NATO: 5 proc. na obronność. Konsekwencje dla USA, Europy i Polski

Na wczorajszym szczycie NATO uzgodniono nowe wytyczne dotyczące wydatków obronnych. Mają one wzrosnąć z 2 proc. PKB do 5 proc. PKB. Sojusznicy – w tym amerykański prezydent Donald Trump – potwierdzili także zobowiązanie do kolektywnej obrony w ramach kluczowego artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego.

Droga do 5 proc. PKB na obronność

Zapisy o celu 2 proc. PKB sięgają 2006 r. – to wtedy ministrowie obrony państw członkowskich NATO uzgodnili to kryterium. Wkrótce potem wybuchł jednak kryzys finansowy lat 2007–2008. W obliczu szoku makroekonomicznego wiele krajów zredukowało wydatki na obronność. Zmiany te miały charakter asymetryczny – część państw (w tym USA) utrzymała relatywnie wysokie wydatki, co pogłębiło nierównowagę między członkami Sojuszu.

W 2014 r., podczas szczytu w Walii, postanowiono odwrócić ten trend. Dodatkowymi bodźcami była aneksja Krymu przez Rosję oraz niestabilność na Bliskim Wschodzie. Kraje spełniające cel zobowiązały się do jego dalszego utrzymywania, natomiast państwa z malejącymi – w relacji do PKB – wydatkami obronnymi zadeklarowały ich zwiększenie do poziomu 2 proc. w ciągu dekady.

W 2024 r. tylko dziewięciu z 32 członków NATO nie spełniało kryterium 2 proc., choć część z nich była blisko osiągnięcia celu jeszcze w tym roku. Tłem obecnego porozumienia jest ponownie zagrożenie ze strony Rosji.

„Zjednoczeni w obliczu poważnych zagrożeń i wyzwań dla bezpieczeństwa, w szczególności długoterminowego zagrożenia ze strony Rosji dla bezpieczeństwa euroatlantyckiego i stałego zagrożenia terroryzmem, sojusznicy zobowiązują się zainwestować 5% PKB (…)” – czytamy w dokumencie.

Parametry porozumienia

Zgodnie z postanowieniami deklaracji państwa NATO uzgodniły, że zobowiązanie w wysokości 5 proc. PKB obejmie dwie podstawowe kategorie inwestycji obronnych. Po pierwsze, co najmniej 3,5 proc. PKB rocznie ma być przeznaczane – według uzgodnionej definicji wydatków obronnych NATO – do 2035 r. na podstawowe wymogi obronne oraz realizację celów Sojuszu w zakresie zdolności wojskowych. Ponadto do 1,5 proc. PKB rocznie ma zostać spożytkowane na ochronę infrastruktury krytycznej, obronę cyberprzestrzeni, zapewnienie gotowości cywilnej, a także innowacje i wzmocnienie przemysłowej bazy obronnej.

Warto podkreślić, że w 2029 r. planowana jest rewizja celów w oparciu o aktualne uwarunkowania strategiczne. Co istotne, przy obliczaniu wydatków obronnych uwzględnione zostaną także bezpośrednie wkłady państw NATO w obronę Ukrainy oraz w jej przemysł zbrojeniowy.

Diabeł – jak zawsze – tkwi w szczegółach nowej metodyki liczenia wydatków, której dotąd nie ujawniono. Deklaracja z Hagi, na której opiera się niniejszy artykuł, jest lakoniczna – zawiera zaledwie pięć paragrafów. Kluczowe okaże się to, czy nowa definicja obejmie dodatkowe pozycje w stosunku do obecnie przyjętych (poza pomocą dla Ukrainy). W takim przypadku realna konieczność zwiększenia wydatków mogłaby się okazać mniejsza niż 3 punkty proc. PKB.

Obecnie wydatki obronne dzielone są na cztery kategorie: sprzęt, personel, infrastrukturę oraz inne (obejmujące m.in. inwestycje w badania i rozwój).

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Perspektywa Polski

Dla Polski postanowienia szczytu są korzystne. Po pierwsze, nasz kraj należy do liderów pod względem wydatków na wojsko, dlatego spełnienie nowego celu będzie – w porównaniu do innych państw – relatywnie łatwiejsze. Ponadto, stopniowe dojście do poziomu 5 proc. PKB może sprzyjać bardziej zrównoważonemu rozłożeniu wydatków wojskowych w Europie.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Warto również odnotować, że Unia Europejska – w ramach pakietu Gotowość 2030 – zdecydowała się na złagodzenie unijnych reguł fiskalnych. Zgodnie z tym porozumieniem wyłączeniu spod limitów fiskalnych podlegać będzie wzrost wydatków obronnych do maksymalnie 1,5 proc. PKB rocznie przez okres czterech lat. Należy jednak pamiętać, że pakiet ten ma charakter zachęty, a nie obowiązku. To zobowiązania wobec NATO – w połączeniu z twardą postawą amerykańskiej administracji – mogą stanowić silniejszy impuls do zwiększenia nakładów na obronność, szczególnie w przypadku krajów południa Europy.

Wyjście spod parasola

Jeśli państwa członkowskie będą stopniowo realizować cel 5 proc. PKB, oznaczać to będzie zmniejszenie różnicy między wydatkami obronnymi USA a Europą i Kanadą. Obecnie Stany Zjednoczone przeznaczają na ten cel 3,2 proc. PKB, podczas gdy Europa i Kanada – 2 proc. PKB. Według przyjętych założeń w 2029 r. będzie to odpowiednio 4 proc. PKB oraz 3,4 proc. PKB. Tym samym różnica zmniejszy się o połowę – do 0,6 punktu procentowego PKB.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Ustalenie wyższego, wspólnego celu można uznać za sukces amerykańskiego prezydenta Donalda Trumpa. Już od początku swojej prezydentury krytykował on europejskich sojuszników za „jazdę na gapę” w zakresie wydatków obronnych.

Nieprzypadkowo ekonomiści tłumaczą niepowodzenia Elona Muska w „odchudzaniu” amerykańskiego rządu tym, że jego struktura opiera się w zasadzie na dwóch filarach: wojsku oraz ubezpieczeniach społecznych (emerytalnych i zdrowotnych). To oznacza, że pole do realnych oszczędności jest ograniczone, ponieważ dotyczą one w większości programów o charakterze obowiązkowym.

Europejskie państwa, korzystając z ochronnego parasola USA, mogły sobie tymczasem pozwolić na utrzymywanie szeroko zakrojonego modelu państwa dobrobytu.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Zadowolenie Europy...

Zadowoleni mogą być również europejscy liderzy. Z ich perspektywy kluczowe znaczenie miało stanowisko USA wobec zobowiązań wynikających z artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Przepis ten stanowi, że atak na któregokolwiek z członków NATO powinien być traktowany jako atak na wszystkie państwa sojusznicze.

Jednakże wśród prawników i ekspertów ds. geopolityki trwają dyskusje co do praktycznego wymiaru tego zobowiązania.

... i jej dylematy

Europa stoi przed trzema głównymi opcjami w kontekście znacznego zwiększenia wydatków obronnych: podniesienie podatków, ograniczenie innych wydatków publicznych lub finansowanie potrzeb długiem. Ważnym kontekstem dla tych decyzji jest mniej korzystna niż w USA sytuacja demograficzna.

Warto przy tym zauważyć, że i w samej Europie występują znaczne różnice. Liczba osób w wieku produkcyjnym znacznie spadnie w nadchodzącej dekadzie m.in. w Niemczech i Włoszech. W Hiszpanii efekt ten może być częściowo złagodzony przez bardziej liberalną politykę migracyjną. Francja ma relatywnie dobrą demografię, ale ponosi bardzo wysokie wydatki na system emerytalny, co ogranicza jej elastyczność budżetową.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Niemniej jednak Europa będzie pod silną presją, by zwiększać wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa w relacji do PKB. Podatki w Europie już teraz są relatywnie wyższe niż w innych krajach OECD, takich jak USA, Japonia czy Korea Południowa. Z kolei finansowanie wydatków długiem może okazać się ryzykowne dla wielu państw – zwłaszcza tych, które znajdują się pod lupą rynków finansowych, jak choćby Francja.

Wyzwanie stojące przed Europą jest ogromne. Znaczące zwiększenie wydatków obronnych ma nastąpić w warunkach niekorzystnej demografii, co będzie wywierać presję na systemy opieki zdrowotnej i emerytalnej.

Nie można też zapominać o istniejących lukach inwestycyjnych, na które wskazywał Mario Draghi – m.in. w zakresie cyfryzacji i zielonej transformacji. Według byłego prezesa EBC, 800 mld euro potrzebne na te cele (w tym obronność) miało pochodzić w równych częściach ze środków publicznych i prywatnych. Tymczasem w praktyce w całej UE udział inwestycji publicznych jest znacznie niższy – relacja bliższa 20:80. To oznacza, że realizacja planu Draghiego wymagałaby znacznie większego udziału środków publicznych.

Jak przy takich wyzwaniach zachować spójność społeczną, stabilność finansów publicznych oraz zapewnić w miarę wysoki wzrost gospodarczy?

60 proc. długu do PKB?

Jest jeszcze jedna konsekwencja nowego celu wydatkowego NATO. Jak pisałem już w kontekście Irlandii – ze względu na zniekształcone PKB w stosunku do realnych możliwości produkcyjnych – unijne reguły fiskalne praktycznie nie mają tam zastosowania.

Podobnie kraje UE niebędące członkami NATO (takie jak Austria, Cypr, Malta i… Irlandia) łatwiej poradzą sobie z dostosowaniem budżetów, ponieważ ich wydatki obronne pozostaną prawdopodobnie na znacznie niższym poziomie. Otwartą kwestią pozostaje postawa Hiszpanii i Słowacji, które do końca negocjacji zabiegały o wyłączenie ze wspólnego celu. Może to oznaczać powstanie w ramach UE systemu dwóch prędkości w zakresie realizacji zobowiązań obronnych. Niemniej jednak z polskiej perspektywy sytuacja i tak wygląda lepiej niż przed ustaleniami szczytu.

Tak wysokie wydatki na obronność (jeśli cel 5 proc. nie zostanie zrewidowany w 2029 r.) rodzą pytania o ich zgodność z obowiązującymi kryteriami z Maastricht – 60 proc. długu do PKB i 3 proc. deficytu. Symulacje dla Niemiec wskazują, że korzystanie z funduszu infrastrukturalnego i zwiększenie wydatków obronnych – nawet przy umiarkowanym wzroście nominalnego PKB – mogłyby podnieść dług publiczny do poziomu 90–100 proc. PKB. Co istotne, symulacje te zakładały niższy poziom wydatków wojskowych niż 5 proc. PKB.

Główne wnioski

1. Cel NATO w zakresie wydatków na obronność ma wzrosnąć z 2 proc. PKB do 5 proc. PKB do 2035 r. Co najmniej 3,5 proc. PKB rocznie ma być przeznaczane na podstawowe wydatki wojskowe, takie jak sprzęt i personel. Dodatkowe 1,5 proc. PKB rocznie ma trafić na ochronę infrastruktury krytycznej, cyberbezpieczeństwo, gotowość cywilną, innowacje oraz wzmocnienie przemysłowej bazy obronnej. Do wydatków zaliczać się będzie również pomoc zbrojna dla Ukrainy. Sojusznicy – w tym prezydent USA Donald Trump – potwierdzili zobowiązanie do kolektywnej obrony w ramach kluczowego artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego.
2. Dla Polski postanowienia szczytu są korzystne. Nasz kraj należy do liderów w zakresie wydatków na wojsko, dlatego realizacja nowego celu będzie – w porównaniu z innymi państwami – relatywnie łatwiejsza. Dodatkowo, przy twardej postawie administracji amerykańskiej, daje to szansę na większe zrównoważenie obciążeń wojskowych w obrębie państw europejskich.
3. Konieczność zwiększenia wydatków militarnych do poziomu 5 proc. PKB oznacza poważne dylematy dla krajów UE. Niekorzystna demografia będzie w nadchodzącej dekadzie wywierać presję na wzrost nakładów na emerytury i opiekę zdrowotną. Jednocześnie Europa zmaga się z istotnymi lukami inwestycyjnymi w obszarze cyfryzacji i zielonej transformacji. Już dziś wysoki poziom opodatkowania ogranicza możliwość dalszego podnoszenia podatków bez ryzyka spowolnienia wzrostu gospodarczego. Z kolei relacja długu do PKB w wielu krajach UE jest wysoka, a same państwa pozostają pod czujną obserwacją rynków finansowych.