Niemcy z poluzowanym hamulcem zadłużenia i tak nie zwiększą wydatków na infrastrukturę. Czy złamią unijne zasady fiskalne?

Pod koniec marca Europa bacznie przyglądała się zmianom tzw. niemieckiego hamulca długu. Wprowadzono go w 2009 r. do konstytucji w ramach koalicji CDU/CSU i SPD. Zakładał, że deficyt strukturalny na poziomie centralnym nie może przekraczać 0,35 proc. PKB.

Entuzjazm wokół zmiany reguł w Niemczech

Od dawna Niemcy byli krytykowani za zbyt konserwatywne podejście do wydatków publicznych. Objawem tego są istotne luki inwestycyjne w gospodarce (nie tylko w infrastrukturze fizycznej, ale również cyfrowej). Inne kraje UE nie mogły korzystać ze zwiększonego niemieckiego popytu w ramach tzw. efektu rozlania (ang. spillover effects). Niskie deficyty budżetowe (a wręcz nadwyżki) odzwierciedlały się również w nierównowagach zewnętrznych tzn. wysokich nadwyżkach handlowych Niemiec.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

W obliczu zmiany polityki USA wobec Ukrainy, Europa uznała, że nie można dłużej odkładać poważnych zbrojeń. Po wyborach w Niemczech zmieniono hamulec długu – wydatki militarne powyżej 1 proc. PKB wyłączono z reguły deficytu strukturalnego, a także utworzono fundusz infrastrukturalny poza budżetem o wartości 500 mld euro, w tym 100 mld na transformację energetyczną.

6 maja Friedrich Merz został wybrany na kanclerza Niemiec, inwestując w te zmiany spory kapitał polityczny. Głosowanie przeprowadzono jeszcze w starym składzie parlamentu, co wywołało kontrowersje, ale większość Europy przyjęła zmiany z entuzjazmem – giełdy poszybowały w górę, a część ekonomistów chwaliła fiskalny zwrot Niemiec.

Reguły unijne hamulcem wydatków w Niemczech

Okazuje się jednak, że plany zwiększenia wydatków w części obszarów mogą w dużej mierze spalić na panewce. Ograniczeniem bowiem okazują się nowe reguły unijne, które zostały zatwierdzone w kwietniu 2024 r.

Tak wynika z niedawnej publikacji Bruegela, czyli najważniejszego europejskiego think tanku ekonomicznego z siedzibą w Brukseli. Niemcy wciąż nie przesłały do Komisji Europejskiej średniookresowego planu budżetowego, co muszą uczynić niebawem. Nie zrobiły tego dotąd, jak uczyniła już zdecydowana większość krajów UE, ze względu na niedawne wybory. W przypadku decyzji o planie siedmioletnim (łagodniejsza wersja) konieczne będzie zmniejszenie deficytu strukturalnego pierwotnego z poziomu ok. –0,3 proc. PKB w 2024 r. tak, aby uzyskać nadwyżkę strukturalną pierwotną w wysokości 0,1 proc. PKB w 2031 r. Wynika to – w uproszczeniu – z przekraczania przez Niemcy 60 proc. poziomu długu do PKB oraz z istnienia w regułach tzw. minimalnego dostosowania w przypadku, gdy deficyt strukturalny przekracza 1,5 proc. PKB.

Dodatkowo, Niemcy będą mogli skorzystać z przestrzeni w ramach narodowej klauzuli wyjścia z reguł unijnych, która pozwala wyłączyć z niej wydatki militarne do wysokości 1,5 proc. PKB. Dzięki temu rzeczywiście mają możliwość zwiększenia potencjału obronnego w najbliższych latach.

Ale zgodnie z obliczeniami J. Zettelmeyera i A. Steinbecha z Bruegela nie będzie przestrzeni wydatkowej w ramach reguł unijnych na pozostałe elementy złagodzone w krajowym hamulcu długu, zwłaszcza na inwestycje infrastrukturalne. Definicja wydatków na bezpieczeństwo w niemieckich przepisach jest szersza niż w regułach unijnych (zgodna z COFOG) i obejmuje również wydatki na obronę cywilną, wywiad, cyberbezpieczeństwo oraz pomoc wojskową dla Ukrainy.

Zgodnie z symulacjami łączny poziom wydatków na bezpieczeństwo (poza rdzeniem wydatków militarnych objętych klauzulą wyjścia) oraz na infrastrukturę, które dopuszczają reguły unijne, będzie niższy od obecnego poziomu wydatków. Oznacza to, że Niemcy, chcąc zwiększyć inwestycje infrastrukturalne lub utrzymać obecny poziom wydatków na bezpieczeństwo (poza rdzeniem wydatków obronnych), musieliby znacząco ciąć inne pozycje budżetowe.

Zemsta Lindnera zza (politycznego) grobu

Paradoksem jest, że to właśnie Niemcy podczas negocjacji nad kształtem nowych reguł fiskalnych naciskali na ich surowszą wersję. Zdaniem J. Zettelmeyera dwa aspekty nowych przepisów są kluczowe. Po pierwsze, wspomniane już wcześniej minimalne dostosowanie. Po drugie, brak specjalnego traktowania inwestycji („złotej reguły”), czyli dokładnie tego, do czego dziś dąży rząd niemiecki w krajowych zasadach, tworząc specjalny fundusz inwestycyjny.

Kluczową rolę w negocjacjach odgrywał ówczesny minister finansów Christian Lindner. Jego konserwatywne podejście do reguł fiskalnych obejmowało zarówno poziom unijny, jak i krajowy, co stało się zarzewiem konfliktu z ówczesnym kanclerzem Olafem Scholzem (SPD). Konsekwencją sporu były przedterminowe wybory, w których FDP nie przekroczyła progu wyborczego. Jednak reguły unijne, wynegocjowane z dużym udziałem Lindnera, zostały już wcielone w życie i to one – jak pokazuje analiza Bruegela – będą krępowały niemiecką politykę fiskalną.

Dylematy Merza

Większość ekonomistów zgadza się, że zwiększenie wydatków przez Niemcy byłoby dziś korzystne zarówno dla samych Niemiec, jak i całej UE.

Jakie opcje ma zatem kanclerz Merz?

• Skrajnym rozwiązaniem byłoby jednostronne złamanie unijnych zasad fiskalnych przez Niemcy. Taki krok stworzyłby jednak niebezpieczny precedens, szczególnie dla krajów o wysokim ryzyku zadłużenia, jak Francja czy Włochy. W efekcie Komisji Europejskiej trudniej byłoby wymagać od nich dyscypliny budżetowej, gdyby Niemcy sami ignorowali te reguły.
• Alternatywą byłaby ponowna renegocjacja unijnych reguł fiskalnych, co wydaje się najczystszym prawnie rozwiązaniem, choć proces ten byłby długi i trudny politycznie, zwłaszcza że obecna reforma została zatwierdzona dopiero rok temu.

Otwarte pozostaje również pytanie, czy referencyjny poziom zadłużenia z traktatu z Maastricht (60 proc. PKB) jest jeszcze zgodny z realiami i niemieckimi regułami krajowymi. Z symulacji Bruegela wynika, że wykorzystanie funduszu infrastrukturalnego przy standardowych założeniach dotyczących wzrostu nominalnego PKB doprowadziłoby do wzrostu niemieckiego długu do poziomu ok. 90-100 proc. PKB. Jednak zmiana tej wartości wymagałaby jednomyślności państw UE.

Główne wnioski

1. Po wyborach w Niemczech zdecydowano o zmianie tzw. hamulca długu. Po pierwsze, wydatki militarne powyżej 1 proc. PKB wyłączono z reguły deficytu strukturalnego. Po drugie, utworzono pozabudżetowy fundusz infrastrukturalny o wartości 500 mld euro, z czego 100 mld przeznaczono na transformację energetyczną.
2. To już nie krajowe, lecz unijne reguły fiskalne będą ograniczały politykę Niemiec. Berlin będzie mógł skorzystać z narodowej klauzuli wyjścia, która pozwala wyłączyć z reguł unijnych wydatki militarne do poziomu 1,5 proc. PKB, co pozwoli zwiększyć potencjał obronny. Jednak zgodnie z szacunkami Bruegela, w ramach unijnych reguł pozostanie bardzo ograniczona przestrzeń na inwestycje infrastrukturalne oraz szersze wydatki na bezpieczeństwo – takie jak obrona cywilna, cyberbezpieczeństwo czy pomoc wojskowa dla Ukrainy. Realizacja tych celów wymagałaby cięć w innych obszarach budżetu.
3. Skrajnym scenariuszem dla realizacji wewnętrznych planów Merza byłoby jednostronne złamanie unijnych zasad fiskalnych przez Niemcy. Jednak ze względu na obawy o stabilność zadłużenia w innych krajach UE, takich jak Francja czy Włochy, mogłoby to doprowadzić do kryzysu w Unii. Najczystszym prawnie rozwiązaniem pozostaje renegocjacja reguł unijnych, mimo że zostały one przyjęte zaledwie nieco ponad rok temu.