Czy samorządowcy są blisko ludzi? Raport: między urzędem a mieszkańcami wciąż jest duży dystans

Krzysztof Figlarz, XYZ: Zazwyczaj myślimy o samorządach w pozytywnych kategoriach i często są one chwalone za swoją sprawczość. Z Państwa raportu wynika jednak, że w tzw. miękkich aspektach funkcjonowania coś wyraźnie nie działa. Dlaczego tak się dzieje i co mogłoby pomóc w skuteczniejszym egzekwowaniu od lokalnych władz wywiązywania się z ich obowiązków?

dr hab. Marta Lackowska, prof. UW: Rzeczywiście, w raporcie obszar budowania relacji samorządu z obywatelami wypadł bardzo słabo. Jedna z osób komentujących nasze badanie stwierdziła wręcz, że zbyt eufemistycznie określamy sytuację mianem „nie najwyższego wyniku” i powinniśmy wyjść z akademickiej strefy komfortu oraz użyć mocniejszych słów. Sytuacja z pewnością nie jest dobra, ale warto dostrzec pewne niuanse. Mamy świadomość, że stworzony przez nas indeks nie jest narzędziem w 100 proc. idealnym. Nie jest więc tak, że średnia na poziomie 42 pkt na 100 automatycznie oznacza porażkę.

To narzędzie służy przede wszystkim wstępnej diagnostyce. Jego największą wartością będzie możliwość obserwowania trendów w kolejnych latach. Obecnie dysponujemy danymi za 2022 r., a wkrótce będziemy opracowywać dane za 2024 r., ponieważ Główny Urząd Statystyczny zbiera je w cyklu dwuletnim. Pozwoli nam to sprawdzić, czy sytuacja się poprawia, czy pogarsza. Na razie nasz punkt odniesienia – 100 pkt – ma charakter czysto koncepcyjny. Nie wiemy bowiem, czy dla większości gmin jest to próg w ogóle osiągalny, choć widać, że dla niewielkiej grupy jak najbardziej tak. Nie wiemy też, czy znajdujemy się w trendzie wzrostowym, czy spadkowym. Dlatego obecne wyniki przyjmujemy z pokorą badaczy. To nie jest całkowita „czerwona kartka” dla samorządów, ale mocna „żółta kartka” – zdecydowanie tak. Warto też pamiętać, że nie tworzyliśmy klasycznego rankingu dla blisko 2500 gmin, w którym rywalizuje się o miejsca. To raczej zestaw wskaźników do pogłębionej analizy. Niemniej, mówiąc wprost: uzyskany przez samorządy wynik nie jest najlepszy.

Z czego w takim razie wynika tak słaba ocena?

Złożyło się na to kilka czynników. Z jednej strony odpowiedzialność można przypisać władzom samorządowym, które nierzadko nie realizują nawet swoich obowiązków ustawowych – a to jest bardzo alarmujące. Dlaczego tak się dzieje? Prawdopodobnie w dużej mierze dlatego, że po prostu nie przywiązują do tych działań wystarczającej wagi. Analiza danych GUS pokazuje na przykład, że w mniejszych gminach często brakuje regularnych dyżurów radnych, a czasem nie ma ich w ogóle, podczas gdy w dużych miastach to absolutny standard. To pokazuje brak przekonania władz lokalnych, że takie działania są istotne – zwłaszcza że zorganizowanie dyżuru nie wymaga dużych pieniędzy ani dodatkowych zasobów.

Podobnie nietrafione jest tłumaczenie się brakiem pieniędzy na prowadzenie komunikacji w mediach społecznościowych. W niemal każdej gminie znajdzie się ktoś, kto potrafi prowadzić takie kanały za stosunkowo niewielkie pieniądze. Najbardziej niepokojące jest jednak to, że gminy same przyznały się do tych zaniedbań w formularzach wysłanych do GUS. My nie prowadziliśmy żadnego detektywistycznego śledztwa – one wprost zadeklarowały, że nie realizują pewnych działań, mimo świadomości, że są one obowiązkowe. To pokazuje potrzebę doedukowania władz lokalnych i uświadomienia im, że są to ważne kwestie, których obywatele po prostu oczekują.

To jedna strona medalu – działania władz. A jak w tym zestawieniu wypada społeczeństwo?

To drugi bardzo ważny aspekt. Nasz miernik uwzględnia również aktywność samych mieszkańców. Samorząd może zachęcać do różnych inicjatyw, ale jako społeczeństwo mamy systemowy problem z aktywnym udziałem w życiu publicznym. Nauczyliśmy się już, że raz na kilka lat odbywają się wybory i „wypada” na nie pójść. Istnieje nawet pewna towarzyska stygmatyzacja osób, które nie głosują. Teraz jednak musimy nauczyć się, że tzw. codzienna demokracja jest równie ważna.

Tutaj pojawia się rola naszego indeksu, który bada m.in. składanie wniosków, petycji czy skarg, korzystanie z inicjatywy uchwałodawczej lub inicjatywy lokalnej. Brak takich działań ze strony obywateli pokazuje, że potrzebna jest większa edukacja o prawach mieszkańców. Obywatele powinni wiedzieć, że mogą – i powinni – patrzeć władzy na ręce. Nie oznacza to konfliktu z władzami, lecz jest elementem bieżącej kontroli działań gminy.

Warto też pamiętać, że narzędzia takie jak inicjatywa uchwałodawcza czy inicjatywa lokalna są stosunkowo nowe. Wprowadzono je w 2018 r., a nasze badanie dotyczyło 2022 r., więc od ich wprowadzenia minęły zaledwie cztery lata. Nie dziwi mnie więc, że z inicjatywy uchwałodawczej korzystano tylko w 3 proc. gmin, a z inicjatywy lokalnej w 10 proc. gmin. Te mechanizmy dopiero zaczynają się w Polsce zakorzeniać.

Nieco lepiej wygląda sytuacja w przypadku składania uwag czy skarg oraz korzystania z budżetu obywatelskiego. To pokazuje jednak, że samo stworzenie formalnego narzędzia nie oznacza automatycznie, że będzie ono powszechnie wykorzystywane. Potrzebne jest zbiorowe uczenie się – promocja tych narzędzi, zaproszenie mieszkańców do udziału i jasne wskazanie, że takie możliwości istnieją. Nawet wtedy aktywność nie pojawi się od razu, ponieważ w Polsce wskaźniki zaangażowania w wolontariat czy działalność organizacji pozarządowych są wciąż bardzo niskie.

Przeglądając raport, zauważyłem, że większe miasta osiągają w zestawieniu lepsze wyniki. Czy wynika to także z większej świadomości społecznej mieszkańców?

Częściowo tak. Różnica między funkcjonowaniem dużych miast a małych gmin jest wyraźna. Nasz indeks bada bardzo formalne narzędzia, które w mniejszych ośrodkach funkcjonują inaczej. Z mapy wyników widać np., że na zachodzie kraju sytuacja wygląda nieco lepiej. Nie wynika to jednak wyłącznie z edukacji mieszkańców, ale także z faktu, że tamtejsze gminy są historycznie większe – zarówno pod względem obszaru, jak i liczby mieszkańców. To wpisuje się w ogólną prawidłowość, że większe gminy osiągają wyższe wartości indeksu.

W małej gminie można czasem usłyszeć argument: „po co formalne dyżury radnych, skoro i tak spotykamy się na ulicy, w sklepie czy w szkole?”. Trzeba jednak uważać na taką idealistyczną wizję małej społeczności. W takich miejscowościach pojawiają się przecież nowi mieszkańcy, którzy nie znają lokalnych układów i nie wiedzą, kto jest radnym, kto sołtysem, a kto pracownikiem urzędu. Jeśli te informacje nie będą zinstytucjonalizowane i łatwo dostępne – np. online – nowi mieszkańcy nie włączą się w życie lokalnej wspólnoty.

No właśnie.

Każda gmina, analizując swoje wyniki, powinna porównywać się przede wszystkim z jednostkami o podobnej wielkości. To trochę jak w biegach ulicznych, gdzie startujemy w określonych kategoriach wiekowych – np. K40 czy M20. Mała gmina nie powinna rywalizować z miastami powyżej 100 tys. mieszkańców, lecz patrzeć, jak wypada na tle podobnych ośrodków.

Jednocześnie mieliśmy w zestawieniu niewielkie gminy liczące kilka tysięcy mieszkańców, które osiągnęły bardzo wysokie wyniki i wyprzedziły niektóre miasta wojewódzkie. To pokazuje dużą zaletę naszego narzędzia – nie ma tu strukturalnej dyskryminacji. Nawet trzytysięczna gmina może osiągnąć świetny wynik, jeśli skutecznie zaktywizuje mieszkańców. W przyszłości chcemy wykorzystać także metody jakościowe, by lepiej zrozumieć, jak to się udaje – szczególnie w mniejszych samorządach.

W debacie publicznej często pojawia się też problem lokalnych mediów finansowanych przez samorządy.

To rzeczywiście poważny problem. W wielu małych gminach jedynym medium lokalnym jest biuletyn finansowany przez samorząd. Na papierze może to wyglądać dobrze – narzędzie komunikacji istnieje – ale w praktyce często brakuje pluralizmu, a przeciwnicy polityczni władzy znajdują się na marginesie.

Dlatego warto zachęcać samorządy do rozwijania bardziej otwartych form komunikacji. Dobrym przykładem jest publikowanie w internecie nagrań z sesji rady gminy. W naszym zespole badawczym pojawiło się jednak pytanie: czy ktoś rzeczywiście obejrzy trzygodzinne nagranie z posiedzenia? Być może lepszym rozwiązaniem byłaby dwuminutowa „rolka” w mediach społecznościowych, w której krótko wyjaśniono by, o czym radni dyskutowali. Wtedy młodsze pokolenia mogłyby łatwiej zainteresować się sprawami swojej gminy.

To zdecydowanie lepsze rozwiązanie niż publikowanie nagrań wyłącznie na mało intuicyjnej podstronie Biuletynu Informacji Publicznej, gdzie znalezienie czegokolwiek bywa trudne.

W gruncie rzeczy mamy tu do czynienia ze zderzeniem dwóch logik. Z jednej strony działa biurokratyczna maszyna administracyjna, nastawiona na spełnianie formalnych wymogów. Z drugiej – potrzeba komunikowania się z mieszkańcami w sposób zrozumiały i atrakcyjny.

Naszym celem było przede wszystkim stworzenie narzędzia wstępnej diagnozy. Chcemy, aby wyniki indeksu skłoniły do refleksji obie strony – zarówno władze lokalne, jak i mieszkańców. Zapraszamy do lektury raportu.