Warszawa osobnym województwem? Powraca pomysł sprzed lat

Mija 27 lat od wejścia w życie reformy samorządowej rządów AWS. Od 1999 roku zmieniło się niemal wszystko, ale ustanowiony wówczas podział administracyjny przetrwał w zasadzie bez zmian. Nie znaczy to, że przez niemal trzy dekady nie podnoszono tematu jego reformy. Przez lata pojawiały się propozycje nowego podziału administracyjnego jak np. pomysły utworzenia nowych województw wokół Częstochowy, Kalisza czy Koszalina. Żaden z pomysłów nie doczekał się realizacji.

Kilka lat temu w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy pojawił się za to pomysł utworzenia tzw. wielkiej Warszawy, czyli warszawskiej metropolii obejmującej stolicę i gminy ościenne. Pomysł wywołał kontrowersje, w Legionowie doszło nawet do referendum, w którym mieszkańcy stanowczo odrzucili pomysł dołączenia do „wielkiej Warszawy”. Jednak i ten pomysł, podobnie jak dotyczące nowych województw nie doczekał się realizacji.

W czwartek 9 lipca za sprawą Instytutu Sobieskiego temat może – przynajmniej na chwilę – odżyć. Taki zresztą cel przyświecał premierze raportu „Stołeczne – metropolitalne – województwo warszawskie? ” autorstwa dr. Łukasza Zaborowskiego.

– Wbijamy kij w mrowisko, rozpoczynając dyskusje o podziale terytorialnym – podsumowała dyskusję ekspertów Jadwiga Emilewicz, była wicepremier i minister rozwoju w poprzednim rządzie, obecnie związana z Instytutem Sobieskiego.

Być może taki cel uda się zrealizować, choć nie będzie to już pierwsza taka próba. Dlaczego zatem temat województwa warszawskiego ponownie wraca na agendę?

Większa samodzielność, lepsze zarządzanie

Eksperckich argumentów wymienionych w raporcie jest kilka.

– Chcemy, żeby Warszawa konkurowała na rynku europejskim – mówił autor raportu, dr Łukasz Zaborowski. W jego ocenie wydzielenie Warszawy i okolicznych powiatów w jedno województwo usprawniłoby zarządzanie aglomeracją warszawską.

Wskazuje także na potencjalne korzyści dla obecnych terenów województwa mazowieckiego, które są położone dalej od stolicy.

– Regiony zewnętrzne będą się lepiej rządziły, jeśli stworzą odrębne województwa lub zwiążą się z województwami pobliskimi – uważa dr Łukasz Zaborowski.

W raporcie czytamy także o nietypowym podziale administracyjnym Warszawy i okolic na tle pozostałych stołecznych aglomeracji w Europie. Przykład: teren województwa mazowieckiego jest trzykrotnie większy od departamentu Île-de-France, w którym znajduje się Paryż.

Województwo mazowieckie jest także czterokrotnie większe od wspólnoty autonomicznej Madrytu (stolica wraz z przyległościami). Zarazem województwo mazowieckie jest regionem o najniższej gęstości zaludnienia spośród wszystkich regionów skupiających stolice w Europie.

– W liczbach bezwzględnych mazowieckie jest fenomenem w Europie – kwituje dr Łukasz Zaborowski.

To stan faktyczny z perspektywy czysto administracyjnej. Do tego dochodzą także argumenty ekonomiczne czy optymalizacji transportu publicznego wewnątrz jednostki samorządowej.

Trzy nowe województwa zamiast jednego giganta

Jaka jest zatem wyjściowa koncepcja Instytutu Sobieskiego?

Dr Łukasz Zaborowski proponuje podział obecnego województwa mazowieckiego na trzy obszary. Centralną część obecnego województwa wydzieliłby jako województwo warszawskie. W koncepcji teren miałby objąć stolicę oraz najbliższe powiaty – wołomiński, miński, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, grodziski, żyrardowski, warszawski zachodni, nowodworski oraz legionowski.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Pozostała północna część województwa miałaby rozpościerać się od Płocka na zachodzie po Łosice na wschodzie i przybrać nazwę województwa płocko-siedleckiego.

Z kolei tereny na południe od województwa warszawskiego (w tym Radom) miałyby zostać połączone z województwem świętokrzyskim i utworzyć województwo staropolskie.

Zdaniem ekspertów i obecnych na premierze raportu polityków propozycja jest godna rozważenia z kilku powodów. Nowy podział administracyjny miałby ułatwić lepsze dzielenie środków na inwestycje w infrastrukturę, szczególnie z perspektywy dalszych zakątków województwa mazowieckiego. Nowe granice to także nowe struktury samorządowe.

Dzisiejszy sejmik województwa mazowieckiego zdaniem posłanki Marii Koc z Prawa i Sprawiedliwości jest nadmiernie zdominowany przez polityków z Warszawy.

– Warszawa zawsze zdominuje sejmik mazowiecki, Warszawa ma wielkie potrzeby infrastrukturalne, z których środki mogłyby pójść na inwestycje w regionie. W gminach, w których pracuję, niekiedy brakuje zwykłych dróg gminnych – wskazywała posłanka wybrana z okręgu siedleckiego.

– Jeśli spojrzy się na całą Polskę, to są argumenty, by województwo mazowieckie podzielić – mówił prof. Przemysław Śleszyński z Polskiej Akademii Nauk, zajmujący się naukowo podziałem terytorialnym Polski.

Ekspert ds. polityki przestrzennej wskazywał, że z podziału mogłyby skorzystać niefaworyzowane obecnie regiony płocko-siedleckie i radomsko-kieleckie.

– Jednak znacznie ważniejsze jest, jakie pójdą kompetencje za nowym podziałem. Pytanie, które należy sobie zadać to: czy nasz system zarządzania terytorialnego jest w ogóle efektywny – podkreślał profesor.

Ryzyka marginalizacji obszarów odłączonych od stolicy

Eksperci jednak poza zaletami propozycji dostrzegają także jej istotne zastrzeżenia.

Zdaniem dr Justyny Orchowskiej z Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych Uniwersytetu Warszawskiego zmiany w podziale terytorialnym należy rozpatrywać całościowo, nie tylko zmian w jednym województwie. Wskazuje również na ryzyka związane z takimi zmianami.

– Tym ryzykiem byłoby odłączenie reszty terytorium województwa mazowieckiego od bogatszej bazy podatkowej i instytucjonalnej – mówiła socjolożka z UW.

Badaczka wskazała również na ryzyko nadmiernej peryferyzacji ośrodków wewnątrz nowo utworzonych województw.

– Co działoby się z woj. płocko-siedleckim w tym kontekście? Czy byłoby w stanie się rozwijać, czy mieszkańcy tych terenów i tak lgnęliby do Warszawy? – zastanawiała się dr Justyna Orchowska.

Depopulacja a podział administracyjny

Osobnym, choć kluczowym wątkiem w ewentualnej reformie jest kwestia depopulacji kraju. Prof. Przemysław Śleszyński zwrócił uwagę, że choć dyskusje o demografii weszły na stałe do debaty publicznej, to umyka w niej często jeden istotny szczegół.

– System osadniczy nam się polaryzuje. Odstaje wielka piątka (Warszawa, Kraków, Wrocław, Trójmiasto i Poznań). Mamy zaś cały obszar peryferyjny, duże i średnie miasta, które się wyludniają – mówił profesor.

Depopulacja mniejszych ośrodków pozostaje zatem istotnym czynnikiem przy próbie wyznaczania granic nowego podziału. Eksperci zwrócili uwagę na to, że sama zmiana granic administracyjnych może nie odwrócić niekorzystnego trendu poza największymi polskimi miastami.

– Polska jest nadal krajem dość policentrycznym, choć wielka piątka rośnie na znaczeniu. Reformom powinno przyświecać, żeby taka policentryczność zachować – zwracała uwagę dr Justyna Orchowska.

Słoń w pokoju może storpedować rewolucyjne pomysły

Badaczka podkreśliła też, że nie bez znaczenia jest kwestia „słonia w pokoju”. W tym wypadku słoniem jest sama polityka.

– Temat jest obciążony politycznie. Mogą się pojawić krytyczne głosy z różnych stron. To, co powinno stać u podstaw wszelkiej reformy to szeroka debata społeczna, która włączać będzie nie tylko ekspertów i polityków, ale też mieszkańców regionów, w których miałyby zajść zmiany – podkreślała socjolożka.

Na potrzebę zmian ponad politycznymi podziałami wskazał także obecny na premierze raportu senator Zygmunt Frankiewicz, były prezydent Gliwic oraz prezes Związku Miast Polskich.

– Jest takie działanie, które ja nazywam „małe jest piękne”. Im mniejsza gmina, tym przypada większa dotacja na mieszkańca. Dotyczy to np. pomocy seniorom właśnie w takich gminach. To była wprost decyzja z poziomu centralnego, by świadczyć usługi właśnie tam. W konsekwencji prowadzi do osłabienia rozwoju – coraz większe środki będą szły z budżetu centralnego w sposób nieefektywny. Leczymy objawowo. Zamiast leczyć przyczyny, leczymy objawy – mówił senator.

Jego zdaniem niewłaściwy podział administracyjny kraju wpływa na takie nieefektywności i konieczne będzie „uporządkowanie administracyjne kraju praktycznie od nowa”.

Główne wnioski

1. Instytut Sobieskiego postuluje podział województwa mazowieckiego na trzy mniejsze jednostki w celu usprawnienia zarządzania aglomeracją stołeczną oraz wyrównania szans rozwojowych regionów zewnętrznych. Wydzielenie województwa warszawskiego ma zwiększyć konkurencyjność stolicy na rynku europejskim przez dostosowanie struktur do realiów innych metropolii. Z kolei odrębne województwa wokół Płocka, Siedlec czy Kielc i Radomia zyskałyby większą niezależność decyzyjną oraz sprawiedliwszy dostęp do środków na lokalną infrastrukturę.
2. Eksperci ostrzegają, że radykalna reforma niesie za sobą poważne ryzyko ekonomiczne, polegające na odcięciu biedniejszych obszarów od bogatej bazy podatkowej i instytucjonalnej Warszawy. Jest uzasadniona obawa, że sama zmiana granic administracyjnych nie zatrzyma postępującej depopulacji średnich oraz mniejszych miast na rzecz dynamicznie rosnącej metropolii. Nowe podziały mogą doprowadzić do pogłębienia peryferyzacji ośrodków lokalnych, jeżeli za korektą mapy nie pójdzie przekazanie realnych kompetencji zarządczych.
3. Ewentualny sukces głębokiej reformy administracyjnej kraju zależy od wypracowania konsensusu ponad podziałami partyjnymi oraz przeprowadzenia szerokiej debaty społecznej z udziałem mieszkańców. Kwestia zmian terytorialnych jest silnie obciążona politycznie, co rodzi opór przed odejściem od obecnego systemu na rzecz bardziej efektywnego gospodarowania finansami publicznymi. Specjaliści podkreślają, że bez systemowego leczenia przyczyn strukturalnych problemów państwa, a nie tylko ich objawów, kraj ugrzęźnie w nieefektywnych i populistycznych rozwiązaniach dotacyjnych.