Ćwierć wieku bezcłowego dostępu do Europy. Dlaczego Bangladesz wykorzystał szansę, a Afryka nie?

Audio generowane przez AI. Może zawierać błędy.

Mija właśnie 25-lat funkcjonowania unijnego programu „Everything But Arms (EBA)” dla najbiedniejszych krajów Afryki i Azji, który udostępnia europejski rynek bez ceł dla ich produktów. Za jubileuszowymi deklaracjami kryje się trudne pytanie: dlaczego instrument zapewniający najbiedniejszym krajom wyjątkowo korzystne warunki eksportu przyniósł tak nierówne rezultaty? I jakie reformy planuje UE w tym programie.

– Dostęp do rynku to dopiero początek. Kraje potrzebują również zdolności, aby z niego korzystać. Preferencje celne nie zbudują bowiem fabryki, nie zapewnią energii, nie wyszkolą pracowników ani nie sfinansują inwestycji – podkreśla Shoko Noda, dyrektorka Biura ds. Kryzysów w Programie Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP).

Bangladesz: od preferencji celnych do przemysłowej potęgi

Uruchomiony w 2001 r. program EBA jest częścią unijnego ogólnego systemu preferencji celnych GSP (Generalised Scheme of Preferences). Państwa zaliczane przez ONZ do kategorii najsłabiej rozwiniętych (LDC) otrzymują bezcłowy i bezkontyngentowy dostęp do rynku UE dla praktycznie wszystkich produktów, z wyjątkiem broni i amunicji. W zamian nie muszą otwierać własnych rynków dla europejskich towarów.

Spektakularnie wykorzystał tę możliwość Bangladesz. W 2024 r. jego eksport do UE objęty preferencjami EBA osiągnął około 19 mld euro. Kraj odpowiadał za 63 proc. unijnego importu z państw korzystających z programu. Dla porównania cały afrykański eksport objęty EBA był wart 3,9 mld euro.

Sukces Bangladeszu nie był wyłącznie efektem europejskich ulg. Kraj wykorzystał je jako zachętę do budowy przemysłu odzieżowego. Powstały tysiące fabryk, rozwinęła się sieć dostawców, a zagraniczni inwestorzy ulokowali produkcję w kraju oferującym tanią siłę roboczą, dostęp do portów i bezcłowy eksport do Europy. Pomogły również przedsiębiorczość lokalnych firm, polityka przemysłowa i doświadczenie zdobywane w globalnych łańcuchach dostaw.

Dziś odzież odpowiada za około 80 proc. eksportu Bangladeszu i zapewnia zatrudnienie milionom ludzi, przede wszystkim kobietom. Sektor jest jednym z najważniejszych źródeł dewiz i czynnikiem społecznej emancypacji kobiet.

Model ma jednak słabości. Zależność od jednej branży naraża gospodarkę na zmiany popytu i presję cenową odbiorców. Problemem pozostają niskie marże, warunki pracy i koszty dostosowania do norm środowiskowych. Katastrofa budowlana budynku Rana Plaza w 2013 r. – siedziby fabryk odzieżowych szyjących ubrania dla międzynarodowych marek, w której zginęło ponad 1100 osób, ujawniła dramatyczne konsekwencje zaniedbań w zakresie bezpieczeństwa fabryk. Bangladesz pokazuje więc zarówno potencjał EBA, jak i to, że dostęp do rynku nie gwarantuje automatycznie dobrych płac, warunków pracy ani dywersyfikacji gospodarki.

Akurat teraz w Bangladeszu odbywają się masowe demonstracje pracowników branży tekstylnej. Z powodu protestu ponad 100 fabryk w okolicy Dhaki przerwało pracę. Jak podaje PAP, pracownicy domagają się podniesienia ich płacy minimalnej, wynoszącej obecnie 12 500 tak (90 euro), do 33 tys. tak (220 euro) ze względu na wzrost kosztów życia.

Afryka: 33 kraje mają przywileje, ale tylko kilka potrafi je wykorzystać

Spośród 46 państw objętych EBA aż 33 leżą w Afryce. Mimo to w 2024 r. unijny import objęty preferencjami z tych krajów wyniósł zaledwie 3,9 mld euro wobec 19 mld euro z Bangladeszu. Afryka odpowiadała za 11,9 proc. importu UE z krajów EBA, a sam Bangladesz za 63 proc.

Wartość afrykańskiego eksportu objętego preferencjami wzrosła z 2,8 mld euro w 2019 r. do 3,9 mld euro w 2024 r. Wśród największych beneficjentów wyróżniają się Mozambik, Mauretania, Etiopia, Tanzania i Madagaskar. W latach 2022-2024 import z tych krajów objęty EBA wyniósł odpowiednio 4,2 mld, 1,2 mld, 975,5 mln, 934,7 mln i 848,1 mln euro.

Problemem jest przede wszystkim struktura produkcji: eksport wielu państw nadal opiera się na surowcach, produktach rolnych i niewielkiej liczbie towarów przetworzonych.

Raport UNCTAD „Economic Development in Africa 2024” wskazuje, że niedostatki infrastruktury transportowej, energetycznej i cyfrowej podnoszą koszty handlu. Transport drogowy może pochłaniać około 29 proc. wartości towaru w handlu wewnątrz Afryki, wobec około 7 proc. w handlu poza kontynentem. Konkurencyjność ograniczają także bariery pozataryfowe, nieefektywne procedury celne i różnice w wymaganiach technicznych.

Zaporowe koszty i brak finansowania

Dodatkową przeszkodą jest brak finansowania. Eksport przetworzonej żywności, tekstyliów czy produktów chemicznych wymaga inwestycji w maszyny, certyfikację, magazyny, logistykę i energię. Dla wielu przedsiębiorstw, zwłaszcza w państwach bardzo zadłużonych, koszty te są zaporowe. W efekcie preferencje pomagają sprzedawać głównie towary wymagające niewielkiego przetworzenia, zamiast tworzyć rozbudowany przemysł i nowe miejsca pracy.

Problem pogłębia ograniczanie pomocy rozwojowej. Według wstępnych danych OECD oficjalna pomoc rozwojowa państw DAC (należą m.in. Francja, Niemcy, Polska, Wielka Brytania, USA, Japonia, Kanada, Australia, Norwegia i Szwecja oraz instytucje Unii Europejskiej. Komitet liczy 33 członków) zmniejszyła się w 2025 r. o 23,1 proc. w ujęciu realnym. Pomoc bilateralna dla krajów LDC (Low Developed Countries) spadła o 25,8 proc., a dla Afryki Subsaharyjskiej o 26,3 proc.

– Kraje te nie mogą polegać wyłącznie na pomocy. Muszą finansować własny rozwój – argumentuje Shoko Noda. Potrzebują inwestycji, silniejszych gospodarek krajowych i eksportu tworzącego miejsca pracy. Handel powinien być częścią szerszej strategii odporności gospodarczej. Zakłócenia w strategicznych korytarzach transportowych, takich jak cieśnina Ormuz, mogą szybko podnosić ceny energii, transportu i żywności, szczególnie dotykając państwa zmagające się z konfliktami, zadłużeniem i zmianami klimatu – tłumaczy Shoko Noda.

Kambodża: europejskie preferencje można stracić

Przypadek Kambodży pokazuje, że dostęp do rynku jest również narzędziem politycznego nacisku. W sierpniu 2020 r. UE częściowo odebrała temu krajowi przywileje EBA w odpowiedzi na poważne i systematyczne naruszenia praw człowieka, ograniczanie wolności politycznych oraz represje wobec opozycji i społeczeństwa obywatelskiego.

Decyzja objęła około 20 proc. kambodżańskiego eksportu do Unii, w tym wybrane produkty odzieżowe, obuwie, artykuły podróżne i cukier. Pozostałe 80 proc. nadal korzystało z bezcłowego dostępu.

W 2021 r. import do UE produktów objętych cofnięciem preferencji spadł o 33,6 proc. do 499 mln euro. Import towarów nieobjętych sankcjami wzrósł natomiast o 3,3 proc. do około 3 mld euro. Komisja zastrzegała, że skutki decyzji trudno całkowicie oddzielić od pandemii, ale różnica wskazywała na realny wpływ cofnięcia przywilejów.

Gdzie kończy się rozwój, a zaczyna szantaż?

Dora Correia, wicedyrektorka ds. handlu i bezpieczeństwa gospodarczego w Komisji Europejskiej wskazuje, że negocjacje reformy EBA pokazały napięcia dotyczące ochrony europejskich producentów i współpracy państw Afryki w zakresie readmisji migrantów z UE. Wycofanie preferencji ma być ostatecznością według KE.  

Reforma programu preferencji celnych zacznie obowiązywać 1 stycznia 2027 r. i będzie regulować system przez kolejne dziesięć lat. Przewiduje możliwość uwzględnienia braku skutecznej współpracy w zakresie readmisji własnych obywateli przebywających nielegalnie w UE jako podstawy do wycofania preferencji handlowych. Wprowadza także szybszą procedurę zawieszania przywilejów w przypadku poważnych naruszeń konwencji międzynarodowych oraz mechanizmy ochrony europejskich producentów, m.in. w sektorze ryżu.

Chiny wchodzą do gry: bezcłowy dostęp jako oferta konkurencyjna wobec Europy

Europejski model nie jest już jedyną ofertą dla afrykańskich eksporterów. W lutym 2026 r. Xi Jinping zapowiedział rozszerzenie preferencji celnych na wszystkie afrykańskie państwa utrzymujące stosunki dyplomatyczne z Pekinem. Od 1 maja 2026 r. Chiny zniosły cła dla 20 państw, które nie należą do kategorii LDC. Wcześniej, od grudnia 2024 r., bezcłowym dostępem do wszystkich chińskich linii taryfowych objęto 33 najsłabiej rozwinięte afrykańskie kraje (LDC).

Nowa oferta dla 20 państw obowiązuje przez dwa lata, do 30 kwietnia 2028 r. Łącznie preferencje celne Chin obejmują 53 z 54 państw Afryki. Wyjątkiem jest Eswatini, utrzymujące stosunki dyplomatyczne z Tajwanem. Pekin chce równocześnie negocjować z afrykańskimi partnerami umowy o wspólnym rozwoju gospodarczym (Economic Partnership for Shared Development).

Europejski EBA jest stałym instrumentem dostępnym dla państw spełniających kryteria ONZ. Chińskie preferencje dla 20 państw mają charakter dwuletniego rozwiązania przejściowego, powiązanego z negocjacjami przyszłych umów.

Dr San Bilal, dyrektor wykonawczy think tanku European Centre for Development Policy Management (ECDPM), zwraca uwagę, że EBA pozostaje najbardziej hojną ofertą spośród podobnych programów. Jednocześnie podkreśla, że alternatywne rynki są korzystne dla krajów rozwijających się, które nie chcą uzależniać się od jednego partnera.

– Bruksela wprowadzała EBA, równolegle negocjując z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku umowy o partnerstwie gospodarczym (EPA). Pekin postępuje podobnie, oferując preferencje i rozpoczynając negocjacje własnych porozumień – tłumaczy San Bilal.

San Bilal zwraca również uwagę na wątpliwości dotyczące zgodności chińskiej oferty z zasadami WTO, ponieważ dostęp do preferencji uzależniono od utrzymywania stosunków dyplomatycznych z Pekinem.

Bezcłowy handel nie oznacza wyrównania relacji

Nowa oferta Pekinu nie rozwiązuje strukturalnego problemu afrykańskiego handlu z Chinami. Kontynent eksportuje przede wszystkim surowce, a importuje chińskie towary przemysłowe, maszyny i elektronikę. W 2025 r. wymiana handlowa osiągnęła rekordowe 348 mld dolarów. Chiński eksport do Afryki wyniósł 225 mld dolarów, a import z kontynentu 123 mld. Deficyt handlowy Afryki sięgnął około 102 mld dolarów.

Zniesienie chińskich ceł może pomóc eksporterom kawy, kakao, awokado, owoców cytrusowych czy wina, ale nie oznacza automatycznie powstania w Afryce zakładów przetwarzających te produkty. Istnieje też ryzyko, że napływ tanich chińskich wyrobów utrudni rozwój lokalnego przemysłu.

Bangladesz opuszcza EBA

Sukces Bangladeszu przynosi nowe wyzwanie. Kraj ma opuścić kategorię LDC (Low Developed Countries) w 2026 r., a po zakończeniu okresu przejściowego utraci prawo do korzystania z EBA. Tymczasem około 40 proc. jego eksportu gotowej odzieży trafia do Unii Europejskiej.

Bangladesz będzie mógł jeszcze przejściowo korzystać z EBA do końca 2029 r., a później będzie musiał szukać innych podstaw preferencyjnego dostępu m.in. w ramach GSP+. Czy utrzyma eksport na tak dużym poziomie? Przyszłość pokaże.

Główne wnioski

1. UE od 25 lat oferuje najbiedniejszym państwom świata dostęp do swojego rynku bez ceł i kontyngentów. Program „Everything But Arms” (EBA) miał pomóc im wyrwać się z ubóstwa dzięki eksportowi, inwestycjom i tworzeniu miejsc pracy. Największym beneficjentem okazał się jednak Bangladesz, który zbudował potężny przemysł odzieżowy. Większość państw afrykańskich nie wykorzystała podobnej szansy. Bangladesz odpowiadał za 63 proc. unijnego importu z państw korzystających z programu.
2. Europejski EBA jest stałym instrumentem dostępnym dla państw spełniających kryteria ONZ. Chińskie preferencje dla 20 państw Afryki mają charakter dwuletniego rozwiązania przejściowego, powiązanego z negocjacjami przyszłych umów. Łącznie preferencje celne Chin obejmują 53 z 54 państw Afryki. Wyjątkiem jest Eswatini, utrzymujące stosunki dyplomatyczne z Tajwanem. Pekin chce równocześnie negocjować z afrykańskimi partnerami umowy o wspólnym rozwoju gospodarczym (Economic Partnership for Shared Development).
3. Reforma preferencji celnych UE wejdzie w życie w 2027 r. i przewiduje możliwość uwzględnienia braku skutecznej współpracy w zakresie readmisji własnych obywateli przebywających nielegalnie w UE jako podstawy do wycofania preferencji handlowych. Wprowadza także szybszą procedurę zawieszania przywilejów w przypadku poważnych naruszeń konwencji międzynarodowych oraz mechanizmy ochrony europejskich producentów, m.in. w sektorze ryżu.