Długa wojna sankcyjna. Unia Europejska kontra Rosja

Od rozpoczęcia pełnoskalowej inwazji na Ukrainę w lutym 2022 r. Rosja znajduje się pod presją bezprecedensowych sankcji gospodarczych. Unia Europejska konsekwentnie zaciska pętlę ograniczeń, aby uderzyć w rosyjską gospodarkę oraz rosyjskie elity i społeczeństwo. Główny cel to osłabić potencjał zbrojeniowy agresora. Tymczasem po trzech latach konfliktu widać, że Moskwa wypracowała metody na złagodzenie skutków zachodnich restrykcji.

Cel i charakter sankcji

Najnowszy pakiet sankcji z 24 lutego 2025 r. to 16 z kolei. Sceptycy twierdzą, że już samo to dowodzi, że wcześniejsze środki były omijane. Zakaz dostępu do portów dla kolejnych 74 statków należących do „floty cieni” ujawnia skalę procederu oraz rosyjską kreatywność w obchodzeniu ograniczeń w transporcie morskim. Zaostrzenie kontroli nad 53 nowymi podmiotami, z których dwie trzecie znajduje się w państwach trzecich, ujawnia złożoną sieć powiązań międzynarodowych wykorzystywanych przez Moskwę do neutralizowania skutków sankcji.

Interesujący jest też obszar finansowy. Najnowsze sankcje zakazują transakcji z instytucjami finansowymi spoza Rosji, które korzystają z rosyjskiego systemu przekazywania komunikatów finansowych. Kreml próbuje budować alternatywny system płatności międzynarodowych, który pozwoliłby mu funkcjonować mimo odcięcia od zachodnich mechanizmów. Restrykcje nałożone na 13 banków regionalnych sugerują natomiast, że mniejsze instytucje finansowe były wykorzystywane jako kanały do omijania wcześniejszych obostrzeń.

Jest jeszcze jeden istotny element sankcyjnej układanki: zaangażowanie państw trzecich. Białoruś, Iran i Korea Północna znalazły się pod dodatkowymi ograniczeniami właśnie za wspieranie Rosji w omijaniu sankcji i dostarczanie pomocy w prowadzeniu wojny. Eksperci i media od dawna wskazują, że Moskwa stworzyła globalną sieć pośredników, aby kupować towary i technologie objęte zakazami.

I choć regularne przedłużanie sankcji – ostatnio do września 2025 r. – oznacza, że podlegają one ciągłej ewaluacji i negocjacjom w ramach UE, to jednocześnie – i to jest dobra informacja – wskazuje na determinację wspólnoty w utrzymywaniu presji ekonomicznej na Rosję, nawet jeśli efekty nie są natychmiastowe. Bo sankcje, co podkreślają dyplomaci i eksperci, są środkiem długofalowym. Rosjanie często przekonują, że sankcje ich nie ruszają, ale jednocześnie regularnie domagają się ich zniesienia. I niestety znajdują sposoby na ich obchodzenie.

Analitycy Ośrodka Studiów Wschodnich przyjrzeli się mechanizmom, które Rosja wykorzystuje do neutralizowania skutków unijnych restrykcji. Autorzy raportu „Zabawa w kotka i myszkę. Jak Rosja obchodzi sankcje” pokazują dlaczego, mimo trzech lat sankcji, rosyjska gospodarka nadal funkcjonuje. I jak reżim Putina znajduje środki na wojnę w Ukrainie.

Sankcje na rosyjski import

Zachodnie sankcje mają odciąć Rosję od technologii i osłabić jej gospodarkę. Po trzech latach wojny w Ukrainie import spadł zaledwie o 3 proc. Moskwa zbudowała złożony system omijania ograniczeń. Wykorzystuje kraje trzecie, import równoległy i kreatywną księgowość.

Broń przeciw gospodarce

Sankcje miały ograniczyć przede wszystkim rosyjskie zdolności produkcyjne, szczególnie w sektorach zbrojeniowym i energetycznym. To one są kluczowe dla prowadzenia wojny. Według danych OSW, kraje, które nałożyły restrykcje, odpowiadały w 2021 r. za niemal połowę rosyjskiego importu.

„Koalicja chciała odciąć Rosję od zaawansowanych technologicznie dóbr, od których była zależna” – czytamy w raporcie. Ograniczeniami objęto dostawy maszyn, urządzeń i technologii wykorzystywanych w przemyśle zbrojeniowym, energetyce, lotnictwie, transporcie i IT.

Unia Europejska – przed inwazją największy partner handlowy Rosji – nałożyła restrykcje na towary stanowiące 50 proc. unijnego eksportu do tego kraju z 2021 r., czyli blisko 48 mld euro. Rosja wypracowała różnorodne strategie radzenia sobie z sankcjami. Angażuje nie tylko przedsiębiorców, ale cały aparat państwowy. Na czele z Władimirem Putinem.

Import przez pośredników

Kluczową metodą stało się wykorzystywanie krajów trzecich. Według amerykańskich danych najczęściej używanymi „pomostami” są Chiny, Hongkong, Turcja, Singapur, Armenia, Kazachstan, Kirgistan, Zjednoczone Emiraty Arabskie i Uzbekistan. W pierwszej połowie 2022 r. USA przedstawiły listę 17 krajów najczęściej wykorzystywanych do omijania sankcji.

Reeksport i firmy-przykrywki

Spółki rejestrowane w krajach trzecich, często kontrolowane przez rosyjski kapitał, importują towary z Zachodu. A następnie wysyłają je do Rosji. „We wszystkich państwach ościennych FR liczba przedsiębiorstw z udziałem rosyjskiego kapitału dynamicznie wzrosła po inwazji” – zauważają eksperci OSW.

Import równoległy

Rewolucyjną zmianą było wprowadzenie w Rosji 30 marca 2022 r. prawa zezwalającego na import równoległy. Czyli wwóz legalnie wyprodukowanych towarów bez zgody właściciela znaku towarowego. To bezpośrednia odpowiedź na wycofywanie się zagranicznych firm. Według rosyjskich szacunków, w ciągu dwóch pierwszych lat funkcjonowania tego mechanizmu do kraju wwieziono dobra o łącznej wartości około 70 mld dolarów.

Namacalne skutki

Geografia rosyjskiego importu uległa fundamentalnej zmianie. Państwa azjatyckie na czele z Chinami stały się głównymi dostawcami. W 2024 r. na Azję przypadło niemal 68 proc. importu, w tym na Chiny około 40 proc. (wobec 25 proc. w 2021 r.). Jednocześnie drastycznie zmalał udział Europy: z 42 proc. do 26,5 proc., głównie za sprawą spadku importu z UE (z 32 proc. do około 14 proc.).

Obraz sytuacji dopełniają przykłady konkretnych branż:

• Przemysł zbrojeniowy jako jedyny notuje dwucyfrowe wzrosty produkcji, bo korzysta z ogromnych nakładów państwowych. W 2025 r. Kreml planuje przeznaczyć na obronę narodową około 135 mld dolarów, czyli niemal 33 proc. wszystkich wydatków budżetowych.
• Lotnictwo jest w krytycznym położeniu. O problemach świadczy trzykrotny wzrost liczby incydentów lotniczych w 2023 r. i dramatyczny spadek produkcji. Od początku inwazji do końca 2024 r. oddano do użytku zaledwie 7 ze 108 zapowiadanych samolotów pasażerskich Suchoj Superjet 100.
  
  Rosjanie uciekają się nawet do patroszenia wraków. W portalu Fronststory.pl czytamy historię Airbusa A320 linii Ural, który wykonywał lot z Soczi do Omska. Z powodu awarii układów hydraulicznych piloci skierowali lot na lotnisko zapasowe w Nowosybirsku. Samolot, po wyczerpaniu paliwa, wylądował w polu pszenicy 11 km od lotniska. Nikt nie został ranny. Do wypadku doszło we wrześniu 2023 r. W lutym 2025 r. kończą się prace nad demontażem maszyny. Rosjanie zrobili z Airbusa dawcę części zapasowych. Zdemontowali silniki, podwozie i całą elektronikę. Wnętrza kabiny i kokpitu również.  
• Motoryzacja doświadczyła załamania. W 2022 r. produkcja spadła o około 70 proc., a w 2024 r. była wciąż o 55 proc. niższa niż przed wojną. Chińskie koncerny zdominowały rynek, bo ich udział wzrósł z 9 proc. w 2021 roku do ponad 60 proc. w 2024 r.
  
  Aby ominąć sankcje, korzystano też z braku harmonizacji reżimów sankcyjnych Rosji i Białorusi. Przykładem jest masowy eksport samochodów z UE do drugiego z tych państw obserwowany do połowy 2024 r. Dopiero wtedy UE wprowadziła zakaz sprzedawania tam aut. Samochody najpewniej były przeznaczone głównie na rynek rosyjski.
• Elektronika została zdominowana przez chińskich producentów. Ich udział w rynku smartfonów wyniósł 79 proc. w 2023 r, zaś udział Apple spadł do 8 proc.

Sankcje na rosyjski eksport

Zachodnie sankcje nałożone na Rosję po inwazji na Ukrainę miały tutaj jeden główny cel – ograniczyć dochody państwa rosyjskiego, a tym samym zdolność Kremla do finansowania wojny. Szczególnie istotne było odcięcie Europy od rosyjskich surowców energetycznych, które stanowiły skuteczny instrument rosyjskiego nacisku politycznego na państwa UE.

Cel: odciąć źródła finansowania wojny

Przed 2022 r. aż 55 proc. rosyjskiego eksportu trafiało do państw, które później nałożyły sankcje. Ponad 38 punktów procentowych z tego przypadało na Unię Europejską. Szczególnie wrażliwym obszarem była zależność energetyczna. Wiele krajów europejskich, zwłaszcza w Europie Środkowo-Wschodniej, opierało swoje bezpieczeństwo energetyczne na dostawach z Rosji.

Jakie ograniczenia wprowadzono?

Koalicja państw zachodnich wdrożyła embargo na import większości rosyjskich surowców, w tym węgla, drewna, złota, materiałów budowlanych oraz metali. Po długich negocjacjach, w grudniu 2022 r., udało się objąć ograniczeniami również dostawy ropy naftowej drogą morską, a w marcu 2024 r. także produktów ropopochodnych. W 2023 r. sankcjami objęto również handel diamentami.

Obecnie poza reżimem sankcyjnym pozostają gaz ziemny przesyłany rurociągami, skroplony gaz ziemny (LNG), ropa naftowa dostarczana południową nitką rurociągu Drużba oraz uran. Z powodu obaw o globalne bezpieczeństwo żywnościowe nie wprowadzono również ograniczeń na import artykułów rolno-spożywczych i nawozów.

Szczególnie ważnym elementem sankcji było wprowadzenie mechanizmu pułapu cenowego (price cap) dla rosyjskiej ropy i paliw. Pozwala on firmom z krajów koalicji uczestniczyć w transakcjach i transporcie tych surowców do państw trzecich tylko wtedy, gdy sprzedano je poniżej ustalonej ceny. Miało to podwójny cel: z jednej strony uniknięcie gwałtownego ograniczenia podaży surowca na światowych rynkach, z drugiej – zmuszenie Rosji do sprzedaży ropy po niższych cenach.

Według unijnych szacunków, dzięki sankcjom Rosja straciła około 91 mld dolarów, co stanowi 58 proc. wartości dostaw do UE z 2021 r.

Jak Rosja radzi sobie z ograniczeniami?

Rosja szybko znalazła sposoby na częściowe obejście zachodnich sankcji. Główną strategią było przekierowanie eksportu do nowych odbiorców, przede wszystkim Chin i Indii. Według wicepremiera Aleksandra Nowaka, w 2023 r. aż 90 proc. eksportowanej ropy trafiło właśnie do tych dwóch krajów. Sprzedaż paliw jest bardziej zdywersyfikowana – odbiorcy znajdują się w wielu krajach Azji, Afryki, a nawet Ameryki Południowej – podają autorzy raportu OSW.

Kluczowe znaczenie dla rosyjskich wysiłków ma tzw. flota cienia. Chodzi o 400-600 tankowców transportujących rosyjską ropę i paliwa z pominięciem zachodnich ograniczeń. Przed lutym 2022 r., ponad 80 proc. rosyjskiej ropy transportowały tankowce należące do podmiotów zachodnich lub przez nie ubezpieczone. W listopadzie 2024 r. odsetek ten spadł do ok. 34 proc.

Rosyjscy eksporterzy wykorzystują też inne metody obchodzenia sankcji w tym zakresie:

• wyłączanie transponderów lub wysyłanie fałszywych sygnałów lokalizacyjnych
• przeładunek surowca „burta w burtę” na pełnym morzu
• mieszanie rosyjskiej ropy Urals z innymi markami na dużych statkach
• zaniżanie cen ropy w oficjalnej dokumentacji przy jednoczesnym podwyższaniu kosztów transakcji, z których zyski przejmują pośrednicy powiązani z rosyjskimi zleceniodawcami.

Obchodzenie sankcji na inne surowce

W przypadku innych objętych sankcjami surowców Rosja stosuje podobne praktyki. Przed 2022 r. UE była drugim po Chinach rynkiem zbytu rosyjskiego węgla. Importowała jedną czwartą całego eksportu. Po wprowadzeniu embarga Rosja musiała przekierować dostawy do Chin, Indii i Turcji.

Próbowano też kontynuować dostarczanie węgla do UE, wykorzystując firmy z Kazachstanu i Kirgistanu jako pośredników. W 2022 r. Kazachstan zwiększył eksport węgla do UE niemal 29-krotnie: z 56 tys. ton w 2021 r. do ponad 1,6 mln ton. Z czego połowa trafiła do Polski.

W przypadku złota po nałożeniu sankcji główny szlak eksportowy przesunął się z Wielkiej Brytanii do ZEA, Hongkongu i Turcji. Od kwietnia 2023 r. zmieniono logistykę dostaw. Pośrednikami zostały kraje Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej, szczególnie Armenia. W pierwszych pięciu miesiącach 2024 r. Armenia sprowadziła z Rosji aż 68 ton złota o wartości 4 mld dolarów. W całym 2023 r. było to zaledwie 17 ton o wartości 1 mld dolarów.

Armenia służy również jako kanał dostaw rosyjskich diamentów do ZEA. Eksportowała ona 4,5 mln karatów diamentów, czyli 30 razy więcej niż sama wyprodukowała. Ważnym odbiorcą rosyjskich diamentów pozostają także Indie – w pierwszym półroczu 2024 r. rosyjski eksport do tego kraju wzrósł o 22 proc. w porównaniu z analogicznym okresem roku poprzedniego, osiągając 4,1 mln karatów.

Konsekwencje dla Rosji

Po trzech latach pełnoskalowej inwazji wartość rosyjskiego eksportu skurczyła się o około 15 proc. w porównaniu z 2021 r. Zmieniły się kierunki rosyjskiego handlu zagranicznego. W 2024 r. prawie 76 proc. dostaw trafiło do Azji (przed inwazją było to 40 proc.), z czego na Chiny przypadło 30 punktów procentowych (w 2021 r. – 14 p.p.). Udział Europy obniżył się do niecałych 16 proc. (z ponad 50 proc. w 2021 r.).

Import do UE z Rosji skurczył się w 2024 r. o prawie 80 proc. względem 2021 r., co stanowi wartość ponad 115 mld euro. Unia zdołała znaleźć nowych dostawców, również w sektorze energetycznym, w którym była zależna od Moskwy.

Warto zauważyć, że mimo wprowadzonych sankcji, niektóre państwa europejskie nadal importują rosyjskie surowce energetyczne. Austria, Czechy, Słowacja i Węgry sprowadzają rurociągami ropę i gaz. Francja, Włochy, Belgia i Niemcy kupują LNG. W rezultacie UE pozostaje czwartym największym nabywcą rosyjskich surowców energetycznych. W 2024 r. zapłaciła za nie około 24 mld euro.

Rosja zdołała w pewnym stopniu przystosować się do nowych warunków. Jednak wydobycie i eksport surowców energetycznych są niższe niż przed wojną. Wydobycie węgla w 2024 r. było o 2 proc. niższe niż w 2021 r., zaś eksport zmniejszył się o ponad 9 proc. Najpoważniejsze konsekwencje sankcji poniósł sektor gazowy, szczególnie Gazprom. Produkcja tego przedsiębiorstwa w 2024 r. spadła o 19 proc. w porównaniu z 2021 r., a eksport zmniejszył się aż o 55 proc.

Nowa rzeczywistość gospodarcza zmusiła Kreml do szukania dodatkowych źródeł finansowania budżetu państwa. Głównie przez zwiększenie obciążeń fiskalnych sektora energetycznego, co odbija się na kondycji rosyjskich przedsiębiorstw. W ciągu jedenastu miesięcy 2024 r. ponad 53 proc. firm z sektora węglowego odnotowało straty finansowe. W 2023 r. odsetek ten wynosił około 30.

Sektor finansowy

Po pełnoskalowej inwazji na Ukrainę w 2022 r. Rosja została objęta bezprecedensowymi sankcjami finansowymi ze strony Zachodu. Chodziło o odcięcie kluczowych sektorów rosyjskiej gospodarki od zachodniego kapitału. Pozostałe cele to utrudnienie rozliczeń transgranicznych i zwiększenie skuteczności pozostałych ograniczeń handlowych i technologicznych.

Finansowa izolacja Rosji

Przed inwazją rosyjska gospodarka była silnie zintegrowana z zachodnim systemem finansowym. Kapitał z Zachodu stanowił główne źródło finansowania modernizacji gospodarki. Oligarchowie przez dekady lokowali zarobione na surowcach pieniądze w Europie i Ameryce. Kreml przygotowywał się co prawda od 2014 r., ale Rosja pozostawała wyjątkowo wrażliwa na decyzje podejmowane w Brukseli i Waszyngtonie.

Kluczowe sankcje finansowe

Zachodnie sankcje po pełnoskalowej inwazji na Ukrainę objęły:

• zamrożenie około 300 mld dolarów rezerw walutowych rosyjskiego banku centralnego
• odcięcie 23 banków komercyjnych (w tym 10 największych) od systemu SWIFT
• wpisanie przez państwa G7 (głównie USA) większości rosyjskich banków na listy sankcyjne
• objęcie restrykcjami instytucji finansowych, w tym Petersburskiej i Moskiewskiej Giełdy
• zamknięcie dostępu do zachodnich giełd papierów wartościowych i towarowych
• presję na sektor finansowy państw trzecich, by nie pomagały Rosji w obchodzeniu sankcji
• wycofanie się Visa, Mastercard i innych operatorów kart płatniczych z rynku rosyjskiego
• ograniczenia dla rosyjskich podmiotów na rynku kryptowalut.

W odpowiedzi na sankcje Rosja wdrożyła szereg rozwiązań, które miały złagodzić ich skutki.

Kontrola walutowa i reorientacja rozliczeń

Bank centralny Rosji początkowo podniósł stopy procentowe z 9,5 proc. do 20 proc. Wprowadził też ścisłą kontrolę walutową. Eksporterzy zostali zobowiązani do odsprzedawania pierwotnie aż 80 proc. przychodów walutowych na rynku wewnętrznym (z czasem limit ten zmniejszono do 40 proc.). Centralny Bank Rosji (CBR) zmienił też strukturę Funduszu Dobrobytu Narodowego. Wyeliminował waluty wymienialne na rzecz juana i złota.

Alternatywne systemy płatności

Rosyjskie banki próbowały zastąpić zachodnie karty płatnicze rodzimą kartą MIR oraz nawiązały współpracę z chińską UnionPay. Rozwinięto też lokalne aplikacje finansowe jak KoronaPay czy Unistream. Na rynku rosyjskim zwiększyły swoją obecność chińskie aplikacje Alipay i WeChat Pay.

Alternatywne waluty i metale szlachetne

W październiku 2024 r. udział rubla w imporcie towarów i usług wyniósł 49,5 proc., walut wymienialnych około 20 proc., a pozostałych (głównie juana) – 30 proc. W eksporcie 43 proc. rozliczane jest w rublach, 37 proc. przypada na juany i inne waluty narodowe, a 20 proc. na dolary i euro. Premier Rosji informował, że około 95 proc. transakcji między Rosją a Chinami odbywa się w rublach i juanach, z czego około trzy czwarte w juanach.

Rosja zwiększyła również wykorzystanie złota w rozliczeniach międzynarodowych. O ile przed inwazją eksportowano około 90 proc. wydobywanego w kraju kruszcu (344 tony), o tyle po wprowadzeniu sankcji już tylko około połowy. Znacząco wzrosło zapotrzebowanie na złoto wśród odbiorców indywidualnych – z około 5 ton rocznie przed inwazją do 100 ton w 2022 r. i 75 ton w 2024 r.

Kryptowaluty

Rosja należy do największych wydobywców kryptowalut. W 2023 r. wykopano tam 54 tys. bitcoinów o wartości 3 mld dolarów. W 2024 r. prezydent Putin zatwierdził ustawę zezwalającą na używanie kryptowalut do rozliczeń z zagranicą. Od października 2023 r. do marca 2024 r. CBR odnotował wzrost aktywności Rosjan na kryptogiełdach o 16 proc. Łączną wartość transakcji szacowano na 4,5 bln rubli (około 45 mld dolarów).

Alternatywne systemy rozliczeń międzybankowych

Po odcięciu od systemu SWIFT, Rosja zaczęła korzystać z rodzimego Systemu Przekazu Informacji Finansowych (SPFS). Dołączyła też do chińskiego systemu rozliczeń CIPS. Warto zaznaczyć, że około 200 rosyjskich instytucji finansowych wciąż ma dostęp do SWIFT, co pozwala im na realizację niektórych transakcji międzynarodowych.

Barter i inne archaiczne metody

W styczniu 2024 r. rosyjskie Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego przygotowało instrukcję, jak realizować wymianę barterową. Oznacza to powrót do praktyk handlowych z lat 90. XX w. Równolegle CBR pracuje nad cyfrową wersją rubla (CBDC), która systemowo mogłaby pomóc w uniezależnieniu się od zachodnich pośredników finansowych.

Skuteczność sankcji

Według autorów raportu OSW ograniczenia finansowe okazały się najskuteczniejszymi sankcjami nałożonymi na Rosję. Szczególnie dotkliwe było zamrożenie rezerw walutowych CBR, co doprowadziło do znacznej dewaluacji rubla i chaosu na rosyjskim rynku finansowym. W ciągu 2,5 roku wojny (do lipca 2024 r.) z kraju wyprowadzono około 340 mld dolarów netto, z czego 70 proc. w 2022 r.

Zacieśnianie przez USA pętli restrykcji finansowych od 2023 r. znacznie utrudniło Rosjanom realizację operacji transgranicznych. Zagraniczne banki, nawet z Chin, Turcji czy państw Zatoki Perskiej, patrzą na współpracę z rosyjskimi podmiotami z niechęcią. Skrupulatnie weryfikują klientów i odrzucają część płatności.

Problemy z rozliczeniami poważnie utrudniły Rosji prowadzenie handlu zagranicznego. W grudniu 2024 r. saldo rachunku obrotów bieżących spadło poniżej zera – do minus 1,3 mld dolarów. Słabszy napływ walut doprowadził do dewaluacji rubla (w styczniu 2025 r. za dolara płacono około 100 rubli).

Wysokie stopy procentowe (21 proc. w połowie 2024 r.) i odcięcie od zagranicznych rynków kapitałowych drastycznie ograniczyły możliwości inwestycyjne rosyjskiego biznesu. Według danych CBR wartość skumulowanych zagranicznych inwestycji bezpośrednich zmniejszyła się z 498 mld dolarów (1 stycznia 2022 r.) do 235 mld dolarów trzy kwartały później.

Nawet chińskie firmy podchodzą do rosyjskiego rynku z ostrożnością. Od kwietnia do lipca 2024 r. rosyjski oddział Bank of China zmniejszył aktywa netto o około 40 proc. (do 3,5 mld dolarów). po objęciu przez USA restrykcjami Moskiewskiej Giełdy zrezygnował z funkcji instytucji rozliczającej jej transakcje w juanach.

Skutkiem wysokiej inflacji (oficjalnie 9,5 proc. w 2024 r., nieoficjalnie ok. 20 proc.) i ograniczonych możliwości inwestycyjnych jest spadek tempa wzrostu inwestycji w kapitał podstawowy. W trzecim kwartale 2024 r. zanotowano wzrost tylko o 5 proc. rok do roku. Dwa kwartały wcześniej było to 14 proc.

Choć Rosja zdołała częściowo zaadaptować się do nowych warunków, sankcje finansowe skutecznie odcinają ją od zachodniego kapitału. Zmuszają ją też do korzystania z droższych, mniej efektywnych alternatyw. To stopniowo osłabia jej gospodarkę i możliwości prowadzenia działań wojennych.

Zalecenia

Jak uszczelnić system sankcji wobec Rosji

Import rosyjski – zalecane działania

Eksperci OSW rekomendują skoncentrowanie się na skuteczniejszym egzekwowaniu istniejących ograniczeń. Kluczowe jest wprowadzenie realnych kar dla firm świadomie naruszających restrykcje i nagłaśnianie takich przypadków. Problem stanowi fakt, że nie we wszystkich państwach UE obchodzenie sankcji uznawane jest za przestępstwo – zauważają autorzy. Dyrektywa nakładająca ten obowiązek została przyjęta dopiero w kwietniu 2024 r., a kraje członkowskie mają rok na jej wdrożenie.

Zaleca się również szczegółowe monitorowanie statystyk handlowych, zwłaszcza dotyczących państw sąsiadujących z Rosją, z wykorzystaniem zaawansowanych technologii i analiz danych. Konieczne jest systematyczne identyfikowanie i eliminowanie luk prawnych – od 2023 r. obserwujemy spowolnienie tempa wprowadzania nowych obostrzeń przez UE, co daje rosyjskim firmom czas na adaptację.

Specjaliści podkreślają potrzebę harmonizacji sankcji nakładanych na Rosję i Białoruś, które są ze sobą ściśle powiązane gospodarczo i politycznie. Przykład sankcji UE na dostarczanie samochodów do Rosji pokazał, w jakim stopniu Mińsk pomaga w ich omijaniu.

Niezbędna jest również lepsza koordynacja działań między instytucjami i służbami celnymi państw koalicji sankcyjnej oraz organami UE, takimi jak OLAF i Frontex. Równie istotna jest współpraca z biznesem przez jasną politykę komunikacyjną, w tym utworzenie platformy informacyjnej dotyczącej reżimu sankcyjnego.

W kontaktach z państwami trzecimi zaleca się zwiększenie nacisku dyplomatycznego na potencjalne konsekwencje omijania ograniczeń. Konieczne jest wzmocnienie roli specjalnego wysłannika KE ds. przeciwdziałania obchodzeniu restrykcji oraz zwiększenie obecności dyplomatycznej w krajach blisko współpracujących z Rosją.

Ograniczenia eksportu rosyjskiego

Priorytetem powinno być zaostrzenie walki z obchodzeniem sankcji, szczególnie w zakresie wywozu surowców. Specjaliści rekomendują utworzenie wspólnego organu lub platformy odpowiedzialnej za monitorowanie transportu surowców energetycznych, zwłaszcza ropy naftowej, z włączeniem organizacji pozarządowych śledzących działalność „floty cieni”.

Kolejnym ważnym krokiem byłoby zwiększenie liczby sankcjonowanych tankowców i traderów zaangażowanych w nielegalne praktyki. Przykładem może być 15. pakiet ograniczeń UE z grudnia 2024 r. Amerykańskie sankcje wtórne skutecznie zahamowały rozwój LNG w Rosji, co pokazuje efektywność takich działań.

Eksperci zalecają również intensyfikację nacisków dyplomatycznych na państwa prowadzące rejestry ukaranych statków oraz bezpośrednie karanie podmiotów zachodnich łamiących zasadę price cap. Sugeruje się stopniowe obniżanie pułapu cenowego na ropę naftową oraz częstsze kontrole polis ubezpieczeniowych i statków przepływających przez strategiczne akweny.

Istotne jest również całkowite wycofanie się państw członkowskich UE z zakupu rosyjskich surowców energetycznych – w tym rezygnacja z derogacji dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej importujących ropę południową nitką Drużby oraz wprowadzenie embarga na import gazu rurociągowego i LNG z Rosji.

Zaleca się również ograniczenie współpracy z Rosją w obszarze energetyki atomowej. Obecnie w UE pracuje 19 reaktorów jądrowych zbudowanych w rosyjskiej technologii, nadal w większości zaopatrywanych w paliwo przez Rosję. W 2023 r. Rosja dostarczyła ponad 23 proc. uranu sprzedawanego do Unii, a dostawy były o 73 proc. większe niż rok wcześniej. Według danych Eurostatu w 2024 r. UE utrzymywała wysoki import uranu naturalnego przy jednoczesnym ograniczeniu o około 40 proc. sprowadzanego z Rosji uranu wzbogaconego.

Uszczelnianie sankcji finansowych

W sektorze finansowym eksperci rekomendują odcięcie od systemu SWIFT znacznie większej liczby rosyjskich banków – obecnie nadal korzysta z niego około 200 instytucji. Sugerują również zwiększenie, szczególnie przez UE, grona banków wpisanych na listy sankcyjne, w tym Rosselkhozbanku, który przejmuje rolę ważnego centrum rozliczeniowego.

Kolejnym zalecanym krokiem jest wprowadzenie przez UE, wzorem USA, sankcji wobec innych instytucji finansowych, takich jak Moskiewska Giełda, oraz wymuszenie wycofania się z rosyjskiego rynku europejskich podmiotów finansowych (Raiffeisen Bank, UniCredit czy OTP Bank), które pomagają w rozliczeniach transgranicznych.

Specjaliści wskazują również na potrzebę zwiększenia monitoringu europejskich firm i ich zagranicznych spółek córek oraz zaostrzenia kar za nieprzestrzeganie reżimu sankcyjnego. Rekomendują nakładanie przez UE restrykcji na instytucje finansowe państw trzecich wspierających Rosję w rozliczaniu transakcji, w które zaangażowane są objęte sankcjami rosyjskie podmioty.

Miniwywiad

Autorka raportu dla XYZ

1. Jak ocenia Pani szanse na uszczelnienie sankcji w ciągu najbliższego roku?

Polityka sankcyjna i jej skuteczność w dużej mierze zależy od woli politycznej. Jeśli chodzi o wdrażanie i egzekwowanie już wprowadzonych restrykcji, obowiązek ten spoczywa na rządach i organach poszczególnych państw. Nadal wiele do zrobienia jest po stronie każdego z państw koalicji sankcyjnej.

Jeśli mówimy o dalszym formalnym rozszerzaniu restrykcji to sytuacja jest niejasna. Z jednej strony w ostatnich miesiącach widzimy wzrost świadomości wśród państw członkowskich UE, rosnącej roli Europy w procesie zwiększania presji, w tym gospodarczej na Rosję. Z drugiej jednak coraz trudniej jest utrzymać unijną jedność, która niezbędna jest do kontynuowania restrykcji nałożonych na FR. Niejasność co do dalszej polityki amerykańskiej wobec Rosji wzmacniają sceptycyzm wobec sankcji niektórych państw członkowskich, jak np. Węgry.

Tak więc duży wpływ na reżim sankcyjny będzie miała polityka Waszyngtonu wobec Rosji.

2. Czy zawieszenie broni jest wystarczającą zmianą, aby zdjąć z Rosji część sankcji?

Sankcje zostały nałożone w odpowiedzi na rosyjską agresję wobec Ukrainy i łamanie przez Rosję prawa międzynarodowego. Ewentualne zawieszenie broni, choć może być ważnym etapem zakończenia wojny, jest jedynie początkiem tego procesu.

Łagodzenie sankcji możliwe powinno być dopiero po wycofaniu się Rosji z okupowanych terytoriów i wypłaceniu Ukrainie reparacji. Reżim putinowski nie zrezygnował ze swoich celów, w tym podporządkowania sobie Ukrainy i rewizji porządku międzynarodowego w Europie.

Jeśli tzw. zawieszenie broni, które nie wiemy, jak miałoby być egzekwowane i kontrolowane, byłoby „wynagrodzone” przez Zachód osłabieniem sankcji – czego Kreml się domaga – to wzmocniłoby reżim putinowski. Umożliwiłoby mu dalsze zbrojenie się i kontynuowanie polityki agresywnej w przyszłości.

3. Co byłoby skuteczniejsze – kolejne sankcje na Rosję, czy więcej sankcji na państwa, które ułatwiają Rosji ich obchodzenie?

Polityka sankcyjna jest bardzo trudna i dla jej skuteczności niezbędna jest determinacja państw, które ją prowadzą, jak i możliwie szerokie globalne wsparcie. Dlatego Zachód, przede wszystkim UE, powinien nasilać presję gospodarczą na Rosję. Jak? Rozszerzając sankcje, kontrolując ich przestrzeganie i egzekwować także od swoich partnerów zagranicznych, aby nie pomagali łamać FR ograniczeń.

Na obecnym etapie procesu sankcyjnego kluczowa jest jednak walka z obchodzeniem sankcji. Powinna być prowadzona zarówno wewnątrz państw członkowskich (europejskie firmy biorą aktywny udział w tym procederze), jak i wobec państw trzecich. I w tym przypadku sankcje wtórne mogą być bardzo skuteczne.

Iwona Wiśniewska

Główna Specjalistka, Zespół Rosyjski
Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia

Główne wnioski

1. Geografia handlu Rosji uległa zmianie. Nastąpiło drastyczne przesunięcie kierunków handlu zagranicznego z Europy na Azję, gdzie dominującą rolę odgrywają Chiny. W 2024 r. aż 76 proc. rosyjskiego eksportu trafiło do Azji (wzrost z 40 proc. przed inwazją), z czego na Chiny przypadło 30 proc. Udział Europy spadł do niecałych 16 proc. z ponad 50 proc. w 2021 r.
2. Rosja zbudowała złożony system pośredników do omijania sankcji. Wykorzystuje kraje trzecie jako pomosty handlowe (głównie Chiny, Turcję, Armenię, Kazachstan, ZEA) oraz stosuje szereg nielegalnych praktyk, takich jak fałszowanie dokumentacji, reeksport czy import równoległy.
3. Sankcje finansowe okazały się najskuteczniejszym narzędziem nacisku na Rosję. Dowodzi tego masowy odpływ kapitału (około 340 mld dolarów w ciągu 2,5 roku wojny), dewaluacja rubla oraz spadek inwestycji zagranicznych.