Inicjatywa Ministerstwa Infrastruktury zatopi największego polskiego przewoźnika kolejowego? W grze 770 mln zł

Branża kolejowa czeka na liberalizację rynku, która ma nastąpić w 2030 r., czyli otwarcie rynku przewozów regionalnych na konkurencję. Urzędy marszałkowskie nie będą więc już mogły powierzać przewozów swoim spółkom. Będą musiały natomiast wybierać przewoźników w przetargach, otwartych na różne firmy.

Zgodnie z przyjętym IV Pakietem Kolejowym, marszałkowie mogli zawierać umowy z przewoźnikami bez przetargu do grudnia 2020 r., i to maksymalnie na 10 lat. Po wygaśnięciu umów – najpóźniej w 2030 r. – rynek kolejowy miał przejść na system konkurencyjny. Tutaj jednak zaczynają się schody.

Mimo że Ministerstwo Infrastruktury od kilku lat deklaruje gotowość do otwarcia rynku kolejowego, obecnie pracuje nad wprowadzeniem zmian w ustawie o transporcie zbiorowym. Te mogą skutecznie zahamować liberalizację kolei w Polsce.

Nowelizacja ustawy zakłada bowiem uchylenie art. 22a, czyli przepisu nakładającego obowiązek wyboru operatora w drodze przetargu. W praktyce oznaczałoby to, że nawet po 2030 r. samorządy mogłyby w dalszym ciągu i bez żadnej procedury powierzać przewozy użyteczności publicznej (PSC) w sposób bezpośredni własnym spółkom. Jest to z kolei sprzeczne z celami rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.

Formalnie termin liberalizacji rynku nadal by istniał, zniknęłoby jednak narzędzie, które miałoby ją wymusić.

Straci na tym Polregio

To jednak nie wszystko. Proponowane zmiany mogą nieść ze sobą dużo gorsze konsekwencje finansowe dla największego przewoźnika kolejowego w Polsce, Polregio. Spółka działa w regionach i z roku na rok jest w coraz większej zapaści finansowej. W 2015 r. Polregio otrzymało pomoc publiczną od rządu w wysokości 770 mln zł. Komisja Europejska w 2021 r. zatwierdziła ten ruch, ale pod pewnymi warunkami.

W zamian za wspomniane wsparcie, Polska zobowiązała się do szybszego otwarcia rynku kolejowego dla konkurencji. Pierwotnie umowy bezprzetargowe (obowiązujące maksymalnie 10 lat) mogły być zawierane do grudnia 2023 r. Porozumienie z KE przesunęło ten termin na grudzień 2020 r.

Jeśli więc zmiany ustawowe proponowane przez MI faktycznie wejdą w życie, Polregio może stanąć przed koniecznością zwrotu ogromnej kwoty pomocy publicznej. Nie dziwi zatem niepokój władz przewoźnika.

– To mogłoby oznaczać ryzyko postawienia spółki na granicy upadłości – powiedział Wojciech Dinges, wiceprezes zarządu Polregio, w rozmowie z Rynkiem Kolejowym.

MI: Polregio nie musi zwracać pomocy publicznej

Ministerstwo Infrastruktury tłumaczy, że przepis z art. 22a, który według proponowanych zmian ma zostać uchylony – od samego początku miał być jedynie tymczasowy. W prawie krajowym zaistniał, aby w latach 2018-2023 skłonić samorządy do zawierania umów na przewozy regionalne w drodze przetargów.

W efekcie przetargi objęły ok. 10 proc. całej pracy przewozowej zaplanowanej w rozkładzie jazdy na lata 2016/2017. To, zdaniem resortu, wystarczyło do spełnienia wymogów decyzji Komisji Europejskiej.

MI dodaje, że zgodnie z decyzją KE, do 2030 r. Polska ma przeprowadzić dodatkowe przetargi na wybrane trasy regionalnych przewozów kolejowych. Obejmują one od około 4 do 30 proc. całkowitej pracy przewozowej, zaplanowanej w rozkładzie jazdy na rok 2016/2017. Na podstawie corocznych raportów przekazywanych KE, uzgodnionych wcześniej z marszałkami województw, wskaźnik ten ma zostać osiągnięty do 2030 r.

Według ministerstwa oznacza więc to, że Polska spełnia wymogi decyzji i nie grozi jej konieczność zwrotu przyznanej Polregio pomocy publicznej.

Jak dodaje resort, zmiany w ustawie są odpowiedzią na nowe uwarunkowania, w tym rosnące znaczenie bezpieczeństwa i odporności systemu transportowego. MI podkreśla, że Polska w 2018 r. wprowadziła bardziej rygorystyczne regulacje niż wymagają przepisy unijne, przyspieszając liberalizację rynku. Obecnie – po wypełnieniu zobowiązań wobec Komisji Europejskiej – chce przywrócić większą elastyczność dopuszczoną przez prawo UE.

– Rozmowy z KE na ten temat są planowane – napisało MI w wiadomości przesłanej do naszej redakcji.

Czyj to pomysł?

Ministerstwo Infrastruktury nie odpowiedziało nam na pytanie, czyją inicjatywą jest planowana zmiana ustawy. Wiceminister Piotr Malepszak, odpowiedzialny w resorcie za kolej, w swoich wypowiedziach od początku opowiadał się za wprowadzeniem konkurencji na tory.

– Konkurencja na torach wpływa na poprawę jakości usług, a to jest najważniejsze dla pasażera – to tylko jedna z jego ostatnich wypowiedzi, tym razem w kontekście otwarcia rynku przewozów w Hiszpanii.

Nieoficjalnie dowiadujemy się, że motorem zmian w resorcie jest Stanisław Bukowiec, pełnomocnik rządu ds. walki z wykluczeniem komunikacyjnym. Bukowiec związany był z Porozumieniem Jarosława Gowina. Do Sejmu dostał się z list Polskiego Stronnictwa Ludowego, wcześniej startował z list Prawa i Sprawiedliwości. Jego inicjatywa miała nabrać rozpędu po ubiegłorocznym Konwencie Marszałków.

W stanowisku przyjętym w listopadzie marszałkowie zaproponowali zmiany w prawie, które umożliwiłyby przekazywanie nawet 80 proc. przewozów pasażerskich własnym spółkom. Ich zdaniem takie rozwiązanie zwiększyłoby bezpieczeństwo i pozwoliło zachować kontrolę nad kluczową infrastrukturą w sytuacjach kryzysowych.

Większość samorządowych przewoźników regionalnych posiada nowoczesny tabor, który był pozyskiwany w dużym stopniu przez Urzędy Marszałkowskie. Nowelizacja ustawy byłaby więc dla marszałków środkiem, który pozwoliłby wesprzeć ich spółki przewozowe.

Planowana zmiana ułatwiłaby samorządom zlecanie usług operatorom będącym własnością samorządów. Sześć takich firm – m.in. Koleje Mazowieckie czy Dolnośląskie – obsługuje już regionalne przewozy kolejowe w części województw. Kolejna powstała niedawno w województwie lubuskim. Chodzi o spółkę Lubuski Transport Publiczny, którą samorządowcy stworzyli, zniecierpliwieni inercją Polregio w regionie. Ma ona rozpocząć działalność operacyjną w 2030 r.

Branża jest oburzona

W branży transportu publicznego zapanowała konsternacja. Jeden z naszych rozmówców, który chce pozostać anonimowy, mówi wprost – to próba przepchnięcia post factum ustawy niezgodnej z prawem unijnym. „To śmieszne” – mówi, na wieść o tym, że MI dopiero planuje rozmowy z Komisją Europejską.

– Aż takiego niskiego standardu legislacji nie mamy w Polsce. To pokazuje, że coś jest na siłę dopychane kolanem. To ewidentnie może zagrozić Polregio – mówi w rozmowie z portalem XYZ.

Paweł Rydzyński, prezes Stowarzyszenia Ekonomiki Transportu, wskazuje, że prawo unijne co do zasady dopuszcza bezpośrednie powierzanie przewozów spółkom kontrolowanym przez samorządy. W przypadku Polski możliwość ta została ograniczona w czasie w związku z pomocą publiczną udzieloną Polregio. W tym kontekście obecne propozycje zmian mogą być postrzegane jako odejście od wcześniej przyjętych zasad.

– Nie dziwię się zwolennikom rozmiękczenia liberalizacji, którzy chcą uchronić własne spółki przewozowe i nie mam nic przeciwko temu, żeby zabezpieczać interesy spółek wojewódzkich, które były budowane latami za ciężkie pieniądze i które miały i wciąż mają fundamentalny udział w odmianie wizerunku polskiej kolei. Jednocześnie rozumiem jednak irytację tej części branży, która postuluje „twardą liberalizację”. Jakby bowiem nie patrzeć, jest to próba zmiany zasad w trakcie gry – mówi Paweł Rydzyński w rozmowie z XYZ.

W ocenie eksperta, nawet jeśli dojdzie do zmiany prawa, prawdopodobny jest spór prawny z Komisją Europejską wokół oddania pomocy publicznej przez Polregio. Zwraca również uwagę na praktyczne konsekwencje wprowadzanych zmian: to m.in. „luki systemowe”, np. w sytuacjach, gdy spółki jednego województwa realizują przewozy na terenie innego, co dodatkowo komplikuje stosowanie zasad bezpośredniego powierzania.

– Proponowane zmiany mogą doprowadzić do powstania fikołka prawnego. Załóżmy, że woj. dolnośląskie będzie mogło zawierać umowy bez przetargu ze swoją spółką. Ale w tym momencie Koleje Dolnośląskie, których stuprocentowym właścicielem jest woj. dolnośląskie, realizują także przewozy do Zielonej Góry. Wjeżdżają zatem w głąb woj. lubuskiego, które to województwo ma 0 procent udziałów w KD – tłumaczy ekspert.

To samo dotyczy np. Kolei Śląskich, dojeżdżających do Krakowa .

– Skoro idziemy w kierunku „falandyzowania prawa” i będziemy próbowali udowodnić, że dopuszczalne jest usunięcie artykułu 22a, to nie zdziwię się, jeśli za chwilę pojawią się ekspertyzy udowadniające, że umowy bez przetargu można zawierać także z Polregio. Ta ekwilibrystyka prawna może przecież doprowadzić do wniosku, że Polregio to w zasadzie też jest podmiot wewnętrzny, tylko „taki trochę inny” – podsumowuje Paweł Rydzyński.

Organizacja branżowa krytykuje

Projekt zmian w ustawie skrytykowała również organizacja branżowa AllRail. Zrzesza ona niezależnych przewoźników pasażerskich na kolei. AllRail w oświadczeniu ostrzega, że na skutek zmiany ustawy prawie połowa województw w Polsce może zostać wyłączona z konkurencji. Zostawia to również otwartą furtkę kolejnym samorządom do tworzenia swoich własnych operatorów kolejowych.

– Projekt nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w Polsce grozi podważeniem jednolitego rynku kolejowego UE. (…) Propozycja, będąca obecnie w trakcie konsultacji społecznych, przedstawiana jest jako reforma techniczna mająca na celu usprawnienie transportu publicznego. Zawiera ona jednak zmiany, które mogą utrwalić pozycję dotychczasowych operatorów kolejowych i osłabić konkurencję w regionalnych przewozach kolejowych – napisała organizacja w oświadczeniu.

AllRail zwraca również uwagę na to, że branża nie skonsultowała dostatecznie zmian. Projekt jest bowiem bardzo obszerny: zawiera 37 stron projektu ustawy, 24-stronicowe uzasadnienie i 29-stronicową ocenę skutków regulacji. Mimo to, zainteresowane podmioty miały zaledwie  siedem dni na zgłoszenie do niego uwag.

– Tak krótki czas budzi poważne obawy co do zdolności interesariuszy do zareagowania na reformę mogącą mieć daleko idące konsekwencje, a także rodzi pytanie, czy było to działanie celowe – napisano.

Główne wnioski

1. Chociaż formalny termin otwarcia rynku przewozów regionalnych przewidziany jest na 2030 rok, projekt nowelizacji ustawy usuwa przepis nakładający obowiązek wyboru operatora w drodze przetargu. W praktyce oznacza to, że samorządy mogłyby nadal powierzać przewozy własnym spółkom bez procedury konkurencyjnej, co ogranicza realny wpływ liberalizacji rynku. W efekcie, mimo deklaracji o otwarciu rynku, konkurencja w regionalnych przewozach może pozostać ograniczona, a przewoźnicy prywatni napotkać znaczące bariery wejścia.
2. W przypadku wejścia w życie proponowanych zmian istnieje prawdopodobieństwo, że Komisja Europejska będzie kwestionować zgodność działań polskich władz z wcześniejszymi ustaleniami. Chodzi o udzieloną Polregio pomoc publiczną w wysokości 770 mln zł. Taki spór mógłby skutkować koniecznością zwrotu środków, co stawia największego polskiego przewoźnika kolejowego w sytuacji poważnego ryzyka finansowego.
3. Organizacja branżowa AllRail zwraca uwagę, że branża nie miała okazji skonsultować projektu. Ekspert Paweł Rydzyński dodatkowo podkreśla, że wprowadzenie zmian bez precyzyjnego uregulowania kwestii przewozów międzywojewódzkich może prowadzić do powstania „fikoła prawnego”.