Polska 2035. Świetny plan na papierze, trudny test w praktyce

Rząd zaprezentował „Strategię rozwoju Polski do 2035 r.”, przygotowaną w odpowiedzi na krytykę braku spójnej wizji rozwoju kraju, jaka pojawiała się pod adresem premiera Donalda Tuska wiosną 2024 r. Poprzedni dokument tej rangi to Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), kojarzona z Mateuszem Morawieckim.

Nowa strategia wyznacza trzy główne cele: demograficzny (łagodzenie i adaptacja do zmian ludnościowych), gospodarczy (konkurencyjna i sprawiedliwa gospodarka z poszanowaniem środowiska i klimatu) oraz bezpieczeństwa (wzmocnienie odporności i sprawności państwa). Dodatkowo pojawia się cel horyzontalny – zrównoważony rozwój terytorialny.

Trafne diagnozy

Najlepiej wypada warstwa diagnostyczna. Wyzwania stojące przed polską gospodarką i społeczeństwem zostały trafnie zidentyfikowane.

O tym, że spadająca liczba osób w wieku produkcyjnym stanowi zagrożenie dla utrzymania wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego, pisałem już wielokrotnie – zarówno przywołując przykłady krajów, które jako pierwsze zmierzyły się z tym procesem (Japonia), jak i wskazując, że okresy świetności niemieckiej gospodarki wiązały się z przyrostem osób w wieku produkcyjnym.

W obszarze gospodarki zasadny wydaje się kierunek zmian nakreślony w strategii. Polska gospodarka powinna ewoluować w stronę wytwarzania dóbr i usług o wysokiej wartości dodanej. Autorzy strategii podkreślają: „Dotychczasowy model, oparty o przewagę w produkcji dóbr o niskim zaawansowaniu technologicznym, inwestycje zagraniczne i słabą pozycję pracowników, ma ograniczenia, które mogą uniemożliwić dalszą poprawę pozycji gospodarczej Polski i wzrost jakości życia obywateli.” Wzmocnienie bezpieczeństwa w obecnej sytuacji jest kwestią egzystencjalną i niemal nikt nie ma wątpliwości, że powinno być ono priorytetem w najbliższej dekadzie.

Dokument strategiczny liczy niemal 300 stron (bez załączników), dlatego ograniczę się do jednego z kluczowych wyzwań – demografii, gdyż w znacznym stopniu oddziałuje ono również na cel gospodarczy, czyli utrzymanie, a nawet poprawę naszej produktywności.

Demografia

Wśród największych gospodarek świata praktycznie nie ma kraju, w którym udział osób starszych (powyżej 65. roku życia) do osób w wieku produkcyjnym (20-64 lata), czyli współczynnik obciążenia demograficznego, nie wzrośnie w ciągu najbliższych trzech dekad.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

W ciągu 30 lat współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce wzrósł o nieco ponad 10 pkt proc. i w 2022 r. wyniósł około 30 proc., co wciąż pozostawało poniżej średniej krajów OECD. Zgodnie z prognozami, w 2052 r. na 10 osób w wieku produkcyjnym przypadać będzie w Polsce aż sześć osób powyżej 65. roku życia. Taki wzrost jest historycznie bezprecedensowy – w ostatnich trzech dekadach wystąpił jedynie w Japonii. Do tego czasu liczba osób w wieku produkcyjnym w Polsce spadnie o 1,5 mln.

Maskowany spadek

Liczba osób w wieku produkcyjnym w Polsce teoretycznie powinna zacząć maleć od około roku 2010. Dotychczas jednak trend ten był rekompensowany przez dwa procesy. Po pierwsze – wraz z poprawą sytuacji na rynku pracy istotnie wzrosła stopa aktywności zawodowej. Po drugie –znacznie zwiększyła się skala migracji wynikająca z przyczyn geopolitycznych (aneksja Krymu, agresja Rosji na Ukrainę), jak i z innych kierunków.

Oba te źródła wyczerpują się. Potwierdza to sam dokument strategiczny: „Rezerwy podaży pracy wciąż istnieją, lecz są mniejsze niż w przeszłości. Współczynnik aktywności zawodowej osób w wieku 20-64 lata wynosi już 80,6 proc., czyli nieco ponad średnią unijną (80,4 proc.). A stopa bezrobocia w wysokości poniżej 3 proc. jest jedną z najniższych w UE. Spadek podaży pracy wydaje się więc nieuchronny.”

Skąd pracujący? Nie z imigracji

Drugim potencjalnym źródłem zwiększenia podaży pracy mogłaby być imigracja. ZUS przeprowadził symulacje na najbliższe 10 lat, odpowiadając na pytanie, o ile musiałaby wzrosnąć populacja w wieku produkcyjnym, by zatrzymać wzrost współczynnika obciążenia demograficznego lub zmniejszyć tempo jego wzrostu o połowę. W pierwszym scenariuszu byłoby to średnio około 300 tys. osób rocznie, w drugim – około 150 tys..Tymczasem w 2023 i 2024 r. liczba cudzoziemców zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych wzrosła tylko o około 65 tys. osób.

Strategia jasno wskazuje: „dla zahamowania procesu starzenia się ludności konieczna byłaby imigracja w skali, która zagrażałaby spójności kulturowej kraju – w konsekwencji instrument ten należy traktować tylko jako uzupełnienie wobec innych działań.” A więc rząd przekłada spójność społeczną nad cel gospodarczy.

Skąd pracujący? "Nie" dla podniesienia wieku emerytalnego

Najbardziej efektywnym instrumentem zwiększenia podaży pracy byłoby podniesienie wieku emerytalnego, jak rekomendował niedawno Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Proponował on najpierw zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do 2030 r., a następnie powiązanie go z oczekiwaną długością życia.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Wykres powyżej jasno pokazuje, że Polska znajduje się w czołówce (62 proc.) pod względem odsetka osób pobierających emeryturę lub rentę w grupie wiekowej 60–64 lata. Głównym powodem jest niski, ustawowy wiek emerytalny kobiet. Dla porównania, średnia w krajach UE wynosi 41 proc., a w niektórych państwach świadczenia pobiera zaledwie co czwarta osoba w tym wieku (np. w Danii, Hiszpanii czy Holandii). To właśnie w tym przedziale wiekowym zróżnicowanie między krajami jest największe.

Rząd wyraźnie unika deklaracji o konieczności podniesienia wieku emerytalnego. Poprzednia próba zakończyła się cofnięciem reformy przez prezydenta Andrzeja Dudę i rząd Zjednoczonej Prawicy, czego konsekwencje już wcześniej wskazywałem. Efekt jest taki, że Polska będzie jednym z najszybciej starzejących się społeczeństw, mając jednocześnie jeden z najniższych wieków emerytalnych kobiet w Europie.

Maksymalizacja potencjału krajowego

W tej sytuacji jedynym logicznym rozwiązaniem pozostaje to, co przewiduje strategia – maksymalizacja aktywności zawodowej osób w wieku produkcyjnym (kobiety 18-59 lat, mężczyźni 18-64 lata). Według założeń ma ona wzrosnąć z obecnego poziomu 81,5 proc. do 84 proc. w 2030 r. i 86 proc. w 2035 r. Wzrost o 4,5 pkt proc. oznaczałby pojawienie się na rynku pracy dodatkowego 1 mln osób.

Czy jest to realne? Rezerwy są ograniczone. W grupie wiekowej 25-54 lata Polska znajduje się już blisko zarówno średniej UE, jak i poziomu Holandii – kraju o najwyższej aktywności zawodowej. Niewielkie różnice widać wśród najmłodszych (20-24 lata) oraz w grupie 55-59 lat, gdzie od średniej unijnej dzieli nas około 2,5 pkt proc.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Wyrównanie do poziomu UE w tych grupach oznaczałoby aktywizację zawodową ok. 110 tys. osób. Największa rezerwa tkwi w grupie 60-64 lata, ale – jak wskazałem – wynika to przede wszystkim z niższego wieku emerytalnego w Polsce. Oddziałuje on również jak swoista „kotwica” oczekiwań dla grupy wcześniejszej (55-59 lat), obniżając w niej aktywność zawodową.

Identyfikacja grup

Strategia trafnie identyfikuje grupy, w których tkwi potencjał do aktywizacji: osoby młode, pracownicy 50+, osoby z niepełnosprawnościami, opiekunowie dzieci i starszych członków rodzin, a także ci, którzy już przekroczyli wiek emerytalny. Wśród rozwiązań pojawiają się ciekawe koncepcje – np. zmniejszenie wymiaru czasu pracy dla osób, które nabyły prawo do emerytury, ale nadal chcą pozostać aktywne zawodowo.

Czy jednak takie działania umożliwią wzrost aktywności zawodowej na skalę potrzebną przy ograniczonej imigracji i niskim wieku emerytalnym kobiet? Wydaje się to mało prawdopodobne, choć nie niemożliwe. W systemie istnieje już wiele zachęt – jak np. PIT-0 dla osób do 26. roku życia czy dla seniorów po osiągnięciu wieku emerytalnego – ale ich efekty nie były systematycznie ewaluowane. Z drugiej strony, perspektywa 10 lat oznacza, że w gospodarce może dojść do znaczących zmian sprzyjających aktywizacji.

Spadek tempa wzrostu i kluczowy wskaźnik

Dlaczego to takie ważne? Komisja Europejska prognozuje, że potencjalne tempo wzrostu PKB Polski spadnie do 2,2 proc. w 2030 r. oraz 1,4 proc. w 2040 r. – głównie z powodu spadku liczby pracujących.

Podczas gdy Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju stawiała na mobilizację zasobów, by zwiększyć stopę inwestycji (bez powodzenia), to w nowym dokumencie kluczowym wskaźnikiem z 56 zaproponowanych będzie – moim zdaniem – stopa aktywności zawodowej osób w wieku produkcyjnym. Od niej w dużej mierze zależeć będzie, czy tempo wzrostu PKB w kolejnej dekadzie okaże się wyższe, niż przewidują obecne prognozy. Wskaźnik ten powinien być monitorowany z równą uwagą, z jaką w SOR śledzono stopę inwestycji.

Kilka słów o dzietności

Strategia zakłada wzrost współczynnika dzietności z 1,1 w 2024 r. do 1,3 w 2030 r. i 1,45 w 2035 r. Trzeba jednak pamiętać, że wpływ tego procesu na gospodarkę pojawi się dopiero w latach 50. XXI wieku – tyle bowiem zajmuje wejście nowego pokolenia na rynek pracy. Co więcej, wyznaczone cele są dalekie od poziomu zastępowalności pokoleń (2,1) i niższe od średniego współczynnika dzietności w UE w XXI wieku.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Z drugiej strony, jak słusznie podkreśla strategia, czynniki niskiej dzietności to zjawisko globalne i wieloaspektowe. Rząd ma zatem ograniczone możliwości oddziaływania, choć zaproponowane recepty wydają się trafne: zwiększenie dostępności mieszkań, rozwój opieki instytucjonalnej dla najmłodszych dzieci, większa stabilność dochodów czy zmiana percepcji rodzicielstwa w społeczeństwie.

Wyzwania finansowe...

Istnieje jednak jeszcze jeden istotny element, którego nie można pominąć. W wezwaniach rządu do opracowania strategii wielokrotnie podkreślano, że wobec narastających wyzwań demograficznych, obronnych i związanych z transformacją energetyczną wciąż nie wiadomo, jak sfinansować te zadania.

A potrzeby są ogromne. Starzejące się społeczeństwo oznacza większe wydatki na emerytury i renty, a także rosnącą presję na system ochrony zdrowia. Zwiększenie liczby mieszkań komunalnych i społecznych czynszowych wymaga dodatkowych nakładów. Wydatki na opiekę długoterminową w Polsce sięgają zaledwie 0,5 proc. PKB, podczas gdy średnia w UE to 1,7 proc. PKB. Strategia słusznie podkreśla konieczność wyższych płac i wzrostu wynagrodzeń nauczycieli, lecz nie wskazuje konkretnych mechanizmów ich finansowania. A lista kosztownych przedsięwzięć – atom, CPK, transformacja energetyczna – zdaje się nie mieć końca.

... bez odpowiedzi

Po publikacji strategii wciąż nie znamy źródeł finansowania. Dokument określa jedynie ogólne ramy, a podział krajowych środków ma być rozstrzygany w ramach corocznego procesu budżetowego. Stanowi to istotne ryzyko dla realizacji wielu postulatów. W związku z wyzwaniami fiskalnymi, których doświadcza Polska nie wydaje się możliwe pogodzenie tych planów z konieczną konsolidacją fiskalną. Konieczne są nowe źródła dochodów.

Strategia wskazuje m.in. na stopniowe zwiększanie opodatkowania używek i niezdrowej żywności oraz na przesunięcie bodźców z rynku nieruchomości w stronę rynku finansowego. Nie wydaje się jednak, aby propozycje te mogły być game-changerem wobec skali potrzeb. Podobnie, trudno budować strategię na potencjalnym uszczelnieniu CIT, PIT czy składek ZUS, zanim pojawią się realne dodatkowe wpływy.

W tym obszarze rząd ucieka od podstawowej kwestii: strategia zakłada duże wydatki, ale bez zagwarantowania stabilnych dochodów na ich pokrycie. Co ciekawe, dokument nie odnosi się do postulatu podwyższenia kwoty wolnej do 60 tys. zł. Taki ruch mógłby wpłynąć na aktywność zawodową osób o niskich dochodach, ale efektywniej można to osiągnąć np. poprzez zwiększenie kosztów uzyskania przychodu pracowniczego.

Główne wnioski

1. Strategia nakreśla trzy zasadnicze cele rozwoju państwa w nadchodzącej dekadzie: demograficzny, gospodarczy i związany z bezpieczeństwem. Pierwszy dotyczy łagodzenia zmian ludnościowych i adaptacji do nich. Drugi zakłada ewolucję gospodarki w stronę wytwarzania dóbr i usług o wysokiej wartości dodanej. Trzeci ma wymiar egzystencjalny – wzmocnienie bezpieczeństwa państwa.
2. W perspektywie strategii liczba osób w wieku produkcyjnym spadnie o 1,5 mln, co wpłynie negatywnie na wzrost gospodarczy. Komisja Europejska prognozuje, że potencjalne tempo wzrostu PKB Polski obniży się do 2,2 proc. w 2030 r. oraz 1,4 proc. w 2040 r.. W warunkach ograniczonej imigracji i braku podnoszenia wieku emerytalnego kobiet utrzymanie wyższego tempa rozwoju wymaga znacznego wzrostu aktywności zawodowej, co będzie zadaniem niezwykle trudnym.
3. Realizacja celów strategii pociąga za sobą ogromne wydatki – na ochronę zdrowia, emerytury i renty, opiekę długoterminową, inwestycje infrastrukturalne, mieszkalnictwo czy potrzeby obronne. Największą słabością dokumentu pozostaje brak odpowiedzi na pytanie, jak sfinansować te ambitne plany.