UKNF krytykuje projekt ustawy o kredycie konsumenckim. "Przepisy tworzone w oderwaniu od realiów rynkowych"

W piątek, 3 października ujawniliśmy, że Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) analizuje przeszło 1200 stron uwag jakie otrzymał w toku konsultacji publicznych, opiniowania i uzgodnień projektu ustawy o kredycie konsumenckim. Chodzi o ustawę, która wdraża w Polsce unijną dyrektywę CCD2, mającą na celu m.in. zwiększenie ochrony konsumentów. W XYZ jako pierwsi przedstawiliśmy główne zarzuty stawiane projektodawcy przez Związek Przedsiębiorstw Finansowych (ZPF), Związek Banków Polskich (ZBP) oraz biuro Rzecznika Finansowego.

Artykuł wywołał liczne komentarze. Od jego publikacji udało nam się dotrzeć do kolejnych uwag, które nie znalazły się jeszcze na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL). Wyjątkowo obszerne, bo zawierające aż 102 strony, stanowisko przedstawił Urząd Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF), na czele którego stoi Jacek Jastrzębski.

Przeczytaj: Sektor finansowy chce zmian na rynku kredytów konsumenckich. UOKiK analizuje 1200 stron uwag

UKNF: Projekt bez analiz rynku pogłębia niepewność

Nadzorca wskazuje, że transpozycja (dostosowywanie przepisów krajowych do unijnych) dyrektywy CCD2 jest dobrą okazją, by zastanowić się nad regulacją rynku kredytów konsumenckich w sposób transparentny, zapewniający stabilność i bezpieczeństwo. Pozwala na wyciągnięcie wniosków ze stosowania obowiązującej od 2011 r. ustawy o kredycie konsumenckim.

"Transpozycja CCD2 pozwala na ustanowienie odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów, przywrócenie równowagi stron umowy o kredyt konsumencki i na dostosowanie polskiego rynku finansowego do powszechnej już transformacji cyfrowej" - podkreśla UKNF w opinii do ustawy.

Dodaje jednak, że projekt powstający pod nadzorem prezesa UOKiK nie tylko nie wykorzystuje szansy na uporządkowanie problematycznych kwestii, ale wręcz zmierza do wprowadzenia nowych koncepcji, które poszerzą i pogłębią zakres niepewności prawnej. Urząd zarzuca, że wprowadzenie tych koncepcji nie zostało poprzedzone i poparte analizą danych dotyczących krajowego rynku kredytu konsumenckiego. Tymczasem UKNF jest np. w posiadaniu danych dotyczących udzielonych kredytów i zaległości w ich spłacie.

"Projekt nie uwzględnia realnego obrazu tego rynku, a co za tym idzie - nie stanowi adekwatnej odpowiedzi na aktualne wyzwania rynku kredytów konsumenckich w Polsce. W projekcie ustawy ani w jego uzasadnieniu nie wskazano w jakim zakresie i w jaki sposób przyjęte w nim koncepcje miałyby stanowić odpowiedź na zdiagnozowane przez projektodawcę realne problemy funkcjonowania kredytu konsumenckiego. Tworzone w oderwaniu od realiów rynkowych przepisy mogą stać się źródłem pogłębienia niepewności i ryzyka prawnego" - czytamy w piśmie UKNF.

Projekt zmierza do wprowadzenia nowych koncepcji, które poszerzą lub pogłębią zakres niepewności prawnej. Ich wprowadzenie nie było poprzedzone i poparte analizą danych dotyczących rynku

Nadzór wymienia potencjalne zagrożenia i ...

UKNF ocenia, że wejście w życie projektu w takim brzmieniu oznaczałoby wprowadzenie rozwiązań, których nie dałoby się w praktyce realizować. Wymienia w tym kontekście nadzór KNF nad ponad 40 tys. pośredników kredytowych. Nadzorca nie zna powodu, dlaczego miałby sprawować nad nimi nadzór. Ich działalność jest typowo konsumencka i pozostaje poza ustawową właściwością KNF.

"Będzie to stwarzało niebezpieczną iluzję nadzoru publicznego oraz wynikającej stąd ochrony konsumentów, a przez to godziło też w powagę i autorytet państwa. Nałożenie na KNF szeregu obowiązków o znacznej skali, odbiegających od jej ustawowego, ostrożnościowego mandatu, następuje bez jakiejkolwiek próby oceny możliwości realnego wykonywania zadań przypisanych KNF przez UOKiK w projekcie ustawy" - wskazuje UKNF.

Nadzorca wskazuje też na ryzyko kierowania do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) kolejnych pytań prejudycjalnych i przeciążenia polskich sądów. Chodzi o zaobserwowane przez UKNF wdrażanie przepisów niepasujących do przyjętych terminów prawa polskiego lub niezgodnych z dyrektywą CCD2. Kolejnym zagrożeniem jest instrumentalizacja prawa ochrony konsumenta - chodzi o nadużywanie tzw. sankcji kredytu darmowego przez konsumentów, a także podwójnego sankcjonowania kredytodawców, tj. przez KNF i prezesa UOKiK za tę samą nieprawidłowość.

Przeczytaj: Sankcja kredytu darmowego: u jednych rozpala nadzieje, innych doprowadza do białej gorączki

UKNF zwraca uwagę, że projekt, choć nakłada nowe obowiązki na nadzorcę, to nie przewiduje żadnych źródeł ich finansowania. Podkreśla, że rozszerzony zakres kompetencji UKNF nie był z nim konsultowany i urząd nie jest gotowy do realizacji tych zadań.

... ostrzega przed wykluczeniem konsumentów

Nadzorca wskazuje wprost, że przyjęcie projektu w przedstawionym przez szefa UOKiK kształcie może mieć odwrotny skutek od zamierzonego.

"Zamiast zapewnienia adekwatnej ochrony konsumentów może dojść do finansowego wykluczenia znaczącej ich części na skutek stosowania przez kredytodawców deriskingu i ograniczenia dostępności kredytu konsumenckiego. Ograniczenie strony podażowej, przy niezmienionym popycie, wiązać musi się z arbitrażem regulacyjnym lub rozwojem szarej strefy, a w najlepszym przypadku zdominowaniem krajowego rynku consumer finance przez kredytodawców z innych państw członkowskich Unii Europejskiej" - przestrzega UKNF.

Zauważa, że daleko idące obowiązki i obostrzenia dla kredytodawców mogą zaowocować wyjściem części z nich spod reżimu nowej ustawy. To znaczy, że nie będą przestrzegać obowiązków sprawozdawczych i nie będą nadzorowani. UKNF boi się utraty nadzoru nad takimi podmiotami. Twierdzi, że jedynym możliwym środkiem mogącym wyeliminować aktywność tej strefy, pozostaną sankcje karne i zaangażowanie organów ścigania.

Na skutek stosowania przez kredytodawców deriskingu i ograniczenia dostępności kredytu konsumenckiego, może dojść do finansowego wykluczenia znaczącej części konsumentów

UKNF wskazuje na uprzywilejowaną pozycję BIK

Dopiero po tym komentarzu, UKNF przechodzi do uwag na temat poszczególnych przepisów. Łącznie zgłasza ich ponad 97. Zwraca uwagę, że projektodawca nadmiernie zawęził pojęcie "bazy danych", w której kredytodawcy mieliby weryfikować dane o dochodach i wydatkach klientów. Chodzi o uprzywilejowaną pozycję Biura Informacji Kredytowej (BIK), którego właścicielem są banki.

"UKNF otrzymuje sygnały, że te przepisy godzą w swobodę działalności gospodarczej, uzależniając działalność niektórych kategorii kredytodawców od prywatnego podmiotu. Nie negując znaczenia BIK jako platformy wymiany informacji między bankami, w ocenie UKNF rozważyć należy, czy proponowana definicja „bazy danych” przy jednoczesnym rozszerzaniu katalogu kredytodawców i podmiotów mających obowiązek raportowania o kredytach do BIK, nadal jest optymalna i właściwa. Zasadne może być umożliwienie innym niż banki kategoriom kredytodawców tworzenia instytucji na wzór art. 105 ust. 4 ustawy – Prawo bankowe [bazy danych jak BIK - red.] lub co najmniej dokonanie przeglądu ustawy w celu umożliwienia pozyskania statusu biura informacji gospodarczej szerszemu zakresowi podmiotów" - wskazuje nadzorca.

W tym kontekście przypomina, że państwa członkowskie powinny ułatwiać transgraniczny dostęp do baz danych wszystkim kredytodawcom unijnym na warunkach niedyskryminujących. Chodzi o to, by takie podmioty nie były w gorszej sytuacji niż np. banki i instytucje pożyczkowe w Polsce.

Chce precyzyjnej definicji całkowitej kwoty kredytu

Nadzorca zwraca uwagę, że projekt definiuje "całkowitą kwotę kredytu" jako "maksymalną kwotę wszystkich środków pieniężnych nieobejmujących kredytowanych kosztów kredytu, które kredytodawca udostępnia konsumentowi na podstawie umowy o kredyt konsumencki". Zauważa, że UOKiK powiela definicję obowiązującą w zastępowanej ustawie z 2008 roku.

Tymczasem według UKNF projekt powinien umożliwiać także kredytowanie kosztów kredytu - chodzi o praktykę, w której część banków np. udziela części kredytu na prowizję, którą pobiera bank za udzielenie finansowania. Nadzorca zwraca uwagę, że ta kwestia była przedmiotem pytań prejudycjalnych do TSUE. Przypomina, że zarówno UKNF, jak i rząd przedstawiały przed Trybunałem stanowisko, zgodnie z którym możliwe jest kredytowanie kosztów kredytu. Co więcej, takie rozwiązanie może być atrakcyjne dla części konsumentów. Przykład? Konsument zaciąga pożyczkę na remont mieszkania i może preferować rozłożenie spłaty prowizji na raty, co w chwili zawierania umowy umożliwi mu przeznaczenie większej kwoty na materiały budowlane i finansowanie prac remontowych.

Przeczytaj: TSUE uznał, że sankcja kredytu darmowego jest proporcjonalna. Prawnicy: „Otwieramy nowy rozdział”

Urząd zauważa, że transpozycja CCD2 jest dobrą okazją, by uregulować kwestię pobierania odsetek od kredytu w sposób jednoznaczny i transparentny. Chodzi o możliwość pobierania odsetek nie tylko od kwoty wypłaconej klientom, ale od całej kwoty wykorzystanej przez kredytobiorcę, a więc także przeznaczonej na spłatę opłat i prowizji. Powołuje się tu na anglojęzyczną wykładnię, która obejmuje całą kwotę.

"Gdyby intencją europejskiego ustawodawcy było odniesienie oprocentowania wyłącznie do kwoty wypłaconej w wąskim rozumieniu tego słowa, użyłby najprawdopodobniej sformułowania "amount of credit disbursed" [użył "amount of credit drawn down" - red.]" - twierdzi UKNF.

Zwraca uwagę na kwestię VAS, czyli usług dodanych

Urząd krytykuje też art. 17 ustawy, mówiący o zakazie oferowania i sprzedaży z kredytem konsumenckim produktów i towarów innych niż te finansowe. Zauważa, że przepisy mają odpowiadać na obecny w sektorze pożyczkowym problem VAS, czyli usług dodanych. Można się domyślić, że chodzi np. o pakiety medyczne, językowe i prawne, dołączane do pożyczek w niektórych instytucjach. UKNF twierdzi, że problem dotyczy zaledwie kilku podmiotów na rynku.

"Proponowane rozwiązanie będzie miało negatywny wpływ przede wszystkim na instytucje pożyczkowe, które - jako podmioty znacznie mniejsze i niemogące finansować się z depozytów - upatrują przewagi nad bankami w swojej elastyczności i innowacyjności w zakresie oferowanych usług i produktów. W aktualnym stanie prawnym nie istnieją żadne przeszkody prawne, aby instytucje pożyczkowe, obok działalności nadzorowanej w zakresie udzielania kredytów konsumenckich, prowadziły również inną działalność" - podkreśla nadzorca w swoim stanowisku.

Dodaje, że dla kilku instytucji VAS-y mogą być próbą obejścia regulacji w zakresie maksymalnej wysokości kosztów pozaodsetkowych. W przypadku innych pożyczkodawców stanowią jednak rzeczywistą wartość dodaną dla konsumenta. Jego zdaniem, by wyeliminować patologie rynkowe, potrzebne są celowe działania korygujące, która będą barierą dla etycznie działających firm, a nie ustawa.

"Uprawnienia nadzorcze w przypadku instytucji pożyczkowych są wystarczającym instrumentem, by zaadresować te pojedyncze przypadki obchodzenia regulacji. Również UOKiK dysponuje uprawnieniami do zwalczania nieuczciwych praktyk rynkowych (...) Być może wystarczającym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie odpowiednich obowiązków informacyjnych, aby konsument miał świadomość, że obok kredytu konsumenckiego zawiera dodatkową umowę, która może, ale nie musi być zawierana" - zaznacza nadzorca.

Proponowane rozwiązanie będzie miało negatywny wpływ przede wszystkim na instytucje pożyczkowe, które upatrują przewagi nad bankami w swojej elastyczności i innowacyjności

UKNF chce zmian w ocenie zdolności kredytowej i ...

Kolejnym obszarem budzącym wątpliwości nadzoru jest ocena zdolności kredytowej. Według UKNF, przepisy muszą jasno i logicznie określać proces dokonywania tej oceny.

Przypomina, że w dyrektywie CCD2 sprawdzanie informacji w zewnętrznych bazach danych nie jest obowiązkowe. Państwa członkowskie mogą wprowadzić obowiązek korzystania z tych baz na podstawie tzw. opcji narodowej. Chce, by projektodawca jasno określił, jak jest w Polsce. Sam urząd opowiada się za takim obowiązkiem. Wskazuje, że doprecyzowania wymaga kwestia liczby tych baz - czy wystarczy jedna, czy co najmniej dwie. Obecny przepis jest nieprecyzyjny.

Odwołuje się także do art. 31 ustawy, która zobowiązuje konsumenta do składania oświadczenia o dochodach i wydatkach, który stanowi później załącznik do umowy kredytowej. Nie mówi o tym żaden z przepisów unijnej dyrektywy. UKNF proponuje odejście od tego wymogu. Ocenia, że wystarczające jest wprowadzenie wymogu konsumenta do przedstawienia, na żądanie kredytodawcy, informacji i dokumentów niezbędnych do oceny zdolności kredytowej.

... wskazuje na potencjalne ryzyko sporów w sądach

Urząd ponadto krytykuje przepis, który zakłada, że "uproszczoną ocenę zdolności kredytowej" (na podstawie oświadczenia konsumenta) stosuje się wyłącznie dla kredytów do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na tę samą kwestię zwracał uwagę ZPF.

"Nieznane są powody, dla których pułap został obniżony w stosunku do aktualne obowiązujących przepisów [dwukrotność minimalnego wynagrodzenia - red.]. (...) Zasadne i słuszne jest wyjaśnienie całemu rynkowi kredytów konsumenckich okoliczności, które skłoniły projektodawcę do wprowadzenia takiej regulacji" - pisze w uwagach KNF, prosząc o usunięcie przepisu.

Krytykuje też art. 36, zabraniający kredytodawcy odstąpić od umowy w razie zorientowania się, że nieprawidłowo ocenił zdolność kredytową klienta. UOKiK wprowadził dodatkowo przepis, że odstąpienie od umowy jest możliwe tylko, gdy jest korzystne dla klienta. UKNF twierdzi, że przepis w takim kształcie może rodzić ryzyko prawne.

"Przepis może być nadużywany przez konsumentów i instrumentalnie wykorzystywany przez kancelarie odszkodowawcze, ponieważ konsumenci w każdym negatywnym dla siebie przypadku, np. opóźnienia w spłacie raty kredytu, mogą masowo powoływać się na to, że kredytodawca nie dokonał prawidłowo oceny zdolności kredytowej" - wskazuje UKNF.

Nadzorca: Przepis o SKD powiela dotychczasowe wady

Wątpliwości UKNF budzi także artykuł 66, mówiący o sankcji kredytu darmowego (SKD), czyli karze za naruszenie przepisów przez kredytodawcę, której efektem jest możliwość zwrotu przez konsumenta kwoty kredytu bez odsetek i innych kosztów. Urząd wskazuje, że istnienie SKD tworzy ryzyko systemowe w krajowym systemie finansowym. Powodem jest brak tzw. miarkowania, przez co nawet nieduże naruszenie przepisów owocuje surową karą dla kredytodawcy.

"Wykładnia przepisów unijnych powinna prowadzić do tezy o braku automatyzmu stosowania SKD. Sankcja musi pozostawać proporcjonalna do naruszenia. (...) Należy zatem ponownie przemyśleć kształt proponowanej sankcji nakładanej na kredytodawców. Nie może ona polegać na przyznawaniu konsumentowi uprawnienia do automatycznego żądania od kredytodawcy zwrotu kredytu bez odsetek i innych kosztów kredytu" - wskazuje UKNF.

Nadzorca ocenia, że przepisy o SKD autorstwa UOKiK powielają wady dotychczasowej regulacji. Powód? Sankcja może być zastosowana automatycznie w razie każdego, nawet nieistotnego, naruszenia obowiązków informacyjnych przez kredytodawcę. Przypomina, że wyrok TSUE z lutego 2025 r. (sprawa C-472/23) określa, że sankcja ma być proporcjonalna, a jej stosowanie nie powinno być automatyczne w razie naruszenia jakiegokolwiek obowiązku.

"Tymczasem proponowane brzmienie przepisów może prowadzić do nieadekwatnego i pozostającego w sprzeczności z orzecznictwem TSUE stosowania sankcji" - wskazuje UKNF.

Podobnie jak ZBP i ZPF, także UKNF krytykuje pomysł stosowania SKD za nieprawidłowości w ocenie zdolności kredytowej. Nadzorca wskazuje, że ta ocena jest jedynie projekcją spłaty zobowiązań i nie daje gwarancji, że kredyt zostanie na pewno spłacony. Dość ogólne wytyczne w tym zakresie sprawiają, że każdy konsument w przypadku niewywiązania się z zobowiązań będzie mógł odwołać się do błędów przy ocenie zdolności kredytowej i zażądać stosowania SKD.

BFG pokazuje skutki SKD za ocenę zdolności kredytowej

Temat stosowania SKD za błędy przy ocenie zdolności kredytowej pojawia się także w piśmie jakie do szefa UOKiK skierował Maciej Szczęsny, prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG). Wskazał, że w projekcie pojawia się szereg mało konkretnych pojęć, np. "interes konsumenta", "znaczące zwiększenie" i uwzględnianie w "odpowiedni sposób czynników istotnych". Jego zdaniem tworzy to ryzyka prawne związane z nieprzewidywalnością interpretacji przepisów.

"Może to stanowić pretekst do instrumentalnego wykorzystywania prawa w celu osiągnięcia korzyści przez kredytobiorców, jak również przez podmioty wyspecjalizowane w dochodzeniu roszczeń. Może to prowadzić do ograniczenia w dostępności kredytów konsumpcyjnych dla klientów, utraty przychodów odsetkowych i do wzrostu kosztów działalności kredytodawców" - wskazuje BFG.

Fundusz wskazuje, że tak rygorystyczne przepisy zniechęcą banki uniwersalne do udzielania kredytów konsumenckich. Z kolei SKOK-i i banki wyspecjalizowane w tym obszarze rynku narażą na istotne ryzyko skutkujące pogorszeniem ich rentowności. Takie rozwiązania mogą ograniczać z kolei zainteresowanie przejmowaniem banków w restrukturyzacji.

"Sposób oceny zdolności kredytowej różni się między bankami i innymi instytucjami. Ocena zdolności kredytowej jest bowiem oceną z definicji subiektywną i uzależnioną m.in. od apetytu na ryzyko danego banku czy strategii alokacji kapitału przez ten bank. Proponujemy rozważenie sankcjonowania ewentualnych naruszeń w obszarze badania zdolności kredytowej innym rodzajem sankcji niż SKD" - czytamy w stanowisku BFG.

Fundusz na koniec chwali jednak UOKiK za to, że skutecznie zwiększa ochronę konsumentów. Pozytywnie ocenia obowiązek przedstawienia konsumentowi konsekwencji braku spłaty kredytu, wprowadzenie zakazu sugerowania w reklamach, że kredyt poprawi sytuację finansową klienta. Dobrze postrzega także zachęty dla kredytodawców do restrukturyzacji kredytów, w których pojawia się problem z regularną spłatą rat.

Rygorystyczne przepisy o SKD zniechęcą banki uniwersalne do udzielania kredytów konsumenckich. Z kolei SKOK-i i banki wyspecjalizowane w tym obszarze rynku narażą na istotne ryzyko skutkujące pogorszeniem ich rentowności.

PIU przestrzega przed możliwym wzrostem składek

Swoje uwagi do projektu ustawy autorstwa UOKiK zgłosiła też Polska Izba Ubezpieczeń (PIU). Kluczowa uwaga dotyczyła prawa konsumenta do bycia zapomnianym. Dyrektywa CCD2 przewiduje bowiem, że informacje o przebytym nowotworze nie mogą być wykorzystywane do oceny ryzyka ubezpieczeniowego po 15 latach. Tymczasem w Polsce projektodawca zakłada zaledwie pięcioletni okres dostępu do danych o historii chorób onkologicznych. Nie wskazuje przy tym uzasadnienia dla tej decyzji.

"Spowoduje to konieczność uwzględnienia większego marginesu niepewności w wyliczeniu składek. Będzie to prowadziło do wzrostu składek z umów ubezpieczenia oraz ograniczenia oferty" - wskazuje PIU.

Izba dodaje, że przyjęcie tak krótkiego okresu dostępu do danych o historii chorób onkologicznych oznacza przeniesienie kosztów z osób charakteryzujących się wyższym ryzykiem na osoby zdrowe.

"Ponadto polskie zakłady ubezpieczeń będą działały w trudniejszych warunkach regulacyjnych niż ich konkurencja z innych krajów UE. Na 15-letni termin zdecydowały się m.in. Czechy, Dania, Finlandia, Niemcy i Słowacja" - wymienia izba reprezentująca środowisko ubezpieczeniowe.

Główne wnioski

1. Redakcja XYZ dotarła do stanowisk kolejnych instytucji, które wzięły udział w konsultacjach publicznych i opiniowaniu projektu ustawy o kredycie konsumenckim. Najbardziej krytyczny jest Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, który wysłał do szefa UOKiK 102-stronicowe pismo, w którym wypunktował szereg błędów, brak analiz rynku i ostrzegł przed skutkami wejścia w życie przepisów w zaproponowanym kształcie.
2. Wątpliwości UKNF budzi m.in. powtórzenie wadliwych przepisów o sankcji kredytu darmowego i pobieraniu odsetek od kredytowych prowizji, całkowity zakaz sprzedaży usług dodatkowych, czy konieczność składania przez konsumentów oświadczeń woli o dochodach i wydatkach.
3. BFG zwraca natomiast uwagę na konsekwencje możliwego nałożenia SKD za nieprawidłową ocenę zdolności kredytowej. "Tak rygorystyczne przepisy mogą zniechęcać banki uniwersalne do udzielania kredytów konsumenckich" - przestrzega Fundusz. PIU skupia się natomiast na okresie uwzględniania w ryzyku ubezpieczeniowym historii chorób onkologicznych.