Chiński szok, reindustrializacja i fentanyl. Geneza obsesji Trumpa na punkcie ceł

Od tego tygodnia towary kanadyjskie przekraczające amerykańską granicę są obłożone cłami w wysokości 25 proc. (poza energią z Kanady, dla której obowiązuje obniżona stawka 10 proc.). Podobny los miał spotkać towary z Meksyku, ale w nocy polskiego czasu prezydent USA odroczył wejście ceł o miesiąc. Ponadto prezydent USA Donald Trump podwoił stawkę celną na Chiny – wynosi ona już 20 proc.

Kanada odpowiedziała symetrycznymi cłami, które wejdą w życie stopniowo w ciągu trzech tygodni. Z kolei Chiny odpowiedziały niższymi cłami (stawka 15 proc.) głównie na produkty rolnicze, z których najważniejsza jest soja. Istotne jest to, że odwet Chin może mieć charakter zmierzający do deeskalacji sytuacji. Zapowiedziane cła są niższe zarówno w wymiarze stawki (15 proc.) i dotyczą ograniczonej liczby produktów.

Prezydent Meksyku Claudia Sheinbaum nie podjęła jeszcze decyzji o odpowiedzi na działania administracji amerykańskiej. Sytuacja zmienia się jednak z godziny na godzinę i pojawiają się sygnały o możliwości ponownego zawieszenia wprowadzonych ceł.

Handel międzynarodowy 102

Elementarz makroekonomiczny mówi, że zagregowane koszty podnoszenia ceł są ponoszone przez państwo, które to czyni. Maleje siła nabywcza konsumentów ze względu na wyższe ceny dóbr importowanych. Są jednak też zwycięzcy i przegrani tego procesu wśród przedsiębiorstw, a także zatrudnionych pracowników. Stratę ponoszą firmy, które importują droższe już dobra pośrednie. Natomiast część producentów zwiększa swoje udziały rynkowe ze względu na sprzedawanie taniej względem konkurencji z zagranicy.

W przypadku liberalizacji handlu również są wygrani i przegrani. Różnica względem podnoszenia przez kraj ceł jest taka, że zagregowane korzyści przewyższają koszty. W idealnym świecie (a także w założeniach modeli makroekonomicznych) tracącym (firmom oraz zwalnianym z nich pracownikom) rekompensuje się straty – każdy obywatel wychodzi na tym, co najmniej nie gorzej, niż przed uwolnieniem handlu, czerpiąc korzyść ze specjalizacji międzynarodowej.

Rzeczywisty świat jest jednak bardziej skomplikowany niż jakikolwiek model. W praktyce rekompensata nie jest doskonała co najmniej z dwóch względów.  Po pierwsze, dla szoku często o lokalnym charakterze (ze względu na branżę) potrzebny jest adekwatny transfer z administracji centralnej. A siatki zabezpieczenia społecznego nie funkcjonują doskonale także na poziomie indywidualnym.

Po drugie, ekonomiści mierzą redystrybucję finalnym efektem w postaci posiadanego dochodu niezależnie od jego formy. Dla ludzi istotny jest jednak również sposób jego uzyskania. Weźmy dwie osoby o tym samym dochodzie, z których jedna ma wyższą pensję, natomiast druga niższą uzupełnioną świadczeniem społecznym. Wiemy, że z perspektywy indywidualnej znacznie korzystniejsza jest pierwsza sytuacja.

Krótka historia handlu aż po „chiński szok”

Otwarcie się USA na handel międzynarodowy po II wojnie światowej nie spowodowało dużych strat w amerykańskim pracochłonnym przemyśle. Wynikało to z tego, że handel przebiegał w osi Północ-Północ, czyli dotyczył zamożnych krajów (USA-Europa).

Wymiana międzynarodowa odbywała się w ramach podobnych dóbr: samochody za samoloty, elektronika za zaawansowane produkty przemysłu chemicznego. Kwitł też handel wewnątrzgałęziowy (w ramach jednej branży): Amerykanie eksportowali Jeepy do Europy, a sami sprowadzali stamtąd Citroeny. Główną cechą tego typu handlu jest to, że nie wynika on z przewagi komparatywnej danego kraju, ale chęci wyboru z gamy zróżnicowanych produktów przez konsumentów. Nie wymuszał zatem gwałtownej realokacji pracowników do innych sektorów.

Wszystko zmieniło się wraz z otwarciem na handel międzynarodowy Chin. Ocenia się, że proces ten przyspieszył po reformach Deng Xiaopinga z 1992 r. pod hasłem „reformy i polityki otwartych drzwi”, a z najbardziej gwałtownym wzrostem mieliśmy do czynienia po wejściu Państwa Środka do Światowej Organizacji Handlu (WTO).

Zgodnie z przewidywaniami teorii handlu międzynarodowego Chiny wykorzystały swoją przewagę komparatywną w postaci ogromnych zasobów taniej siły roboczej i zaczęły specjalizować się w pracochłonnym przemyśle. Rozpędziło to wzrost gospodarczy, a ze względu na wielkość Chin umożliwiło globalnie bezprecedensową redukcję skali ubóstwa.  Z kolei USA zaczęły produkować więcej dóbr i usług, wymagających większych nakładów kapitałowych oraz wysoko wykwalifikowanej siły roboczej. Z drugiej strony, konsekwencją był upadek tradycyjnych pracochłonnych gałęzi przemysłu w USA.

Wpływ konkurencji z Chin na lokalne społeczności w USA

Co wiemy z danych o tym, jak „chiński szok” wpłynął na USA? Według badań D. Autora, D. Dorna i G. Hansona negatywne efekty są silnie skoncentrowane lokalnie. Rynki pracy, których struktura produkcji była bardziej narażona na konkurencję importową z Chin, doświadczyły częstszego zamykania fabryk, większych spadków zatrudnienia w przemyśle i ogółem płac realnych wśród niskowykwalifikowanych pracowników.

Wpływ okazał się także trwały. Ocenia się, że szczyt intensywności handlu z Chinami miał miejsce ok. 2009 r. Negatywne efekty były wciąż odczuwane po dekadzie (2019 r.), a spadki zatrudnienia w przemyśle niemal jeden do jednego przekładały się w tych społecznościach na spadki w ogólnym zatrudnieniu. Oznacza to, że na poziomie lokalnym zamknięcia fabryk nie były rekompensowane wzrostem zatrudnienia w usługach czy migracją do innych stanów, które zyskały na pogłębieniu się specjalizacji międzynarodowej. Wynika to m.in. ze zmniejszania się mobilności geograficznej pracowników w Stanach Zjednoczonych w ostatnich dekadach.

W regionach, które najbardziej ucierpiały ze względu na „chiński szok”, pogarszające się warunki ekonomiczne przełożyły się na szereg niekorzystnych zjawisk. Zanotowano wyższe stopy ubóstwa wśród dzieci i dorosłych, częstsze przypadki samotnego wychowywania dzieci.  J. Pierce oraz K. Schott w swoim artykule z „American Economic Review” wskazali na przyczynowy wpływ większej ekspozycji na import z Chin na wzrost śmiertelności powiązany z  nadużywaniem alkoholu i narkotyków. Szerzej zjawisko „śmierci z rozpaczy” od strony ekonomicznej opisał w swej świetnej książce laureat Nobla Angus Deaton.

3 razy R: jakie są motywacje Trumpa w polityce handlowej?

Nieprzypadkowo w oficjalnym komunikacie Białego Domu na temat wprowadzenia ceł słowo „fentanyl” pada tak często jak same „cła”. Polityka nakładania ceł może mieć trzy cele, określone hasłowo. Tak się składa, że każde z nich rozpoczyna się po angielsku na tę samą literę, stad ekonomiści mówią o trzech „R”. Są to: dochody (Revenue), ograniczenia importu (Restriction) i wzajemność (Reciprocity). Cła przez większość XIX w. stanowiły ok. 90 proc. dochodów rządu federalnego USA. Ograniczenia odnoszą się do ochrony krajowych producentów przed zagraniczną konkurencją. Wzajemność oznacza zdolność kraju do zmiany poziomu ceł – ich wzajemnego obniżania za pomocą umów lub podwyższania w ramach odwetu.

Który z tych celów jest najważniejszy dla administracji Trumpa? Każdy z nich pojawia się od czasu do czasu w wypowiedziach amerykańskiego prezydenta. Trump mówił o stworzeniu zewnętrznej administracji skarbowej (External Revenue Service) w domyśle wypierającej krajowe urzędy podatkowe (Internal Revenue Service). Swoją drogą, już Nicolo Machiavelli zalecał swemu księciu opodatkowanie obcych. Warto zauważyć, że dwa pierwsze cele stoją ze sobą w sprzeczności. Im większe dochody z ceł, tym bardziej oznacza to, że w mniejszym stopniu doszło do ograniczenia importu.

Sny o reindustrializacji

Najważniejszy wydaje się jednak dla Trumpa drugi z wymienionych celów. Inny artykuł na stronie Białego Domu o wprowadzeniu ceł na stal i aluminium jest zatytułowany: „Prezydent Trump stawia na pierwszym miejscu na pracowników i przywraca amerykański przemysł”. Równie istotne, jeśli nie istotniejsze wydają się względy polityczne: w wyborach z 2016 r. w hrabstwach, które skłaniały się ku Trumpowi występowała też większa częstotliwość wspomnianych już „śmierci z rozpaczy”. W dużej mierze osoby, które ucierpiały na liberalizacji handlu na przełomie XX i XXI w. stanowią bazę poparcia dla obecnego prezydenta. To leży u podstaw słów sekretarza skarbu po gwałtownych spadkach na amerykańskiej giełdzie związanej z wprowadzeniem ceł, że „administracja jest skupiona na Main Street, a nie Wall Street”.

Inna kwestia to – jak bardzo realistyczne i ekonomicznie sensowne są próby przywrócenia pracochłonnego przemysłu (czyli gałęzi, w których Stany Zjednoczone straciły przewagę komparatywną) do USA. Temat ten rozwinę jednak już w osobnym artykule.

Główne wnioski

1. Od tego tygodnia towary kanadyjskie przekraczające amerykańską granicę są obłożone cłami w wysokości 25 proc. (poza energią z Kanady, dla której obowiązuje obniżona stawka 10 proc.). Ponadto prezydent USA Donald Trump podwoił stawkę celną na Chiny – wynosi ona już 20 proc. Zapowiedziane cła przez Chiny mają charakter deeskalacyjny: są niższe zarówno w wymiarze stawki (15 proc.) i dotyczą ograniczonej liczby produktów. Kanada odpowiedziała symetrycznymi cłami, które wejdą w życie stopniowo w czasie trzech tygodni.
2. Po liberalizacji handlu z Chinami USA zaczęły produkować więcej dóbr i usług wymagających większych nakładów kapitałowych oraz wysoko wykwalifikowanej siły roboczej. Z drugiej strony, konsekwencją był upadek tradycyjnych, pracochłonnych gałęzi przemysłu w USA. Zagregowane efekty wydają się pozytywne, ale byli wygrani i przegrani tego procesu. Co istotne negatywne efekty okazały się silnie skoncentrowane lokalnie. W niektórych regionach bardziej narażonych na konkurencję ze strony Chin doszło do silnego spadku zatrudnienia, które przekładało się również na szersze wskaźniki społeczne.
3. Polityka nakładania ceł może mieć trzy cele: dochody z nich, ograniczenie importu i wspieranie (części) krajowych producentów, a także zdolność kraju do zmiany ich poziomu tzn. wzajemnego obniżania za pomocą umów handlowych ich lub podwyższania w ramach odwetu. Do wszystkich z nich odwołuje się Trump, ale niektóre z nich są ze sobą sprzeczne. Ograniczenie importu miałoby doprowadzić do reindustrializacji Stanów Zjednoczonych. Hasło to znajduje szerokie poparcie wśród wyborców Trumpa, których niemałą część stanowią osoby poszkodowane przez liberalizację handlu z Chinami na przełomie XX i XXI w.