. Takie wydatki nie przyczyniają się do wzrostu gospodarki, a jedynie powiększają dług publiczny. Trzeba pamiętać, że pożyczanie pieniędzy nigdy nie jest darmowe. Nawet gdy wzrost gospodarczy przewyższa realną stopę procentową, dług i tak jest kosztowny, ponieważ obsługa zadłużenia pochłania znaczną część budżetu państwa – kilka procent PKB. To środki, które mogłyby być przeznaczone na inne cele rozwojowe.

Nie koncentruję się tak bardzo na samym poziomie długu, ale na tym, na co te pieniądze są wydawane. Jeżeli inwestujemy w badania i rozwój, które zwiększają produktywność i w dłuższej perspektywie podnoszą tempo wzrostu gospodarczego – to są to dobrze wydane środki.

Ekonomiści PKO BP ocenili, że dług publiczny w Polsce rośnie szybciej, niż wcześniej zakładano, i już w tym roku może przekroczyć konstytucyjny próg 60 proc. PKB. Czy istnieje, pani zdaniem, pułap długu publicznego, którego nie należy przekraczać – nawet w imię inwestycji?

Ekonomia nie jest nauką ścisłą, dlatego nie określa precyzyjnie jednego punktu, w którym dług staje się krytyczny. Bardziej patrzymy na trend zadłużenia oraz na to, jak i kiedy dług będzie możliwy do spłaty. Jeśli celem jest przyspieszenie wzrostu gospodarczego, to nawet przekroczenie przyjętych w kraju limitów długu do PKB może mieć sens – pod warunkiem, że środki są inwestowane mądrze. A to, oczywiście, nie jest łatwe.

W wielu krajach inwestycje uznawane za kluczowe traktuje się inaczej w ramach dyscypliny budżetowej. Dotyczy to zwłaszcza dużych projektów infrastrukturalnych czy długoterminowych przedsięwzięć prorozwojowych. Takie wydatki budują bowiem fundamenty przyszłego wzrostu.

Rekomendowałaby pani w Polsce wyłączenie poza dyscyplinę finansów publicznych inwestycji uznawanych za strategiczne? Niektórzy ekonomiści apelowali nawet o zniesienie limitu zadłużenia w Konstytucji RP.

Nie. Dyscyplina budżetowa musi istnieć. Politycy często próbują forsować nieuzasadnione wydatki, twierdząc, że przyniosą one ogromny wpływ na gospodarkę – co nie zawsze jest prawdą. W USA argumentowano, że kontynuacja ulg podatkowych pobudzi wzrost gospodarczy. Ponieważ nie była to obniżka, a jedynie utrzymanie istniejących rozwiązań, efekt okazał się raczej umiarkowany.

W polskiej debacie budżetowej warto natomiast rozróżniać, na co faktycznie idą pieniądze. Trzeba jasno pokazywać, jaka część środków przeznaczana jest na inwestycje i jaki mogą mieć one wpływ na przyszły wzrost gospodarczy. Dyskusja powinna być oparta na faktach, liczbach i rzetelnych prognozach.

Bruksela wprowadza klauzulę, która pozwala 15 krajom, w tym Polsce, na wyłączenie wydatków obronnych z unijnych reguł budżetowych. Formalnie nie będą one powiększać deficytu budżetowego, ale nadal przecież będą powiększać pulę wydatków publicznych.

To nie jest decyzja gospodarcza. To są decyzje polityczne.

Tylko czy to nie otwiera furtki do pewnych nadużyć? Bo rodzi pokusę, by wliczać do wydatków na obronność szwarc, mydło i powidło. Czy w inwestycjach zbrojeniowych nie zaczniemy za jakiś czas znajdować jachtów?

Ma pani rację – diabeł tkwi w szczegółach. Konieczne jest, aby jasno wskazywać, na co dokładnie przeznaczane są środki i aby istniał mechanizm weryfikacji. Tylko w ten sposób można zapobiec sytuacjom, w których pod inwestycje zbrojeniowe próbuje się podciągnąć wydatki niemające z nimi nic wspólnego.

Z drugiej strony, pytanie brzmi: jak inaczej sfinansować ogromne potrzeby zbrojeniowe w większości krajów Europy? Polityczna presja na znalezienie dużych pieniędzy na obronność jest faktem.

Ważne, by były rzetelne informacje, na co konkretnie idą pieniądze przeznaczone na obronność, tak, by nie dochodziło do podciągania wszystkiego pod wydatki zbrojeniowe.

Porównując dwa scenariusze – zniesienie konstytucyjnego limitu długu do PKB i wyłączenie wydatków zbrojeniowych spod dyscypliny budżetowej w zgodzie z decyzją UE – uważam, że to drugie rozwiązanie jest mniejszym złem. Unia monitoruje bowiem wydatki i stara się ograniczać rozrzutność państw członkowskich.

Główne wnioski

1. Strategia EBOR a zmiany polityczne: EBOR dostosowuje swoje priorytety do zmieniających się warunków w krajach członkowskich, reagując na globalne wyzwania, takie jak zielona transformacja czy wojna na Ukrainie. Strategia ewoluuje powoli, ale inwestycje odpowiadają na bieżące potrzeby rynków.
2. Wsparcie dla Ukrainy i zawieszenie inwestycji w Rosji: bank wstrzymał inwestycje w Rosji od 2014 r., a po inwazji w 2022 r. zawieszono dostęp Rosji do zasobów banku. Ukraina otrzymała ponad 7 mld euro, m.in. na odbudowę infrastruktury i wsparcie weteranów, z planami na dalszą pomoc w odbudowie.
3. Rola EBOR w krajach rozwiniętych: Polska jest beneficjent rekordowych inwestycji EBOR (1,4 mld EUR w 2024 r.). Choć jest liderem wzrostu PKB, potrzebuje finansowania, by utrzymać rozwój. Zdaniem głównej ekonomistki banku, duża część środków przeznaczanych w Europie na obronność powinna budować fundamenty przyszłego rozwoju gospodarczego przez inwestycje w badania. EBOR nie będzie dofinansowywać produkcji broni, ale może wspierać przemysł, który produkuje i dla wojska, i dla cywili.