Nowe otwarcie w Wielkiej Brytanii

Brytyjska Partia Pracy ogłosiła dziś swój pierwszy budżet po wygranych w lipcu wyborach. Rząd chce pogodzić sprzeczne cele: zakończyć politykę zaciskania pasa w usługach publicznych, zwiększyć potencjał rozwojowy brytyjskiej gospodarki przy jednoczesnym zapewnieniu stabilności finansów publicznych. Inwestorzy nadal pamiętają fatalnie przyjęty przez rynki mini-budżet byłej premier Liz Truss we wrześniu 2022 r. Jego ogłoszenie doprowadziło do osłabienia funta o 3 proc. względem dolara i masową wyprzedaż brytyjskich obligacji. Rachel Reeves, pierwsza kobieta pełniąca rolę kanclerza skarbu w 800-letniej historii tego urzędu, stała zatem przed nie lada wyzwaniem. Rynki finansowe tym razem zareagowały, jak na razie, relatywnie spokojnie mimo zwiększenia potrzeb pożyczkowych w krótkim okresie.

Największe spowolnienie produktywności od 250 lat

Wzrost gospodarczy w Wielkiej Brytanii w ostatnich dwóch dekadach był stosunkowo niski, szczególnie przy uwzględnieniu wzrostu liczby osób pracujących. Brytyjski historyk gospodarczy Nicholas Crafts obliczył, że wzrost produktywności pracy w 2018 roku był o 19,7 proc. niższy niż trend sprzed kryzysu w 2008 r. Taka luka w produktywności dziesięć lat po kryzysie nie miała precedensu w ostatnich 250 latach!

W pandemicznym 2020 r. PKB Wielkiej Brytanii spadł o ponad 10 proc., najwięcej wśród krajów grupy G7. Po szybkiej odbudowie w latach 2021-2022 (wzrost odpowiednio o 8,6 proc. i 4,8 proc.), gospodarka ponownie uległa stagnacji. Przewiduje się, że w dwóch kolejnych latach wzrost wyniesie średnio 0,7 proc. a zgodnie z prognozą Międzynarodowego Funduszu Walutowego będzie utrzymywać się w paśmie 1,4-1,5 proc. do 2029 roku.

Dylematy budżetowe

Przed lipcowymi wyborami panowała swoista „zmowa milczenia” wokół tematu stanu finansów publicznych. Partia Konserwatywna nie miała zbytnio czym się chwalić – poziom opodatkowania osiągnął jeden z najwyższych w historii (całkowite dochody to ok. 39 proc. PKB) a mimo to deficyt sięgnął 6 proc. PKB w 2023 r. przy długu publicznym na poziomie niemal 100 proc. PKB. Laburzyści, by uniknąć trudnych pytań o plany partii, podjęli strategiczną decyzję o pominięciu tych wątków w kampanii publicznej.

Po dojściu do władzy Reeves ogłosiła, że poprzedni rząd pozostawił ją z „dziurą finansową”, wyższymi od przewidywanych wydatkami bieżącymi w wysokości ok. 22 mld funtów (czyli 25 proc. przewidywanego deficytu). Oznaczało to, że konieczna będzie podwyżka podatków lub niespełnienie obietnic wyborczych. Ponura wizja stanu finansów publicznych przekazywana przez Reeves była tak przekonująca, że nieoczekiwanie pogorszyły się nastroje konsumentów i inwestorów a notowania Partii Pracy spadły. Skłoniło to premiera Wielkiej Brytanii, Keira Starmera do zmiany retoryki i przesunięcia akcentów na rozwojowy, inwestycyjny charakter budżetu.

Jest kilka elementów, które przyczyniają się do presji na budżet Wielkiej Brytanii. Koszty obsługi długu wzrosły o 1,4 proc. dochodu narodowego w porównaniu z okresem sprzed pandemii. Wydatki na emerytury i świadczenia z ubezpieczenia społecznego wzrosły o 1,1 proc. dochodu narodowego względem roku fiskalnego 2019-2020. Jednocześnie, rosną wydatki na National Health Service (NHS) publicznego dostawcę usług zdrowotnych (1 proc. dochodu narodowego).

Przedwyborczy manifest Partii Pracy skupiał się na kilku obszarach. Najważniejszym była odbudowa jakości usług publicznych w obliczu postępującej stagnacji płac w tym obszarze. Według obliczeń niezależnego Institute for Fiscal Studies (IFS) średnie realne zarobki (po korekcie o inflację) w sektorze publicznym w 2024 r. były na poziomie zbliżonym do 2016 r. i niższym niż w 2010 r. To powód problemów z rekrutacją i utrzymaniem pracowników (nauczycieli, policjantów, urzędników), co negatywnie wpływa na ocenę Brytyjczyków jakości usług zapewnianych przez państwo.

W odziedziczonych po poprzednim rządzie planach budżetowych płace w tym sektorze miały wzrosnąć o 2 proc., poniżej wzrostu płac w sektorze prywatnym. Laburzyści zobowiązali się do przyjęcia rekomendacji niezależnych Pay Review Bodies. Oznacza to, że płace wzrosną o 5-6 proc. w roku fiskalnym 2024-25 (w Wielkiej Brytanii trwa on od kwietnia danego roku do marca następnego), co przekłada się na dodatkowe koszty w wysokości ok. 9,4 mld funtów.

W swoim dzisiejszym przemówieniu budżetowym Reeves potwierdziła wzrost wydatków bieżących na poziomie 1,4 proc. w ujęciu realnym, mniej niż oczekiwano. Wydatki bieżące na służbę zdrowia zostaną podniesione aż o 22 mld funtów. Reeves zapowiedziała również, że ze względu na sytuację geopolityczną i zobowiązania wobec NATO wzrosną wydatki na obronność .

Podatki dla „szerokich barków"?

Rachel Reeves zadeklarowała, że podwyżki podatków nie dotkną ani pracujących, ani firmy a jedynie tych z „najszerszymi barkami”. Podniesienie podatku dochodowego PIT, składek na ubezpieczenie, VAT lub podatku CIT byłoby złamaniem obietnicy. Stanowią one 70 proc. dochodów budżetu, co pozostawiało niewielkie pole manewru dla kanclerz skarbu.

Rachel Reeves zapowiedziała w budżecie podwyżkę podatków o 40 mld funtów. Większość z nich (25 mld funtów) pochodzić będzie ze zwiększenia składki na ubezpieczenia po stronie pracodawcy – ma się ona zwiększyć z 13,8 proc. do 15 proc. W swej retoryce Partia Pracy akcentowała wcześniej, że nie będą zwiększone obciążenia pracowników. Reeves, ekonomistka pracująca wcześniej w Banku Anglii, z pewnością zdaje sobie sprawę, że zapowiedziane przez nią działanie jest jedynie pozornym brakiem podwyżki podatków dla pracowników. Ekonomiczny ciężar zwiększenia składki po stronie pracodawcy jest bowiem w większości ponoszony przez pracowników w dłuższej perspektywie (według badań empirycznych od 2/3 do 90 proc.). Jednocześnie, znacząco zmniejszono próg, od którego przedsiębiorstwa płacą składki na ubezpieczenie społeczne za pracowników z 9 100 funtów do 5 tys. funtów. Oznacza to, że zmniejszy się progresywność systemu podatkowego.

W budżecie przewidziano również szereg innych zmian podatkowych przynoszących dodatkowe dochody. Podwyższone zostaną stawki podatku od zysków kapitałowych – pierwsza z 10 proc. do 18 proc., druga z 20 proc. do 24 proc. Zapowiedziano również indeksację stawek akcyzy na papierosy, zamrożenie progów w podatku spadkowym do 2030 r.

Miejsce na inwestycje

Jedną z przyczyn kryzysu produktywności upatruje się w niskim poziomie inwestycji. Jeszcze przed Brexitem ich poziom (średnio 2,7 proc. w okresie 2010-2019) plasował Wielką Brytanię wśród państw o najniższych publicznych inwestycjach. Było to nieco więcej niż w Niemczech (o 0,2 pkt. proc.), ale znacznie mniej niż np. we Francji i w Holandii (o niemal 1 pkt. proc.) czy w Polsce (o 1,8 pkt. proc.).

Reeves zdecydowała się znacznie podwyższyć wydatki na inwestycje, co jest możliwe dzięki modyfikacji reguły fiskalnej. Potrzeby pożyczkowe rosną o 40 mld funtów, z czego 3/4 przeznaczone zostanie na dodatkowe inwestycje. Pozwoli to jednak tylko na utrzymanie obecnego poziomu inwestycji jako udziału w dochodzie narodowym. Bez tej zmiany jednak musiałyby zostać one mocno przycięte (zgodnie z wiosennym budżetem konserwatystów). W przyszłym roku dodatkowe wydatki wzrosną aż o 64 mld funtów, co oznacza (biorąc pod uwagę skalę podwyżek podatków) stymulację fiskalną w krótkim okresie. Oczywiście, otwarte pozostaje pytanie jak wiarygodna jest dla stabilności finansów publicznych propozycja zwiększenia wydatków netto w krótkim okresie, by konsolidacji dokonywać później.

Główne wnioski

1. Wielka Brytania mierzy się z kryzysem produktywności trwającym już niemal dwie dekady.
2. Kanclerz Skarbu Rachel Reeves zdecydowała się podjąć trudną decyzję – w celu zapewnienia stabilności finansów publicznych zapowiedziano znaczące podwyżki obciążeń.
3. Jednocześnie podniesione zostaną wydatki na usługi publiczne oraz inwestycje publiczne (dzięki zmianie reguły fiskalnej) a ich skala zwiastuje stymulację fiskalną w przyszłym roku. W konsekwencji należy się spodziewać, że co najmniej w średnim okresie skala obciążeń podatkowych będzie w Wielkiej Brytanii historycznie wysoka.