Polscy politycy pokochali partyjne stowarzyszenia. Czy mają je pod pełną kontrolą?

Jacek Sasin poinformował niedawno o powstaniu stowarzyszenia Po Pierwsze Polska. Akt założycielski podpisano w siedzibie Prawa i Sprawiedliwości, a celem stowarzyszenia ma być „wspieranie kampanii Przemysława Czarnka”. Kilka tygodni wcześniej inny polityk PiS, Mateusz Morawiecki zarejestrował Stowarzyszenie Rozwój Plus.

Stowarzyszenia czy fundacje, które zakładają członkowie partii politycznych, to nie jest wyłącznie domena PiS. Wiceszef Koalicji Obywatelskiej Rafał Trzaskowski organizuje Campus Polska Przyszłości przy udziale zarejestrowanej w 2022 roku Fundacji Campus Polska.

Publicystka Katarzyna „Kataryna” Sadło zauważyła, że powoływanie stowarzyszeń przez polityków to sposób na obchodzenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych. „Zakładasz stowarzyszenie lub fundację, wpłaty na nie nie mają limitu, a wpłacający może sobie je odliczyć od podstawy opodatkowania. A wszystko poza jakąkolwiek kontrolą PKW” – czytamy w jej wpisie w serwisie X.

„Takie działania niosą możliwość nadużyć”

Dr Anna Frydrych-Depka z Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu, specjalizująca się w finansowaniu partii politycznych i ekspertka Fundacji Odpowiedzialna Polityka, zwraca uwagę, że stowarzyszenia powołane przez Mateusza Morawieckiego czy Jacka Sasina może być próbą uzyskania podmiotowości w centralnie zarządzanych polskich partiach. Jednak nie tylko.

– Nie siedzę w głowach założycieli tych stowarzyszeń, ale patrząc na przepisy dotyczące finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych oraz tego, jak rozliczają się fundacje oraz stowarzyszenia, takie działania niosą możliwość nadużyć – mówi dr Anna Frydrych-Depka.

Jej zdaniem do najistotniejszych zagrożeń należy możliwość finansowania fundacji i stowarzyszeń z zagranicy, czego w przypadku partii politycznych zabrania polskie prawo.

Ekspertka zwraca uwagę, że w praktyce kampanie wyborcze w Polsce nie są finansowane jedynie ze źródeł komitetu wyborczego, a fundusze niestety płyną z różnych źródeł, które w sprawozdaniu wyborczym nie są wykazywane.

Ekspertka Fundacji Odpowiedzialna Polityka przyznaje, że nie ma łatwego sposobu na rozwiązanie problemu stowarzyszeń zakładanych przez polityków, których celem jest promowanie partii.

– Nie można odbierać członkom partii politycznych ich konstytucyjnego prawa do zrzeszania się. Z drugiej strony, należy uszanować zasadę jawności finansowania partii politycznych – mówi dr Anna Frydrych-Depka.

W jej ocenie powinniśmy zadbać o klarowny podział tego, czym zajmują się partie polityczne, od działań stowarzyszeń i fundacji. I postawić na transparentność.

– Nie widzę nic złego w tym, by fundacje o bardzo konkretnym profilu wspierały finansowo lub niematerialnie działania kampanijne danego komitetu. Najważniejsze, by można było to sprawdzić – uważa dr Anna Frydrych-Depka.

A może fundacje partyjne?

Jednym ze sposobów na rozwiązanie tego problemu mogą być fundacje partyjne.

– Obok europejskich partii politycznych istnieją fundacje, których działania regulują stosowne akta prawa unijnego – mówi dr Anna Frydrych-Depka.

Eurofundacje partyjne niosą na sztandarach program określonych partii politycznych działających w Parlamencie Europejskim. Jak tłumaczy ekspertka z Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu cieszą się niezależnością i mogą czerpać środki z europejskiego budżetu.

Jak to robią Niemcy?

Kolebką fundacji partyjnych są Niemcy. Jak czytamy w raporcie przygotowanym przez Ośrodek Studiów Wschodnich wszystkie ugrupowania zasiadające w Bundestagu mają własne fundacje, które – przynajmniej formalnie – działają niezależnie od partii.

– W rzeczywistości są tubami niemieckich partii politycznych – tłumaczy dr Anna Frydrych-Depka.

I to dobrze wynagradzanymi. W przywoływanym już raporcie OSW napisano, że w 2023 roku łączny roczny budżet wszystkich niemieckich fundacji partyjnych wyniósł 697 mln euro, czyli trzy razy więcej niż dostają same partie.

Czy można to zrobić w Polsce?

W fundacjach partyjnych pracuje około 4 tys. osób, z czego połowa poza granicami Niemiec. Niemieckie fundacje partyjne działają na rzecz rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiego w Niemczech, ale także prowadzą działalność zagraniczną.

Dr Anna Frydrych-Depka zwraca uwagę, że fundacje partyjne w Niemczech skupiają się dziś przede wszystkim na działalności zagranicznej.

– Stowarzyszenia zakładane przez polskich polityków są nakierowane na sprawy wewnętrzne. Rozwiązaniem tej sytuacji mogłoby być stworzenie dodatkowych regulacji odnoszących się do funduszu eksperckiego polskich partii politycznych – zauważa ekspertka.

Ustawa o polskich partiach politycznych określa, że te mają obowiązek utworzenia dwóch funduszy – wyborczego i eksperckiego. Dziś partie z funduszu eksperckiego opłacają bieżące działania jak sondaże czy opracowania marketingowe. Zdaniem ekspertki, nic nie stoi na przeszkodzie, by stowarzyszenia czy fundacje np. takie na wzór niemiecki, opracowywały dalekosiężne analizy czy plany, które zamawiałby partie i opłacały z Funduszu.

Austriacy sparzyli się na stowarzyszeniach finansujących partie

Najciekawszy z punktu widzenia polskiego problemu z powstawaniem stowarzyszeń zakładanych przez polityków jest przykład Austrii. Do niedawna finansowanie austriackich partii politycznych zawierało wiele luk i możliwości nadużyć, co budziło regularną krytykę międzynarodowych instytucji antykorupcyjnych

Aż do wybuchu afery z Ibizy w 2019 roku. W nagraniu z Ibizy ówczesny wicekanclerz Heinz-Christian Strache (FPÖ) tłumaczył rzekomej rosyjskiej inwestorce, jak wpłacić pieniądze z ominięciem przepisów: „Tak, jest kilku bardzo bogatych (darczyńców). Płacą od 500 tys. do półtora lub dwóch milionów. (...). Ale nie płacą na partię, tylko na stowarzyszenie. Stowarzyszenie jest pożytku publicznego, nie ma też nic wspólnego z partią. Dzięki temu nie masz żadnych zgłoszeń do Trybunału Obrachunkowego”.

To był początek serii skandali, który przyniósł zmianę kultury politycznej i obniżył tolerancję austriackich wyborców na nieuczciwe finansowanie partii politycznych.

Afera z Ibizy odmieniła austriacką politykę

Do 2019 roku stowarzyszenia powiązane z partiami traktowano jako podmioty prywatne. Ich księgowość była niejawna, a państwo nie mogło kontrolować, od kogo zbierają fundusze.

Afera z Ibizy bezpośrednio wymusiła wprowadzenie do ustawy pojęcia organizacji bliskich partii. Nowe przepisy objęły stowarzyszenia, fundacje, a nawet kluby sportowe zakładane przez polityków dokładnie takim samym reżimem sprawozdawczym, jakiemu podlega partia polityczna. Sposób „na stowarzyszenie”, który doradzał Strache, nie jest już możliwy.

Austriacy na wzór Niemiec też mają fundacje partyjne

W Austrii odpowiednikiem niemieckich fundacji politycznych są akademie polityczne. Działają na mocy specjalnej ustawy o funduszach publicznych na rzecz edukacji obywatelskiej i działalności wydawniczej.

Każda partia, która ma w parlamencie klub składający się z co najmniej pięciu posłów, ma prawo wskazać powiązaną ze sobą akademię, która otrzymuje wysokie dotacje z budżetu państwa. Obecnie istnieje ich pięć.

Z punktu widzenia prawa akademie te są jednak osobnymi stowarzyszeniami, a ich oficjalnym celem jest „edukacja obywatelska” oraz „praca naukowa”. Państwo finansuje je niezwykle hojnie, budżet federalny na te instytucje wzrósł do 12 mln euro rocznie. Pieniądze te formalnie nie mogą być wykorzystywane na kampanię wyborczą, ale w praktyce akademie służą jako zaplecze eksperckie partii, szkolą przyszłe kadry i budują narrację polityczną.

Wszelkie inne organizacje satelickie, stowarzyszenia bliskie partiom oraz komitety poparcia są z mocy prawa włączone w system kontroli wydatków i przychodów partii matki. Nad zapewnieniem transparentności czuwa Niezależny Senat ds. Przejrzystości Partii, który rozstrzyga o łamaniu przepisów i nakłada dotkliwe kary finansowe (np. za błędne raportowanie korzyści czy opóźnienia w rejestracji).

Jak Nicolasa Sarkozy’ego skazano za fikcyjne faktury

We Francji legalnie finansować partie mogą obywatele i państwo. Fundacje i stowarzyszenia nie mogą finansować partii bezpośrednio. Jednak historia Francji pokazuje liczne próby obchodzenia zakazu, często przez: organizacje non‑profit,  struktury quasi‑instytucjonalne. Typowe narzędzia to fikcyjne faktury, fikcyjne zatrudnienie czy maskowanie wydatków na kampanie wyborcze.

To właśnie te nadużycia doprowadziły do jednego z najbardziej restrykcyjnych systemów finansowania polityki w Europie. Kolejne fale regulacji wprowadzano w 1988, 1990, 1995 i 2017 roku.

Byłego prezydenta Nicolasa Sarkozy’ego w aferze Bygmalion skazano m.in. za fikcyjne faktury i przenoszenie jego kampanii wyborczej na partię przez firmę eventową. Inny przykład to tzw. Afera Urba (1970-1990), w której firmy płaciły prowizje 2-4 proc. na biura badawcze powiązane z Partią socjalistyczną przez fikcyjne faktury, a pieniądze trafiały do partii politycznej.

Fundacje i polityczne stowarzyszenia we Francji

Francuskie prawo nie zakazuje politykom ani partiom tworzenia organizacji typu NGO, ale różnicuje reżim prawny (stowarzyszenie i fundacja) oraz nakłada ograniczenia w zakresie finansowania.

I tak Fondation Jean-Jaurès jest powiązana z Partią Socjalistyczną (PS). To fundacja z funkcją think tanku tworzącego analizy polityczne. Innym bytem prawnym jest Terra Nova nieformalnie powiązana ze środowiskami socjalistycznymi. To stowarzyszenie  zajmuje się proponowaniem polityk publicznych.

Liberałowie mają Institut Montaigne powiązany ze środowiskiem biznesowym. To organizacja non-profit. Prawica ma zaś Fondation pour l’innovation politique (Fondapol).

Specyficzny przypadek to „association de financement”, które mogą tworzyć partie polityczne na zbieranie środków na działalność polityczną. Są one jednak ściśle kontrolowane przez państwo.

Czy we Francji możliwy byłby wariant ze stowarzyszeniem Jacka Sasina?

Czy we Francji byłoby możliwe, aby polityk niezależnie od swojej partii utworzył fundację niepodlegającą żadnej kontroli, zwłaszcza w zakresie finansowania, ani ze strony partii, ani państwa?

– Z prawnego punktu widzenia jest to niemożliwe. Każdy może oczywiście założyć fundację realizującą dowolny zgodny z prawem cel: ochronę dziedzictwa, działalność kulturalną, refleksję polityczną lub społeczną. Nie będzie ona jednak mogła uczestniczyć w kampaniach wyborczych inaczej niż przez indywidualne lub zbiorowe stanowiska zajmowane przez jej członków – mówi XYZ dr prawa Jean Pierre Camby, były wieloletni urzędnik francuskiego Zgromadzenia Narodowego, dziś wykładowca Uniwersytetu Paris-Saclay (UVSQ).

Ekspert zwraca uwagę, że ponadto prawo karne przewiduje odpowiedzialność m.in. za sprzeniewierzenie środków publicznych zwłaszcza dotacji przyznanych stowarzyszeniu lub fundacji, które zostałyby wykorzystane do finansowania partii politycznej albo kampanii wyborczej.

Nawet Finowie mają swoje problemy z finansowaniem partii politycznych

Nawet fiński system finansowania partii politycznych, od lat uznawany za jeden z najbardziej przejrzystych w Europie, nie jest wolny od luk i niedoskonałości.

Podstawy prawne tego systemu opierają się na ustawie o partiach politycznych oraz ustawie o finansowaniu kampanii wyborczych kandydatów. Ich kształt został w dużym stopniu ukształtowany przez skandale z lat 2009 i 2010. Te ujawniły poważne nieprawidłowości w finansowaniu kampanii wyborczych. To wymusiło wprowadzenie reform zwiększających jawność i kontrolę nad przepływem pieniędzy w polityce.

Mimo to politolog Tomi Venho, który od lat bada finansowanie wyborcze, twierdzi, że w każdej chwili jest w stanie znaleźć 100 tys. euro, które wpłynęły do lokalnej organizacji partyjnej i są całkowicie niewidoczne w publicznych sprawozdaniach.

Fiński ekspert: „Obecne sankcje są tak łagodne, iż praktycznie nie zniechęcają do omijania prawa”

Co prawda fińskie prawo zabrania partiom przyjmowania darowizn od anonimowych darczyńców (choć wyjątek stanowią zwykłe zbiórki publiczne), a także całkowicie zakazuje wsparcia podmiotów zagranicznych, z wyjątkiem osób prywatnych oraz europejskich organizacji parasolowych reprezentujących ideologię partii, co ma na celu ograniczenie niepożądanego wpływu obcych sił na fińską politykę.

Partie polityczne nie mogą przyjmować darowizn od podmiotów sektora publicznego (rząd centralny, gminy, samorządy czy spółki skarbu państwa), co ma chronić niezależność polityczną przed wpływami administracji publicznej.

Jest wiele sposobów na maskowanie darowizn. Wpływy od podmiotów trzecich mogą być księgowane jako przychody ze sprzedaży, co skutecznie ukrywa rzeczywiste źródło środków. W tym przypadku darowizny gotówkowe mogą całkowicie pomijać bilans, co sprawia, że system jest podatny na obejście przepisów. Najwyższy Urząd Kontroli Finlandii ma wprawdzie uprawnienia do audytu zgłoszonych podmiotów powiązanych, ale problemem jest to, że wiele lokalnych organizacji w ogóle nie jest zgłaszanych jako podmioty powiązane, przez co wymykają się spod nadzoru.

Choć fińskie przepisy nakładają na partie obowiązki sprawozdawcze, ich egzekucja pozostaje najsłabszym ogniwem systemu i to nie tylko zdaniem krajowych badaczy. Międzynarodowa Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) w 2007 roku wskazywała w swoich raportach, że Finlandia musi wprowadzić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary. Fiński politolog Tomi Venho w wywiadzie dla fińskiego nadawcy Yle News, stwierdził, że obecne sankcje są tak łagodne, iż praktycznie nie zniechęcają do omijania prawa.

Współpraca: Katarzyna Stańko, Mateusz Gibała, Malwina Talik.

Główne wnioski

1. W Polsce jak grzyby do deszczu rodzą się stowarzyszenia zakładane przez polityków poszczególnych partii. – Nie siedzę w głowach założycieli tych stowarzyszeń, ale patrząc na przepisy dotyczące finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych oraz tego, jak rozliczają się fundacje oraz stowarzyszenia, takie działania niosą możliwość nadużyć – mówi dr Anna Frydrych-Depka. Jej zdaniem do najistotniejszych zagrożeń należy możliwość finansowania fundacji i stowarzyszeń z zagranicy, czego w przypadku partii politycznych zabrania polskie prawo.
2. Problem nie jest wyłącznie teoretyczny. W 2019 roku w Austrii wybuchła afera polityczna. W nagraniu z Ibizy ówczesny wicekanclerz Heinz-Christian Strache (FPÖ) tłumaczył rzekomej rosyjskiej inwestorce, jak wpłacić pieniądze z ominięciem przepisów: „Tak, jest kilku bardzo bogatych (darczyńców). Płacą od 500 tys. do półtora lub dwóch milionów. (...). Ale nie płacą na partię, tylko na stowarzyszenie. Stowarzyszenie jest pożytku publicznego, nie ma też nic wspólnego z partią. Dzięki temu nie masz żadnych zgłoszeń do Trybunału Obrachunkowego”.
3. Problem z jawnością finansowania partii politycznych mają nawet Finowie, których model uchodzi za jeden z bardziej transparentnych. Fiński politolog Tomi Venho, który od lat bada finansowanie wyborcze, twierdzi, że w każdej chwili jest w stanie znaleźć 100 tys. euro, które wpłynęły do lokalnej organizacji partyjnej i są całkowicie niewidoczne w publicznych sprawozdaniach.