Dwukadencyjność w samorządach to szansa PSL-u i ryzyko premiera

W grudniu 2017 r. Sejm przyjął ustawę wprowadzającą zmiany w samorządowej ordynacji wyborczej. Forsowana przez Prawo i Sprawiedliwość reforma wydłużyła długość kadencji z czterech do pięciu lat oraz ograniczyła wójtom, burmistrzom i prezydentom miast ich liczbę do dwóch. Dla urzędujących wówczas włodarzy oznaczało to możliwość ubiegania się o reelekcję już tylko dwukrotnie. Już wtedy pojawiały się krytyczne głosy samorządowców, organizacji samorządowych oraz polityków ówczesnej opozycji (a obecnej koalicji), która oskarżała PiS o szkodzenie samorządom. 

Zapowiedź wicepremiera

Pojawiła się szansa, że samorządowa dwukadencyjność nie przetrwa jednak nawet dwóch kadencji. Chce tego Polskie Stronnictwo Ludowe, co wprost zakomunikował Władysław Kosiniak-Kamysz, prezes ludowców, wicepremier i minister obrony narodowej. 

– Dwukadencyjność powinna być w tej kadencji parlamentu wycofana, powinniśmy to zostawić wspólnocie samorządowej – powiedział Władysław Kosiniak-Kamysz we wrześniu podczas IV Forum Miasteczek Polskich. 

Tymczasem w PSL trwają utajnione prace nad projektem ustawy dotyczącej zmian w kodeksie wyborczym. Projekt koordynuje poseł Michał Pyrzyk, wcześniej wieloletni samorządowiec różnych szczebli.

– Chcemy o tym rozmawiać w gronie koalicjantów. Gdy nie było wprowadzonej dwukadencyjności, to ok. 40 proc. burmistrzów i wójtów i tak było wymienianych. Jeżeli dany włodarz się nie sprawdza, to nie otrzymuje reelekcji na następną kadencję i nie ma wtedy potrzeby jej ograniczania. Nie ma powodów, by odbierać tym, którzy by taką reelekcję mogli uzyskać, szansę na realizację ich misji. To nasz podstawowy argument – mówi Miłosz Motyka, rzecznik PSL-u.  

Propozycje ludowców poza ograniczeniem liczby kadencji dla włodarzy miast i gmin zakładają m.in.: 

• Ustalanie granic okręgów wyborczych przez radę gminy, radę powiatu lub sejmik wojewódzki, a nie przez komisarza wyborczego. Pomysłodawcy chcą, by okręgi wyborcze tworzyły się na podstawie lokalnych związków i zależności, a nie geografii i wskaźników demografii. 
• Zwiększenie możliwej liczby kandydatów startujących w wyborach do rad gmin zamieszkiwanych przez ponad 20 tys. mieszkańców, rad powiatów i sejmików oraz zwiększenie liczby kandydatów wybieranych (radnych) o co najmniej… troje. Powody? Bardzo duże zainteresowanie kandydowaniem w ostatnich wyborach samorządowych oraz ograniczenia związane z limitem kandydatów na liście i parytetem płci. Ludowcy liczą, że większy bierny udział w wyborach przełoży się na wyższą frekwencję wyborczą. 
• Rozważenie wprowadzenia przepisów zezwalających właścicielom nieruchomości na zdejmowanie materiałów wyborczych, które zostały zamieszczone na ich terenach bez odpowiedniej zgody. Obecnie usunięcie banneru zawieszonego bez zgody na prywatnym ogrodzeniu jest traktowane przez prawo jako zniszczenie materiału wyborczego. 
• Umożliwienie kandydatom na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednoczesnego kandydowania do rady powiatu lub sejmiku województwa.  

Obecnie kandydaci na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast najczęściej równolegle kandydują do rad miast i gmin, a w przypadku wyboru na włodarza gminy lub miasta zwykle zrzekają się mandatu radnego – ten przechodzi wtedy na kolejnego kandydata z listy. Taka zmiana w praktyce może oznaczać, że popularny wójt lub burmistrz kandydujący do rady powiatu lub sejmiku wojewódzkiego mógłby w przypadku reelekcji zdobyć sporo głosów dla listy wyborczej, z której by startował oraz zwolnić mandat dla kolejnej osoby w stawce. 

– Czasem kandydat, który startuje na wójta, nie uzyskuje reelekcji kilkoma głosami i nie ma szansy, by się samorządowo realizować. Takie rozwiązanie dawałoby mu możliwość współtworzenia polityki lokalnej na poziomie powiatu czy województwa. Jeżeli może być radnym gminy w przypadku porażki w wyborach na wójta, to powinien móc startować do rady powiatu lub sejmiku wojewódzkiego. Niezrozumiałe jest dla nas, dlaczego można kandydować na radnego gminy, a nie można na radnego powiatu lub sejmiku. Ludzie wiedzą, na kogo głosują. Wielu kandydatów otrzymuje głosy zarówno w wyborach na wójta, jak i radnego gminy – dodaje Miłosz Motyka. 

Ma na myśli możliwość kandydowania równolegle do dwóch organów i przyjęcia jednego mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych. Nie chodzi tu o powrót do modelu znanego z lat 90., gdy radni gmin i miast byli delegowani do sejmików. 

Entuzjazm w koalicji

W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji nie toczą się obecnie prace na temat zmian w prawie samorządowym, co potwierdza wiceminister Wiesław Szczepański z Lewicy. Jego zdaniem jest zbyt wcześnie, by oceniać zasadność cofania poprzedniej reformy, choć przyjmuje argumenty PSL-u.

– Dwukadencyjność funkcjonuje od niedawna. Dopiero po skończeniu tej kadencji będzie można dokonać jakichś ocen. Może być pewien problem, bo pewnej liczbie wójtów i burmistrzów za pięć lat skończy się druga kadencja. Staną przed dylematem – co dalej i gdzie pójść do pracy? Rozumiem premiera Kosiniaka-Kamysza, że to wyjście naprzeciw oczekiwaniom tych, którzy się sprawdzili i są dobrze oceniani przez mieszkańców. Z jednej strony ograniczenie liczby kadencji jest gwarantem braku związania się na trwałe z instytucją samorządu, a z drugiej powstaje pytanie, czy osoba, która jest akceptowana, uczciwa i wybieralna, nie może dalej pełnić funkcji – mówi Wiesław Szczepański. 

Znacznie większy entuzjazm wykazuje przedstawiciel głównego koalicjanta – Jacek Karnowski, poseł Koalicji Obywatelskiej oraz wiceminister funduszy i polityki regionalnej, a w latach 1998-2023 prezydent Sopotu. 

– Ograniczenie do dwóch kadencji to niewłaściwe rozwiązanie. Nie jestem również pewien, czy jest ono zgodne z Konstytucją RP. To społeczność lokalna powinna decydować o tym, ile kadencji pracuje dla nich burmistrz czy wójt. Mamy jeszcze cztery lata do końca kadencji samorządu i nie sądzę, że ta dyskusja powinna toczyć się teraz, gdy mamy dużo rzeczy do posprzątania po rządach PiS. Mogłaby się odbyć za rok, ale jestem zdecydowanym orędownikiem zniesienia dwukadencyjności – ocenia Jacek Karnowski. 

Wprowadzał dwukadencyjność. Uderza w PSL

Opozycja parlamentarna może nie poprzeć takich zmian. Marcin Horała, poseł PiS, który był inicjatorem reformy wprowadzającej dwukadencyjność w samorządach, ocenia, że jej zniesienie byłoby błędem. 

– Tam, gdzie mamy do czynienia z silną władzą wykonawczą wybraną na podstawie silnego, bezpośredniego mandatu, konieczne jest ograniczenie liczby kadencji. W samorządach, gdzie burmistrzowie i wójtowie mają znacznie większe uprawnienia niż prezydent czy premier w skali kraju, taka regulacja jest niezbędna. Niedługo po raz pierwszy staniemy przed sytuacją, w której ktoś nie będzie mógł ubiegać się o kolejną kadencję. W wielu przypadkach to wyborcy sami decydują o odwołaniu włodarza, ale zdarzają się sytuacje, w których wójt lub prezydent kontroluje dostęp do miejsc pracy, lokali komunalnych, a często także jest właścicielem jedynej lokalnej gazety, co zapewnia mu przewagę. Czasem wskazuje i wspiera kandydata ze swojego otoczenia, a jeśli mieszkańcy są zadowoleni z dotychczasowych rządów, popierają tę osobę. Narzucenie pewnego – mówiąc językiem, który bliski jest działaczom PSL-u – płodozmianu jest jednak jak najbardziej uzasadnione – twierdzi Marcin Horała.  

Jego daniem za proponowaną przez PSL zmianą stoją dwa polityczne powody. Po pierwsze – uniknięcie scenariusza, w którym popularny wójt lub burmistrz po dwóch dopuszczalnych kadencjach zdecyduje się startować do Sejmu, stając się konkurencją dla posłów PSL-u. Po drugie – zrekompensowanie samorządowcom polityki fiskalnej rządu.

– Samorządy mają otrzymać większy udział w podatkach, co dla Pomorza, zwłaszcza dla większych miast, takich jak Gdańsk, Gdynia, Sopot, a może nawet Słupsk, jest korzystną wiadomością. Zyskają kilkadziesiąt milionów złotych, ponieważ już teraz mają kilkaset milionów przychodów. W mniejszych miejscowościach oznacza to jednak stratę, szczególnie po likwidacji głównego programu inwestycji strategicznych Polskiego Ładu, a także słabym podziale środków w ramach Rządowego Programu Dróg Lokalnych. Wiejska gmina licząca około 8-10 tys. mieszkańców z podatków PIT i CIT ma rocznie 3-5 mln zł. Teraz może mieć o milion więcej rocznie, ale wcześniej z programu inwestycji strategicznych pozyskiwały kwoty rzędu 10 mln na drogę, 15 mln na przedszkole, 7 mln na rozbudowę kanalizacji… Zniesienie dwukadencyjności może osłodzić wójtom fakt, że nie zdążą w trakcie kadencji ukończyć planowanych inwestycji – ocenił polityk PiS. 

Ryzyko Premiera

Próbę zdobycia politycznych punktów przez PSL dostrzega również Andrzej Andrysiak, prezes Rady Wydawców Stowarzyszenia Gazet Lokalnych, autor książek „Lokalsi” i „Mała władza”.

– PSL, który traci poparcie w sondażach, szuka nowej drogi, by przyciągnąć pewne grupy wyborców. Niestety, to może zyskać poparcie samorządowców, ale mieszkańcy niekoniecznie to poprą. Wieloletni wójtowie i radni nie wygrywają, bo są wybitni, ale dlatego, że poświęcają czas i energię na eliminowanie konkurencji. Ludzie widzą, jak funkcjonuje samorząd i chcą zmian. Dwukadencyjność potrzebuje reformy. Jednym z głównych problemów samorządu w Polsce jest rządzenie przez zasiedzenie. To jedyna metoda na odświeżenie struktur i wprowadzenie nowych pomysłów. Samorządowcom zależy na zachowaniu władzy, bo co zrobią po dwóch kadencjach? Pójdą na wolny rynek? Tam sobie nie poradzą, a utrzymanie dotychczasowych wynagrodzeń jest mało prawdopodobne. Premier Tusk ryzykowałby znaczną utratę poparcia, gdyby wziął na siebie zniesienie dwukadencyjności, zwłaszcza w mniejszych miejscowościach – mówi Andrzej Andrysiak.

Związek Miast Polskich (ZMP) niezmiennie krytycznie odnosi się do idei dwukadencyjności, odkąd rząd PiS rozpoczął procedowanie reformy. W przesłanym stanowisku podkreśla, że dwukadencyjność ogranicza konstytucyjne prawo wyborcze – zarówno bierne, jak i czynne. Zdaniem ZMP błędne może być także porównywanie dwukadencyjności prezydenta RP, który nie podlega nadzorowi, a ograniczenie jego kadencji ma na celu ochronę demokracji przed zapędami autorytarnymi.

ZMP obala również argument o braku rotacji elit w samorządach: „W każdych dotychczasowych wyborach zmieniano około jednej trzeciej wójtów, burmistrzów i prezydentów. W wyborach samorządowych w kwietniu 2024 r. blisko w 43 proc. przypadków wybrano nowych burmistrzów i prezydentów miast”.

Szymon Osowski i Katarzyna Batko-Tołuć z zarządu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska opublikowali na początku października na stronie Fundacji Batorego analizę dotyczącą dwukadencyjności. Ich zdaniem, choć nie jest to idealne rozwiązanie, może być tymczasowym środkiem na złagodzenie skutków problemów samorządów, choć nie usunie ich przyczyn.

Autorzy wskazują m.in. na tylko pozorną niezależność radnych, którzy często znajdują zatrudnienie w samorządowych instytucjach. Zwracają też uwagę na samorządowe media (portale, gazetki, biuletyny), które są często wykorzystywane jako narzędzie propagandowe urzędów – według nich aż 60 proc. samorządów prowadzi takie media.

Szansa dla mniejszych gmin?

Istnieje jednak pewna przestrzeń do kompromisu między rządem a opozycją, zwłaszcza w odniesieniu do najmniejszych gmin. Wiceminister Wiesław Szczepański zauważa, że w tegorocznych wyborach w aż 300 gminach był tylko jeden kandydat na wójta. W takiej sytuacji kandydat obejmuje urząd, jeśli uzyska co najmniej połowę ważnych głosów. Jeśli to się nie uda, wyboru wójta dokonuje rada gminy w tajnym głosowaniu.

Marcin Horała widzi tu możliwość kompromisu – dopuszczenia trzech kadencji wójta lub zniesienia ograniczenia kadencyjności w najmniejszych gminach.

– W gminach wiejskich, gdzie około 6 tys. mieszkańców ma prawa wyborcze, prawdopodobnie połowa nie interesuje się sprawami publicznymi. Część wykonuje proste zawody, które mogą nie kwalifikować się do pełnienia funkcji wójta. Są też profesje niekompatybilne z tym urzędem, jak np. lekarze. Może być trudno znaleźć jednego dobrego kandydata, nie mówiąc już o dwóch czy trzech, by ludzie mieli wybór. W najmniejszych gminach warto rozważyć taki kompromis – ocenia polityk PiS.

Główne wnioski

1. PSL poza zniesieniem dwukadencyjności chce również rozszerzenia możliwości kandydowania w wyborach samorządowych.
2. Część koalicji podchodzi do tej idei zachowawczo, a część bardzo entuzjastycznie. Opozycja jest sceptyczna, jednak jest pole do konsensusu w sprawie najmniejszych gmin.
3. Eksperci wskazują na zagrożenia, które może pociągnąć za sobą zniesienie dwukadencyjności. To m.in. brak wymiany kadrowej w instytucjach publicznych prowadzący do utrwalania lokalnych zależności.