Co dalej z umową handlową z Mercosurem? Czas na perspektywę południowoamerykańską

Brazylijski prezydent Lula da Silva planował już wielką fetę: podpisanie umowy miało nastąpić 20 grudnia na szczycie Mercosuru w Brazylii, w obecności szefowej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen. Jednak nad tym planem zbierają się czarne chmury. Francja i Polska nadal stawiają opór, lewica w Parlamencie Europejskim chce skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości UE (co mogłoby oznaczać lata prawnego impasu), a w tle czai się Donald Trump. Jego administracja kusi poszczególne kraje regionu osobnymi umowami, próbując rozbić jedność bloku Mercosur.

Ćwierć wieku negocjacji

Irytacja po drugiej stronie Atlantyku narastała latami. Negocjacje ruszyły jeszcze w 1999 r. i przez długi czas tkwiły w impasie. Przyspieszyły dopiero w 2016 r., a w 2019 r. wydawało się, że sukces jest już w zasięgu ręki. Entuzjazm okazał się jednak przedwczesny. Europejskie stolice – z Paryżem na czele – wstrzymały rozmowy w proteście przeciwko dewastacji Amazonii za rządów ówczesnego prezydenta Brazylii Jaira Bolsonaro.

Porozumienie powróciło na agendę dopiero po zmianie władzy w Brazylii. Lewicowy prezydent Lula obiecał zielony zwrot i podjął konkretne zobowiązania ekologiczne, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom Unii Europejskiej. Jednak pomimo szumnych deklaracji Ursuli von der Leyen, która przed rokiem w Montevideo nazwała porozumienie „nie tylko gospodarczą szansą, lecz także polityczną koniecznością”, droga do jego finalizacji wciąż przypomina tor przeszkód.

Podwójne standardy i ukryty protekcjonizm

W Ameryce Południowej przez lata utrwaliło się przekonanie, że Europa gra nieczysto, a umowa w obecnym kształcie jest głęboko niesprawiedliwa. Z jednej strony Bruksela narzuca twarde wymogi ekologiczne – żąda pełnego wdrożenia Porozumienia Paryskiego oraz rygorystycznych przepisów przeciw wylesianiu. Z drugiej negocjatorzy Mercosuru wskazują na skomplikowane unijne normy techniczne i labirynt prawny. Ich zdaniem to nic innego jak ukryty protekcjonizm, który w efekcie utrudnia realny dostęp do europejskiego rynku.

Argentyński prawnik Fernando Mario Milano z Uniwersytetu w Buenos Aires ujmuje to w swoim wpisie na blogu bez ogródek. Ocenia, że obniżenie ceł niewiele pomoże, jeżeli przedsiębiorstwa z Ameryki Południowej utoną w kosztach związanych z dostosowaniem się do wymogów UE. „To ewidentne bariery” – ocenia, sugerując, że zapowiadane korzyści z umowy mogą okazać się jedynie iluzją.

Szczególnie kontrowersyjny okazuje się tzw. mechanizm równoważący. Pozwala on jednej stronie domagać się rekompensaty, jeśli druga wprowadzi przepisy naruszające równowagę porozumienia. Bruksela nazywa to koniecznym „bezpiecznikiem”. Analizy rządu Urugwaju ujawniają jednak drugie dno. Mechanizm ten może stać się narzędziem Mercosuru przeciwko europejskim inicjatywom klimatycznym, takim jak np. Europejski Zielony Ład. W efekcie, zamiast chronić środowisko, umowa mogłaby paradoksalnie ograniczyć wprowadzanie ambitniejszych norm ekologicznych po obu stronach Atlantyku.

Nierealistyczne wymogi środowiskowe Brukseli

Sam „zielony rozdział” umowy stał się prawdziwym polem minowym. Kiedy po 2019 r. negocjacje znalazły się w martwym punkcie, UE postanowiła podnieść poprzeczkę. Zażądała skuteczniejszej walki z wylesianiem oraz pełnego wdrożenia Porozumienia Paryskiego. Mercosur, choć niechętnie, zaakceptował te warunki.

Krytycy w Ameryce Południowej podkreślają, że przenoszenie „jeden do jednego” europejskich standardów produkcji rolnej generuje nieuzasadnione koszty dostosowawcze. W rozmowie z „Euronews” Jorge Viana, szef Brazylijskiej Agencji Promocji Handlu i Inwestycji (APEX), zwraca uwagę, że podejście to nie uwzględnia zasadniczych różnic pomiędzy rolnictwem w klimacie umiarkowanym i tropikalnym. Z kolei instytucje unijne jednoznacznie wskazują, że obowiązujące w UE normy, zwłaszcza te dotyczące bezpieczeństwa żywności i kwestii sanitarnych, nie podlegają negocjacjom.

Kraje o ciepłym i wilgotnym klimacie mierzą się z zupełnie innymi szkodnikami i wyzwaniami, co wymaga stosowania innych pestycydów i technik upraw niż w chłodniejszych, bardziej suchych regionach.

„Kraje o ciepłym i wilgotnym klimacie mierzą się z zupełnie innymi szkodnikami i wyzwaniami, co wymaga stosowania innych pestycydów i technik upraw niż w chłodniejszych, bardziej suchych regionach” – podkreśla na swoich stronach brukselski think tank European Centre for International Political Economy. Wniosek nasuwa się sam. Oczekiwanie, że brazylijski rolnik z pampy będzie stosował takie same metody jak jego odpowiednik z północnej Francji, jest nie tylko oderwane od realiów, ale i głęboko niesprawiedliwe.

Polscy i francuscy rolnicy oskarżeni o hipokryzję

Dlaczego w centrum całego konfliktu znajduje się właśnie rolnictwo? Brazylia i Argentyna to rolnicze supermocarstwa. Są światowymi spichlerzami odpowiadającymi za ponad 15 proc. globalnej produkcji kluczowych towarów, takich jak soja, wołowina, cukier czy kawa. Dla nich porozumienie jest przepustką na lukratywny rynek liczący 450 mln konsumentów i szansą na obniżenie ceł.

Zarzewiem sporu stały się konkrety dotyczące importu. Umowa zakłada stopniowe otwarcie europejskiego rynku na 99 tys. ton wołowiny (z obniżonym cłem 7,5 proc.), 180 tys. ton drobiu (bez cła) oraz 25 tys. ton wieprzowiny. To, co Mercosur widzi jako szansę, europejscy rolnicy traktują jako śmiertelne zagrożenie. Szczególnie mocno protestują lobby rolnicze z Francji, Polski i Irlandii. Alarmują, że lokalne rynki zaleje fala taniego importu – produkowanego, jak podkreślają, według znacznie mniej rygorystycznych standardów.

Francuski sprzeciw jest bardzo wyraźny. Minister rolnictwa Annie Genevard mówiła w parlamencie wprost: „Jeśli sprzeciwiamy się tej umowie, to nie z dogmatyzmu, lecz pragmatyzmu”. Jej zdaniem porozumienie nie gwarantuje przestrzegania europejskich standardów ani uczciwej konkurencji dla unijnych rolników.

Polska, największy producent drobiu w UE (z eksportem wartym 4,4 mld euro w 2024 r.), stoi po tej samej stronie barykady co Francja. Premier Donald Tusk rozwiał wszelkie wątpliwości, deklarując, że Polska „nie poprze umowy o wolnym handlu z Mercosurem w jej obecnym kształcie”.

Z perspektywy Ameryki Południowej opór ten pachnie jednak hipokryzją. Europejscy rolnicy korzystają z hojnych dopłat w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Jednocześnie żądają, by producenci z Mercosuru stosowali identyczne, kosztowne standardy – bez dostępu do porównywalnego wsparcia. Negocjatorzy z Argentyny i Brazylii przypominają też, jak skromne były początkowe oferty Brukseli: zaledwie 70 tys. ton wołowiny i 600 tys. ton etanolu. Te „rozczarowujące” propozycje tylko wydłużyły negocjacje, zmuszając Mercosur do żmudnej walki o każdy kilogram.

Chińczycy i Amerykanie korzystają z niemocy UE

Gdy Europa zwleka, inni działają. Przeciągające się negocjacje stworzyły strategiczną próżnię, którą błyskawicznie wypełniają globalni rywale: Chiny oraz Ameryka Donalda Trumpa. Już dziś Pekin jest największym partnerem handlowym Mercosuru w zakresie wymiany towarowej, spychając Unię Europejską na drugie miejsce, a to dopiero początek ekspansji. Według prognoz, na które powołuje się Parlament Europejski, do 2035 r. Chiny mogą wyprzedzić nawet USA, stając się najważniejszym partnerem handlowym całej Ameryki Łacińskiej. Chińskie inwestycje płyną szerokim strumieniem, finansując kluczowe projekty infrastrukturalne i wzmacniając wpływy Pekinu. Jednym z najgłośniejszych przykładów jest megaport Chancay w Peru, opisywany jako projekt mogący przeorganizować szlaki logistyczne między Ameryką Łacińską a Azją.

Administracja amerykańska również przechodzi do ofensywy. W połowie listopada Trump ogłosił serię dwustronnych porozumień handlowych z Argentyną, Ekwadorem, Gwatemalą oraz Salwadorem. Oferując preferencyjny dostęp do amerykańskiego rynku i ulgi celne, Waszyngton proponuje realną alternatywę dla europejskiej oferty. Przykładowo umowa z Argentyną ma szeroko otworzyć tamtejszy rynek na amerykańskie leki, chemikalia, maszyny oraz produkty IT. USA deklarują w zamian obniżki ceł na wybrane argentyńskie towary.

Dla prezydenta Argentyny Javiera Milei oferta Trumpa to polityczne złoto. Ten libertariański polityk od dawna postrzega Mercosur jako „więzienie”, które blokuje Argentynie dostęp do wolnego handlu. Podczas jednego ze szczytów bloku otwarcie rzucił partnerom wyzwanie.

„Wejdziemy na drogę do wolności razem albo sami, bo Argentyna nie może już czekać. Pilnie potrzebujemy więcej handlu, inwestycji i miejsc pracy” – ocenił Javier Milea.

Mercosur to też nie monolit

Choć na zewnątrz Mercosur stara się mówić jednym głosem, pod powierzchnią niekiedy wrze. Nie wszyscy członkowie bloku grają o tę samą stawkę, a sprzeczne interesy dotychczas osłabiały jego pozycję negocjacyjną.

Największym zwolennikiem umowy jest Brazylia – gospodarczy gigant regionu. Prezydent Lula uczynił z niej priorytet swojej prezydentury i zainwestował w negocjacje znaczny kapitał polityczny. To właśnie brazylijskie rolnictwo ma najwięcej zyskać na otwarciu unijnego rynku na produkty takie jak wołowina, soja, kawa czy etanol. Według prognoz porozumienie może przyspieszyć wzrost PKB Brazylii (o 0,46 proc. do 2040 r.) oraz zwiększyć poziom inwestycji (o 1,49 proc.).

Dla małego Urugwaju, którego gospodarka jest silnie uzależniona od eksportu, umowa z Europą to wręcz kwestia „być albo nie być”. Jej wejście w życie oznaczałoby natychmiastowe zniesienie ok. 70 proc. ceł na urugwajskie produkty. Europa to trzeci pod względem rangi rynek zbytu dla Urugwaju (17 proc. eksportu w 2023 r.), zaraz po Chinach i Brazylii. Były prezydent tego kraju Luis Lacalle Pou pragmatycznie podsumował stawkę negocjacji.

„Nie istnieją magiczne rozwiązania, żaden rząd nie zapewni dobrobytu jednym podpisem. Ale ta umowa jest dla nas realną szansą” – stwierdził.

Paragwaj zachowuje ostrożne podejście, sygnalizując otwartość również na bliższą współpracę gospodarczą z Chinami. Prezydent Santiago Peña podkreśla jednak, że wszelkie tego typu porozumienia muszą być zgodne z zasadami Mercosuru. Ale i dla niego umowa z Europą to potencjalna szansa na złapanie strategicznego oddechu oraz zmniejszenie zależności od potężnych sąsiadów: Brazylii i Argentyny.

Widmo sądowej zamrażarki

Obok politycznych napięć największym ryzykiem dla umowy UE–Mercosur mogą okazać się spory prawne dotyczące podstawy i trybu ratyfikacji. Po stronie Mercosuru szczególne obawy budzi scenariusz, w którym sprawę rozstrzygałby Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE). Oznaczałoby to bowiem znaczące opóźnienie wejścia umowy w życie.

Na początku września Komisja Europejska zaproponowała podział porozumienia na dwie części: pełną umowę stowarzyszeniową (EU–Mercosur Partnership Agreement) oraz tymczasową umowę handlową (Interim Trade Agreement). Zabieg ten miał umożliwić szybsze wdrożenie części handlowej bez konieczności czekania na ratyfikację przez wszystkie parlamenty narodowe państw UE, gdzie na ogół rodzi się największy opór.

Jesienią 2025 r. szeroka grupa 145 europosłów (chadecy, socjaliści, liberałowie, Zieloni oraz Lewica) oskarżyła Komisję o próbę obejścia przepisów traktatowych, wskazując na potencjalne naruszenie art. 218 TFUE oraz zasad podziału kompetencji przy zawieraniu umów międzynarodowych. Inicjatorzy akcji zażądali opinii TSUE. Jak zaznaczyła europosłanka Zielonych Cristina Guarda w rozmowie z włoską agencją „EuNews”: „Do uruchomienia procedury potrzeba było 72 podpisów, a zebraliśmy ich znacznie więcej. Pod wnioskiem podpisali się eurodeputowani aż z 21 państw członkowskich”.

Ryzyko polega na tym, że jeśli Parlament Europejski formalnie skieruje sprawę do TSUE, proces zatwierdzania umowy zostanie zawieszony aż do momentu wydania orzeczenia. Nie musi to automatycznie oznaczać wieloletniej blokady, ale z pewnością spowoduje poważne opóźnienie wdrożenia części handlowej porozumienia. Co więcej, sama próba uruchomienia tej procedury wywołała w Parlamencie Europejskim proceduralne kontrowersje. To pokazało, że nawet spór o formalności może stać się istotnym elementem politycznej gry wokół umowy.

Obawy o polityczne koszty liberalizacji

Niezależnie od ryzyka „sądowej zamrażarki” polityczna arytmetyka pozostaje nieubłagana. W Radzie UE decyzja zapada większością kwalifikowaną. Potrzeba poparcia co najmniej 15 z 27 państw UE reprezentujących 65 proc. ludności Unii. Zablokowanie decyzji wymaga mniejszości blokującej – co najmniej czterech państw reprezentujących łącznie ponad 35 proc. ludności. W praktyce oznacza to, że wspólny front kilku dużych graczy może zatrzymać proces na etapie Rady. Obok Francji i Polski do obozu sceptyków zalicza się także Węgry. Kluczowym państwem pozostają Włochy, bo ich ostateczna decyzja może przesądzić o tym, czy powstanie realna mniejszość blokująca. Część państw – w tym Irlandia i Austria – sygnalizowała, że chce poczekać na pełne tłumaczenia i analizę tekstu, zanim zajmie ostateczne stanowisko.

Po drugiej stronie stoją zwolennicy porozumienia, przede wszystkim Niemcy i Hiszpania. Widzą w umowie szansę na wzmocnienie pozycji europejskiego przemysłu i zwiększenie obecności na rynkach Ameryki Południowej. Liczą także na łatwiejszy dostęp do części surowców strategicznych. Ich argumenty zderzają się jednak z silną presją organizacji rolniczych i obawą przed napływem tańszego importu rolnego. Zwłaszcza w krajach, gdzie koszty polityczne takiej liberalizacji byłyby najwyższe.

Kluczowe głosowania w sprawie umowy odbędą się między 16 a 19 grudnia. Na 18 grudnia zaplanowano w Brukseli duży rolniczy protest przeciwko porozumieniu. Zmęczenie i rezygnację po drugiej stronie Atlantyku trafnie podsumowuje wpis prof. Fernando Mario Milano.
„Czas pokaże, czy tym razem osiągniemy realne postępy, czy ponownie skończy się na pięknych deklaracjach, jak to się dzieje od ponad ćwierć wieku” – czytamy.

Główne wnioski

1. RED: Europa ryzykuje utratę strategicznych wpływów w Ameryce Południowej, ponieważ kolejne opóźnienia w pracach nad umową z Mercosurem sprzyjają ekspansji Chin i USA.
2. Wysokie europejskie wymogi środowiskowe oraz normy techniczne są postrzegane przez państwa Mercosuru jako ukryty protekcjonizm, co może ostatecznie zaważyć na realnych korzyściach gospodarczych wynikających z porozumienia.
3. Prawne i polityczne przeszkody po stronie UE – szczególnie możliwość skierowania sprawy do TSUE – mogą oznaczać kolejne lata opóźnień, a w skrajnym przypadku nawet całkowite zamrożenie umowy.