Sojusz podobnie myślących. UE i Australia dopinają wielką umowę handlową

Z punktu widzenia Brukseli relacje z Australią stanowią dziś istotny element szerszej strategii handlowej, której realizacja znacząco przyspieszyła po ponownym zwycięstwie Donalda Trumpa w wyborach prezydenckich. Unia Europejska intensywnie poszukuje nowych rynków. Stara się ograniczyć swoją podatność na amerykańskie cła oraz zmniejszyć zależność krytycznych łańcuchów dostaw od zewnętrznych graczy, w tym przede wszystkim od Chin. Sfinalizowanie pod koniec stycznia negocjacji umowy handlowej z Indiami to ostatnia odsłona tej dywersyfikacyjnej ofensywy.

W ten sam schemat wpisują się inne porozumienia. W przypadku południowoamerykańskiego bloku Mercosur, po osiągnięciu porozumienia politycznego w grudniu 2024 r., Unia ostatecznie podpisała umowę 17 stycznia 2026 r., choć do jej pełnego wejścia w życie droga jest daleka. Z kolei poprawiona wersja umowy handlowej z Meksykiem, choć negocjacje nad nią zakończyły się już w styczniu 2025 r., nadal oczekuje na ratyfikację: dokument utknął na etapie procedur zatwierdzających w Brukseli. 

Jak otwarcie przyznał w lutym unijny komisarz ds. handlu Maroš Šefčovič, UE nie ma wyjścia i musi szybciej dywersyfikować swoją gospodarkę. Droga do tego wiedzie przez nowe umowy handlowe i bliższą współpracę z państwami, z którymi jest jej po drodze politycznie. Umowa z Australią ma być zatem nie tylko dźwignią gospodarczą, ale też wyraźnym sygnałem politycznym płynącym z Brukseli. Stary Kontynent chce pokazać, że na agresywną politykę handlową mocarstw odpowiada budową własnych sojuszy z państwami „podobnie myślącymi” (like-minded countries).

Skąd pomysł na Australię

Australia idealnie wpisuje się w tę strategię, gdyż na linii Bruksela-Canberra już od jakiegoś czasu nie chodzi wyłącznie o biznes. Od 2022 r. obie strony łączy szeroka umowa o partnerstwie, a ich przedstawiciele spotykają się na dorocznych posiedzeniach wspólnego komitetu. W maju 2024 r. podpisano strategiczne partnerstwo surowcowe, a w czerwcu 2025 r. wystartowały negocjacje nad Partnerstwem na rzecz Bezpieczeństwa i Obrony, którego uruchomienie jest – obok handlu – jednym z dwóch głównych priorytetów wizyty Ursuli von der Leyen w Australii. Zmieniła się też optyka: Europa i Indo-Pacyfik nie są już traktowane jako odrębne teatry działań politycznych. To dziś system naczyń połączonych. To nie powinno dziwić, biorąc pod uwagę, że przez tamtejsze szlaki morskie przepływa ponad 40 proc. unijnego importu.

W naturalny sposób uzupełnia się także sama wymiana handlowa. Unia eksportuje na antypody głównie maszyny, sprzęt transportowy i chemikalia, kupując w zamian przede wszystkim australijskie surowce mineralne oraz produkty rolne. Należy jednak pamiętać o skali tej relacji: to zupełnie inna liga niż USA czy Chiny. W 2024 r. Australia odpowiadała za skromny 1 proc. całkowitego obrotu towarowego Unii, co dało jej dopiero 20 pozycję wśród partnerów handlowych Wspólnoty. Co ciekawe, w ocenie tego wolumenu widać pewne rozbieżności. Według danych unijnych całkowita wartość dwustronnego handlu (towary i usługi) przekroczyła w ubiegłym roku 91 mld euro. Szacunki australijskie są ostrożniejsze i wskazują na kwotę rzędu 66 mld euro (ok. 109,7 mld dolarów australijskich).

Największy sojusznik Ukrainy spoza NATO

Dlatego to nie twarde dane gospodarcze, a właśnie bliskość polityczna stanowi o wyjątkowości Australii na tle innych partnerów handlowych Unii. Bruksela nie musi tu gasić pożarów znanych choćby z państw Mercosuru. Nie ma tu powracających obaw o stan praworządności czy wylesianie Amazonii. Mocnym fundamentem współpracy jest jednoznaczne poparcie dla ładu międzynarodowego opartego na zasadach. Europa i Australia mówią także jednym głosem w kwestii wsparcia dla Kijowa. Przewodnicząca KE podkreśla, że Australia jest „największym spoza NATO sojusznikiem Ukrainy”, a wspólna obrona wolności historycznie łączy oba kontynenty.

Ta wspólnota interesów obejmuje również dostęp do surowców krytycznych, bez których unijna transformacja energetyczna i cyfrowa nie ma szans na powodzenie. Zgodnie z zapewnieniami australijskiego rządu w kraju tym „znajdują się niemal wszystkie minerały krytyczne”, których pilnie potrzebuje europejski przemysł. Zacieśnienie relacji z Canberrą ma zdaniem szefowej KE ponadto stanowić gwarancję, że w przyszłości „żaden kraj nie będzie mógł wykorzystywać dostępu do energii, półprzewodników lub minerałów ziem rzadkich do szantażowania naszych gospodarek”.

Osiem lat negocjacji

Historia tych rozmów po raz kolejny przypomina jednak, że nawet sojusze oparte na wspólnych wartościach potrafią rozbić się o twarde interesy gospodarcze. Od rozpoczęcia negocjacji w połowie 2018 r. obie strony wykonały bez wątpienia potężną pracę. Założenia były od samego początku bardzo ambitne. Na stole leżał nie tylko sam handel, ale także usługi cyfrowe, własność intelektualna czy transformacja energetyczna. Co ważne, przedsięwzięcia nie zatopił nawet dyplomatyczny skandal związany z głośnym zerwaniem przez Australijczyków kontraktu na francuskie okręty podwodne (tzw. paktu AUKUS) w 2021 r. Do końca 2023 r. techniczna architektura umowy była w zasadzie gotowa. Na placu boju pozostały tylko te kwestie, które zawsze rozpalają emocje na finiszu: rolnictwo i kluczowe pytanie o to, czy strony faktycznie otwierają przed sobą rynki o realnym znaczeniu komercyjnym.

Negocjacje przyspieszyły na nowo w 2025 r., gdy okazało się, że sytuacja na świecie zmienia się szybciej niż pozycje negocjacyjne stron. Kiedy w czerwcu australijski minister ds. handlu Don Farrell i unijny komisarz Maroš Šefčovič powrócili do rozmów w Paryżu, bezpośrednim kontekstem była kolejna eskalacja polityki celnej USA. Farrell przedstawił wówczas unijny pakt jako element budowania odporności obu gospodarek w szybko zmieniającym się otoczeniu międzynarodowym. W lutym tego roku obie strony znów zaczęły się wypowiadać z dużo większym optymizmem o szansach na dopięcie porozumienia.

Łatwiej robić biznes w Azji lub Ameryce

Z perspektywy Canberry powód zainteresowania umową jest jasny, choć niepozbawiony niuansów. UE jest dla Australii trzecim co do wielkości partnerem w dwustronnej wymianie handlowej i drugim największym źródłem inwestycji zagranicznych (FDI). Wielu australijskich eksporterów nadal uważa jednak, że europejski rynek to znacznie trudniejszy teren niż rynki w Azji czy Ameryce Północnej. Unijne kwoty, cła sezonowe i skomplikowane regulacje uderzają bowiem dokładnie w te sektory, w których Australia jest globalnie najbardziej konkurencyjna. W oficjalnej narracji Canberry argumenty za umową od dawna łączą ekonomię ze strategią. Chodzi o szersze możliwości eksportowe, bezpieczniejszy dostęp do rynku usług, więcej inwestycji i mniej biurokracji. Stawką jest także dywersyfikacja. Zwłaszcza w świecie, w którym chińskie naciski oraz zamieszanie wokół amerykańskich ceł obnażyły ryzyko nadmiernego uzależnienia od jednego kierunku. Farrell wielokrotnie jednak zastrzegał, że Australia podpisze dokument tylko pod warunkiem, że przyniesie on wymierne korzyści sektorowi rolnemu i będzie w pełni zgodny z jej interesem narodowym.

Stanowisko australijskiego lobby rolnego wobec ostatecznego kształtu umowy opiera się zresztą na wyraźnej strategii porównawczej. Producenci wołowiny i baraniny od dawna zestawiają perspektywy dostępu do rynku unijnego z tym, co Nowa Zelandia zagwarantowała sobie we własnej umowie z UE. Branża cukrownicza podnosi natomiast, że Canberra nie może przystać na traktowanie gorsze od tego, które Bruksela rozważała wobec bloku Mercosur. Takie podejście organizacji branżowych pomaga zrozumieć, dlaczego rząd laburzystów pod wodzą premiera Albanese tak ostrożnie podchodził do przedwczesnego ogłaszania zwycięstwa. W australijskiej polityce krajowej samo zawarcie porozumienia z Europą nie będzie sukcesem, jeśli wynegocjowane kwoty nie okażą się na tyle duże, by miały realne znaczenie rynkowe.

Wzrost wymiany handlowej nawet o jedną trzecią

Ponieważ w momencie zamknięcia pracy nad artykułem nie mieliśmy jeszcze dostępu do ostatecznego tekstu porozumienia, nasz bilans zysków i strat opieramy na oficjalnych dokumentach negocjacyjnych oraz wstępnych założeniach obu stron. Z perspektywy Australii potencjalne korzyści rysują się najwyraźniej w rolnictwie. Korzystniejsze kontyngenty taryfowe (czyli w praktyce dopuszczenie na rynek większych wolumenów towarów przy niższym cle) miałyby tu wręcz fundamentalne znaczenie. W praktyce to dla australijskich producentów znacznie szerszy dostęp do zamożnego rynku europejskiego. Niewykluczone jednak, że w dłuższej perspektywie istotne mogą się okazać korzyści o mniej wymiernym charakterze. Australijski Departament Spraw Zagranicznych i Handlu wyraźnie wskazuje na potencjał drzemiący w edukacji, usługach finansowych i doradczych, a także wzajemnym uznawaniu kwalifikacji. Wśród priorytetów wymienia się również bardziej przewidywalne zasady inwestowania, unormowanie handlu usługami cyfrowymi oraz obniżenie barier pozataryfowych, co ma kluczowe znaczenie zwłaszcza dla mniejszych przedsiębiorstw.

Z kolei z punktu widzenia europejskiego biznesu największym magnesem jest szerszy dostęp do australijskiego rynku dla samochodów, maszyn, chemikaliów i innych wyrobów przemysłowych. Bruksela liczy także na szersze otwarcie tamtejszego rynku zamówień publicznych oraz ustanowienie przejrzystych reguł gry, które uchronią europejskie firmy przed dyskryminacją wobec konkurentów z państw, które mają już podpisane umowy handlowe z Canberrą. Z przednegocjacyjnych symulacji przeprowadzonych przez Komisję Europejską wynikało, że dwustronna wymiana towarów i usług mogłaby wzrosnąć w wyniku podpisania umowy nawet o jedną trzecią. Jak wynika z najnowszych zapowiedzi szefowej KE, unijny PKB może dzięki temu zyskać finalnie dodatkowe 4 mld euro do 2030 r.

Deal korzystny, ale nie dla wszystkich

Ogólny obraz makroekonomiczny przemawiający za zawarciem porozumienia jest zatem przekonujący. Praktyka polityki handlowej pokazuje jednak, że o ostatecznym sukcesie rzadko decydują same zagregowane zyski. Analiza ex ante przygotowana dla Komisji, choć prognozowała ogólny, pozytywny wpływ na PKB, handel, inwestycje, poziom dobrobytu i płace, wskazywała jednocześnie na wyraźne różnice w korzyściach dla poszczególnych branż. I to właśnie te sektorowe rozbieżności mogą się okazać źródłem kłopotów dla rządzących.

Doskonale widać to w samej Australii. Tamtejsi producenci nabiału obawiają się, że ułatwienie dostępu unijnym eksporterom drastycznie zaostrzy konkurencję – zwłaszcza że skala europejskiej produkcji, choćby tylko sera, całkowicie przyćmiewa lokalny przemysł. Ponadto australijscy producenci żywności i wina od lat twardo sprzeciwiają się zastrzeżeniu takich nazw jak prosecco, feta, parmezan czy mozzarella. Zgoła odmienne nastroje panują wśród producentów czerwonego mięsa i cukru, którzy traktują zbliżenie z Brukselą jako strategiczną szansę na wejście na lukratywny rynek unijny. Jest to dla nich o tyle ważne, że nieprzewidywalna polityka handlowa Waszyngtonu coraz bardziej destabilizuje ich tradycyjne kierunki eksportowe.

Wdrożenie jako odrębna batalia

Samo wdrożenie porozumienia może jednak stanowić odrębną batalię. W przypadku Unii Europejskiej standardowa procedura po politycznym zamknięciu rozmów to dość długa lista zdań. Obejmuje publikację projektów tekstu, ich rygorystyczną weryfikację prawno-językową oraz tłumaczenie na wszystkie języki urzędowe Wspólnoty. Następnie konieczne są odpowiednie decyzje Rady UE o podpisaniu i zawarciu umowy, fizyczne złożenie podpisów, ostatecznie zgoda Parlamentu Europejskiego, która warunkuje wejście dokumentu w życie. Po stronie australijskiej ścieżka jest tylko nieco mniej złożona. Już po formalnym podpisaniu traktat musi trafić do tamtejszego parlamentu i przejść analizę Połączonego Stałego Komitetu ds. Traktatów, by na koniec zostać zatwierdzony odpowiednimi ustawami wdrażającymi. Jak wynika z wytycznych australijskiego resortu dyplomacji, sama weryfikacja parlamentarna może ciągnąć się miesiącami, w zależności od kalendarza prac obu izb.

Fundamentalne znaczenie będzie miała tu jeszcze jedna kwestia natury prawnej. Pierwotny unijny mandat negocjacyjny dla rozmów z Australią opierał się na zagadnieniach leżących w wyłącznej kompetencji UE. W teorii otwiera to drogę do ratyfikacji porozumienia jedynie na szczeblu unijnym, bez uciążliwego wymogu odrębnego zatwierdzania go przez 27 parlamentów narodowych. Jeśli ostateczny tekst umowy faktycznie nie wykracza poza te ramy, ścieżka legislacyjna okaże się znacznie prostsza niż choćby w przypadku wieloletniej sagi wokół porozumienia z państwami Mercosur. W przeciwnym razie proces wdrożeniowy stanie się zakładnikiem krajowej polityki w poszczególnych państwach członkowskich. A ta, jak wiemy z historii, wielokrotnie opóźniała lub wypaczała unijne umowy handlowe. Choć dylemat ten wydaje się techniczny, w praktyce zadecyduje o tym, czy polityczny kompromis z Canberrą to faktyczny finał rozmów, czy zaledwie początek kolejnego, równie trudnego etapu.

Główne wnioski

1. Umowa handlowa UE-Australia to strategiczny ruch Brukseli w odpowiedzi na agresywną politykę handlową USA i Chin. Ma umocnić współpracę z państwami o podobnych wartościach politycznych, zagwarantować dostęp do krytycznych surowców i ograniczyć uzależnienie gospodarcze od największych potęg.
2. Pomimo politycznego optymizmu towarzyszącemu zakończeniu negocjacji wdrożenie umowy może napotkać opór ze strony silnego lobby rolniczego oraz trudności proceduralne związane z jej ratyfikacją zarówno w Europie, jak i Australii.
3. Potencjalne korzyści gospodarcze są istotne (prognozowany wzrost wymiany handlowej nawet o jedną trzecią), jednak realny sukces porozumienia zależy od tego, czy umowa zapewni dostatecznie duże kontyngenty taryfowe australijskim eksporterom, a europejskim firmom szeroki dostęp do australijskiego rynku zamówień publicznych oraz przejrzyste reguły konkurencji.