W oczekiwaniu na kontrasygnatę. Możliwy paraliż w zarządzie NBP

Audio generowane przez AI. Może zawierać błędy.

Na kontrasygnatę premiera wciąż czeka lista kandydatów na członków zarządu Narodowego Banku Polskiego. Przed tygodniem z Pałacu Prezydenckiego ponownie skierowano postanowienie o ich powołaniu. Ponownie jest to ta sama czwórka kandydatów.

Na liście ponownie są więc Marta Kightley, Przemysław Litwiniuk, Ludwik Kotecki i Marcin Zarzecki. Taki skład, w zamyśle wnioskodawców, ma zadowolić obie strony.

Marta Kightley do marca pełniła funkcję pierwszej wiceprezeski NBP. W zarządzie była sześć lat i była bliską współpracownicą prezesa Adama Glapińskiego, który zawnioskował o ponowne powołanie jej do zarządu.

Pozostali kandydaci są członkami Rady Polityki Pieniężnej. Marcin Zarzecki został powołany do RPP w grudniu ubiegłego roku z nadania prezydenta Karola Nawrockiego. Prezydent Nawrocki był wcześniej jego szefem w Instytucie Pamięci Narodowej.

Pozostali kandydaci-członkowie RPP, Ludwik Kotecki i Przemysław Litwiniuk, zostali powołani do Rady w 2022 r. z nominacji Senatu, który w tamtym czasie był opozycyjny wobec rządzącego Prawa i Sprawiedliwości.

Kończy się kadencja Lipińskiego

Czasu do zmian w składzie zarządu NBP jest coraz mniej. Już 4 listopada kończy się sześcioletnia kadencja Adama Lipińskiego, obecnie jedynego członka zarządu NBP w randze wiceprezesa. Skład zarządu może zmniejszyć się zatem do pięciu członków, poza prezesem. Liczba członków spadłaby więc poniżej wymaganego ustawowo minimum.

Na horyzoncie jest również kolejna zmiana – z początkiem stycznia wygasa kadencja kolejnej członkini NBP, Marty Gajęckiej.

Zgodnie z kolejnością obsadzania wakatów Marta Kightley miałaby wrócić na swoje dawne stanowisko, a Ludwik Kotecki miałby obsadzić drugi wakat. Przemysław Litwiniuk miałby 5 listopada zająć miejsce Adama Lipińskiego. Z kolei Marcin Zarzecki miałby 2 stycznia zastąpić Martę Gajęcką. Kolejne trzy wakaty pojawią się dopiero w 2028 r.

Potrzebna kontrasygnata premiera

Na horyzoncie nie widać jednak porozumienia. Jeden z ważnych posłów Koalicji Obywatelskiej pytany o możliwą decyzję premiera, przyznaje nieoficjalnie, że nie ma takiej wiedzy. Dodaje jednak, że nie spodziewa się, by akceptację zyskał skład, który już raz nie uzyskał kontrasygnaty premiera.

– Inicjatywa leży po stronie NBP i prezydenta. Biorąc jednak pod uwagę brak jakości pracy pana Glapińskiego i ewentualne zarzuty związane z postawieniem go przed Trybunałem Stanu za dosypywanie pieniędzy, gdy trzeba było je ściągać z rynku, to próba obrony pisowskiego układu przez prezydenta Nawrockiego nie rokuje niczego dobrego – mówi nieoficjalnie polityk KO.

Czy koalicja bierze pod uwagę scenariusz, w którym skład zarządu NBP nie spełnia wymaganego minimum? Rozmówca z KO uchyla się od takich dywagacji. Od posłanki koalicji zasiadającej w sejmowej Komisji Finansów Publicznych słyszymy jednak, że rządzący liczą się z takim wariantem.

– Prace i rozmowy nad ustaleniem składu zarządu trwają. Jeżeli nie będzie kontrasygnaty, nie będzie możliwe normalne funkcjonowanie NBP. Szukamy najlepszego rozwiązania, ale temat jest trudny – słyszymy nieoficjalnie.

Wniosek o Trybunał Stanu

Niespokojnie jest także wokół samego prezesa NBP. Na początku października sejmowa Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej poparła wniosek o postawienie Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu.

Posłowie koalicji zarzucają mu m.in. pośrednie finansowanie deficytu budżetowego, działanie bez należytego upoważnienia Rady Polityki Pieniężnej, nieuprawnione interwencje walutowe, działania sprzeczne z założeniami polityki pieniężnej, wprowadzanie w błąd ministra finansów i naruszenie zasad apolityczności.

Sam Adam Glapiński odrzuca te zarzuty. W oświadczeniu z 12 października twierdzi, że działał zgodnie z prawem. Broni się raportami Europejskiego Banku Centralnego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Broni też działań podejmowanych w czasie pandemii oraz w trakcie rozpoczęcia rosyjskiej inwazji na Ukrainę, czym chciał chronić polską gospodarkę przed załamaniem.

Gospodarcze konsekwencje

Zdaniem Marka Skawińskiego, głównego ekonomisty XYZ, obecny spór może oznaczać realne konsekwencje dla polskiej gospodarki. Zwraca również uwagę na kontekst, jakim jest obecny stan polskich finansów publicznych.

– Przedłużający się spór o obsadę zarządu NBP może zwiększyć postrzegane przez inwestorów ryzyko instytucjonalne w Polsce, a w konsekwencji podnieść rentowności obligacji skarbowych. Skala tego wpływu będzie jednak zależała przede wszystkim od tego, czy konflikt ograniczy się do poziomu politycznego, czy zacznie realnie utrudniać funkcjonowanie banku centralnego. Co istotne, spór ten toczy się w warunkach już napiętej sytuacji finansów publicznych, charakteryzującej się wysokim deficytem i szybko rosnącym zadłużeniem, co dodatkowo zwiększa wrażliwość Polski na wzrost premii za ryzyko – komentuje główny ekonomista XYZ.

Spór może zwiększyć postrzegane przez inwestorów ryzyko instytucjonalne w Polsce, a w konsekwencji podnieść rentowności obligacji skarbowych.

„Gremium kadłubowe”

Co jednak ten impas może oznaczać proceduralnie dla funkcjonowania NBP i jego zarządu? Dr hab. Iwona Gębusia, radca prawny oraz pracownik naukowy Uniwersytetu Warszawskiego, tłumaczy, że „storpedowanie” procesu nominacji spowoduje, że wraz z upływem kadencji Adama Lipińskiego skład zarządu spadnie poniżej ustawowego minimalnego pułapu (sześciu członków oraz prezes). Jak mówi, przekroczenie tego progu może rodzić „poważne wątpliwości prawne co do legalności funkcjonowania całego organu”.

– W takim przypadku organ menedżerski banku centralnego może zostać uznany za gremium kadłubowe, którego zdolność do podejmowania ważnych i skutecznych aktów korporacyjnych będzie wątpliwa. Zmniejszenie liczby członków zarządu NBP poniżej prawnie dopuszczalnego pułapu może wpłynąć na spełnienie przesłanki kworum, warunkującej prawidłowość procesu decyzyjnego ze strony zarządu NBP – ocenia dr hab. Iwona Gębusia.

Możliwy paraliż decyzyjny w NBP

Prawniczka podkreśla, że w sytuacji, gdy uchwały zarządu NBP są przyjmowane większością bezwzględną głosów (a głos prezesa jest rozstrzygający), nieobsadzenie części stanowisk modyfikuje realną liczbę głosów potrzebną do przegłosowania istotnych decyzji. Zdaniem dr hab. Iwony Gębusi może to doprowadzić do paraliżu decyzyjnego zarządu.

– Wakaty w zarządzie NBP z dużym prawdopodobieństwem spowodują paraliż funkcjonowania banku centralnego i mogą negatywnie przełożyć się na procesy: zarządzania rezerwami walutowymi, płynnością bankową oraz systemem płatniczym. Kompetencje wewnątrz zarządu są ściśle wytyczone i przypisane do poszczególnych osób (nadzór nad konkretnymi departamentami). Dlatego też wakat na stanowiskach członków zarządu – w tym kluczowej funkcji pierwszego wiceprezesa – spowoduje konieczność stosowania procedur awaryjnych, realokacji zadań i obowiązków, co spowolni procesy zarządcze – wyjaśnia dr hab. Iwona Gębusia.

Wakaty w zarządzie NBP z dużym prawdopodobieństwem spowodują paraliż funkcjonowania banku centralnego.

Droga do podważania uchwał

Jak mówi ekspertka, w wypadku braku kontrasygnaty premiera do 4 listopada, codzienne oraz strategiczne zarządzanie bankiem centralnym „wejdzie w tryb kryzysowy, rodząc poważne ryzyka proceduralne i prawne”.

– Przede wszystkim funkcjonowanie zarządu w składzie odbiegającym od standardów ustawowych otwiera drogę do podważania legalności każdej podjętej uchwały ze strony podmiotów zainteresowanych, w tym banków komercyjnych oraz instytucji międzynarodowych – wyjaśnia dr hab. Iwona Gębusia.

Brak zastępstwa dla prezesa

Najistotniejsze ryzyko proceduralne dotyczy – jak mówi ekspertka – ciągłości procesów decyzyjnych w NBP. Takim ryzykiem jest brak wiceprezesa. Przypomina, że ustawa o NBP przewiduje dwóch wiceprezesów, w tym jednego będącego pierwszym zastępcą prezesa.

Odkąd w marcu wygasła kadencja Marty Kightley, stanowisko pierwszego wiceprezesa pozostaje nieobsadzone. W przypadku braku wskazania w terminie następcy Adama Lipińskiego zarząd NBP może pozostać bez wiceprezesów.

– Tymczasem tylko wiceprezes – pierwszy zastępca prezesa – posiada pełne umocowanie do zastępowania Adama Glapińskiego w przypadku jego nieobecności lub niemożności pełnienia funkcji [np. w razie zawieszenia w związku z postępowaniem przed Trybunałem Stanu – red.]. W sytuacji braku jakiegokolwiek wiceprezesa i niemożności sprawowania funkcji przez prezesa zarządu, w NBP zabrakłoby osoby upoważnionej do jednoosobowego kierowania instytucją – tłumaczy dr hab. Iwona Gębusia.

Czy zatem zarząd NBP zostaje rozwiązany w przypadku braku minimalnej liczby członków? Prawniczka odpowiada, że zarząd istniałby dalej, jednak działaby w stanie permanentnego kryzysu prawnego i operacyjnego.

Interwencja międzynarodowych instytucji

Funkcjonowanie zarządu banku centralnego w wadliwym składzie mogłoby uruchomić procedury monitorujące i ostrzegawcze na międzynarodowym poziomie. Jak mówi dr hab. Iwona Gębusia, działania mogłyby podjąć Europejski Bank Centralny oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy.

– EBC traktuje wszelkie polityczne spory wokół organów decyzyjnych banków centralnych jako zagrożenie dla zasady niezależności instytucjonalnej i personalnej, chronionej przez art. 130 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE). EBC może wydać oficjalną opinię lub ostrzeżenie (jak robił to w przeszłości wobec innych państw członkowskich), wskazując, że paraliżowanie wyboru władz NBP narusza unijne standardy niezależności banku centralnego – wyjaśnia prawniczka.

Dodaje, że MFW nie ingeruje wprost w krajowe spory prawne, lecz ocenia instytucjonalną stabilność kraju. Jak mówi ekspertka, brak ustawowego składu zarządu banku centralnego obniżyłby ocenę governance, czyli ładu instytucjonalnego.

– Może to skutkować krytycznymi uwagami w corocznych raportach [tzw. Przeglądach Art. IV – red.], co z kolei wpływa na postrzeganie wiarygodności finansowej Polski na świecie – tłumaczy prawniczka.

Glapiński przed Trybunałem Stanu?

Prawniczka zwraca również uwagę, że zgodnie z oficjalnymi komunikatami NBP, prawidłowe działanie jego kolegialnych organów wymaga osobistego udziału prezesa. Co, jeżeli Sejm poparłby wniosek o Trybunał Stanu dla Adama Glapińskiego? Głosowanie w tej sprawie ma się odbyć pod koniec listopada.

– Ewentualne zawieszenie w funkcji prezesa zarządu przy jednoczesnym braku zatwierdzonego pierwszego wiceprezesa [który według regulaminu zarządu – red.] ma prawo w pełni zastępować prezesa w kierowaniu pracami, może spowodować klincz prawny i niemożność jednoznacznego wskazania osoby powołanej do reprezentowania i kierowania bankiem centralnym – mówi dr hab. Iwona Gębusia.

Co jednak, jeżeli prezes NBP zostanie postawiony przed Trybunałem Stanu? Zdaniem dr hab. Iwony Gębusi może to doprowadzić do głębokiego kryzysu konstytucyjnego i dualizmu prawnego, a także dwuwładzy w NBP. Zwraca uwagę, że obie strony politycznego sporu stoją tu na sprzecznych stanowiskach, prezentując wykluczające się koncepcje prawne.

Dwa scenariusze

Prawniczka tłumaczy obie koncepcje. W myśl pierwszej, popieranej przez koalicję rządzącą, przegłosowanie przez Sejm wniosku o postawienie prezesa NBP przed Trybunałem Stanu spowoduje zawieszenie go w czynnościach z zakazem ich wykonywania. Obowiązki zawieszonego prezesa powinien wtedy przejąć jego pierwszy zastępca. Jeżeli do 4 listopada Adam Lipiński nie doczeka się następcy, w przypadku postawienia prezesa NBP przed Trybunałem, nie będzie wiceprezesa mogącego pełnić jego obowiązki.

Jest też drugi pogląd, podzielany przez samego prezesa NBP. Zakłada on, że zawieszenie prezesa nie wchodzi w grę ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego ze stycznia 2024 r. TK orzekł wtedy, że przepisy ustawy o TS dotyczące zawieszenia prezesa NBP uchwałą przyjętą bezwzględną większością głosów, są niekonstytucyjne. Zdaniem TK konieczna byłaby tu większość co najmniej trzech piątych Sejmu.

– Rząd oraz niektóre podmioty zewnętrzne (w tym część banków komercyjnych) mogą uznawać Adama Glapińskiego za osobę zawieszoną, której decyzje nie mają mocy prawnej. Z kolei Adam Glapiński wraz z osobami mu sprzyjającymi, w tym częścią członków Zarządu NBP, będą kontynuować dotychczasową aktywność, powołując się na parasol ochronny ze strony TK – sugeruje dr hab. Iwona Gębusia.

Prezes NBP może iść do TSUE

Podobnie jak wątpliwy prawnie skład zarządu, tak i zawieszenie prezesa może uderzyć w wiarygodność NBP i wywołać międzynarodowe reperkusje. Prezes NBP jako członek Rady Ogólnej Europejskiego Banku Centralnego podlega bezpośredniej ochronie prawa unijnego. Zgodnie ze Statutem Europejskiego Systemu Banków Centralnych prezes może zostać odwołany, jedynie, gdy nie spełnia warunków do sprawowania funkcji lub gdy dopuścił się poważnego uchybienia.

– Kluczowe jest to, że owo „uchybienie” nie może być domniemaniem natury politycznej, lecz musi zostać wykazane z pomocą wiarygodnych środków dowodowych – podkreśla prawniczka.

Adam Glapiński na ewentualne zawieszenie będzie mógł złożyć skargę w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Do czasu prawomocnego wyroku skutki uchwały Sejmu byłyby zawieszone.

Tak było już w przypadku prezesa banku centralnego Łotwy w 2019 r. Jak przypomina dr hab. Iwona Gębusia, TSUE orzekł wtedy, że sam fakt postawienia zarzutów przez organ krajowy, to zbyt mało by zawiesić prezesa. Zdaniem prawniczki TSUE mógłby zachować podobną linię orzeczniczą w przypadku prezesa NBP.

– Dla Polski oznaczałoby to głęboki kryzys wizerunkowy na arenie międzynarodowej oraz konflikt prawny na linii Warszawa-Luksemburg/Frankfurt – kwituje ekspertka.

Główne wnioski

1. Brak wymaganej minimalnej liczby członków zarządu NBP może oznaczać większą centralizację zarządzania. Może też otworzyć drogę do podważania legalności uchwał zarządu oraz do paraliżu organu.
2. Spór o obsadę zarządu NBP może zwiększyć ryzyko instytucjonalne w oczach zewnętrznych inwestorów. Konsekwencją może być podniesienie rentowności obligacji skarbowych. Funkcjonowanie zarządu NBP w wadliwym składzie może uruchomić międzynarodowe procedury monitorujące i ostrzegawcze.
3. Zdaniem prawniczki dr hab. Iwony Gębusi, przegłosowanie wniosku o Trybunał Stanu dla prezesa NBP może wywołać w Polsce kryzys konstytucyjny i dualizm prawny. Adam Glapiński może liczyć na międzynarodową ochronę. Mógłby też zaskarżyć decyzję Sejmu w TSUE.