Dość dwukadencyjności. Dyskusja w Senacie

W poniedziałek w Senacie odbyło się seminaryjne posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej pod hasłem „Wielokadencyjność organów wykonawczych gmin”. Zwołał je jej przewodniczący, senator Zygmunt Frankiewicz – przewodniczący senackiego koła Niezależni i Samorządni oraz prezydent Gliwic w latach 1993-2019.

Politycy tworzący obecną koalicję od 2017 r. krytykują proponowane wówczas przez Prawo i Sprawiedliwość, a wprowadzone rok później, zmiany ograniczające liczbę kadencji dla włodarzy gmin i miast do dwóch. Od zmiany władzy minął już prawie rok, a część pochodzących z samorządu polityków koalicji próbuje wywrzeć presję na rząd, by znieść dwukadencyjność.

Ograniczenie liczby kadencji narusza konstytucję?

W Senacie występowali samorządowcy, parlamentarzyści oraz członkowie rządu popierający zniesienie dwukadencyjności. Senator Zygmunt Frankiewicz na początku posiedzenia mówił m.in. o kryzysie przywództwa oraz o braku większej liczby liderów w społecznościach lokalnych, co, jego zdaniem, może powodować trudności przy szukaniu kandydatów na wójta lub burmistrza, gdy urzędujący włodarz zakończy drugą a zarazem ostatnią kadencję. Twierdził, że wtedy to partie polityczne mogą mieć większy wpływ na podaż kandydatów w takich gminach.

Jacek Karnowski – poseł Koalicji Obywatelskiej, wiceminister funduszy, a w przeszłości przez 25 lat prezydent Sopotu – domagał się przywrócenia nie tylko zniesienia limitu kadencji, ale też skrócenia jej z pięciu do czterech lat, jak było to przed reformą wprowadzoną przez PiS.

Polemizował z argumentem oligarchizacji samorządu podnoszonym przez inicjatorów wprowadzenia dwukadencyjności. Twierdził, że to mieszkańcy powinni decydować, kiedy włodarz powinien zakończyć urzędowanie. Jako przykład podał m.in. Gdynię, gdzie, również ku zaskoczeniu Jacka Karnowskiego, wieloletni prezydent Wojciech Szczurek nie wszedł nawet do drugiej tury. Były prezydent Sopotu twierdził również, że ograniczenie liczby kadencji narusza konstytucję w zakresie udziału w wyborach. Nie był odosobniony w tym poglądzie.

W podobnym tonie wypowiadali się m.in. senator Andrzej Dziuba, były prezydent Tychów oraz senator Wadim Tyszkiewicz, były prezydent Nowej Soli.

„Szafarze łask i przywilejów”

W mniej entuzjastycznym tonie wobec samorządowców wypowiadał się Marian Banaś, prezes Najwyższej Izby Kontroli. Wymienił kilka przykładów nadużyć, które występują w samorządach, jak funkcjonowanie włodarzy jako głównych pracodawców w gminach, a co za tym idzie również „szafarzy łask i przywilejów”.

Zdaniem Mariana Banasia może to prowadzić do tworzenia sieci zależności, nad którymi kontrolę sprawuje wójt lub burmistrz. Umacnia to jego lokalną pozycję, może podporządkowywać lokalne małe media oraz tym samym eliminuje alternatywy dla ekipy włodarza.

Wskazał jednak, że na podstawie ponad 770 kontroli w samorządach NIK nie może stawiać tezy o powiązaniu samorządowych patologii z liczbą kadencji. Jego zdaniem należałoby tu szukać innych przyczyn. Dopytywany przez senatora Frankiewicza o wnioski do prokuratury będące owocami takich kontroli, Marian Banaś nie znał dokładnych liczb. Stwierdził, że organy ścigania były powiadamiane w przypadku ok. 2-5 proc. wszystkich kontroli.

Rywalizacja nierównych szans

Optymistycznych wniosków dla zwolenników zniesienia dwukadencyjności nie miał prof. Jarosław Flis, socjolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego specjalizujący się w systemach wyborczych oraz samorządzie terytorialnym. Odniósł się do podnoszonych wcześniej argumentów o łamaniu konstytucji przez ograniczanie liczby kadencji dla samorządowców. Jego zdaniem łamaniem konstytucji jest brak równości w wyborach samorządowych.

Z badań prof. Flisa wynika, że włodarze ubiegający się o reelekcję mają o 20 proc. większą przewagę nad swoimi konkurentami.

– Wszyscy pretendenci biegną na 500 metrów, a urzędujący wójt biegnie na 300 metrów – porównywał prof. Flis.

Naukowiec wskazał, że przewaga wójtów i burmistrzów bierze się m.in. z posiadania aparatu urzędowego, kontroli nad lokalnymi spółkami oraz zaplecza medialnego, którym nie dysponują rywalizujący z nimi kandydaci. Zdaniem prof. Flisa sama funkcja daje włodarzowi na starcie przewagę nad innymi kandydatami, więc trudno mówić tu o równości wyborczej.

Polemizowała z nim Magdalena Czarzyńska-Jachim, prezydent Sopotu, która przejęła władzę w mieście po Jacku Karnowskim. Twierdziła, że to jednak pretendenci mają przewagę nad włodarzami ubiegającymi się o reelekcję, ponieważ są w stanie złożyć każdą populistyczną obietnicę bez pokrycia i odpowiedzialności. Prof. Flis bronił jednak wyników swoich badań.

– Należałoby ograniczenie znieść, ale jednocześnie zająć się innymi problemami w równoległych ustawach. Pewne propozycje poprawy tego stanu tu padały, np. umocowanie radnych. Zgadzam się z tym, że radni mają potężne narzędzia w ręku: budżet, planowanie przestrzenne, absolutorium i szereg dokumentów planistycznych i strategicznych. Dlaczego ich nie wykorzystują? Z kadencji na kadencję wykorzystują ich mniej, bo są ograniczenia w dostępie do funkcji radnego. To oświadczenia majątkowe, które są barierą dla wielu ludzi, którzy byliby przydatni w radach. Ograniczenie działalności gospodarczej również blokuje ludzi – mówił Zygmunt Frankiewicz kończąc posiedzenie.

W październiku opisywaliśmy projekt PSL-u o powrocie do stanu sprzed wprowadzenia dwukadencyjności, który zakłada również szersze zmiany w kodeksie wyborczym. To na razie jednak założenia projektu posłów. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie prowadzi prac na rzecz zniesienia dwukadencyjności.

Główne wnioski

1. Wywodzący się z samorządu politycy twierdzą, że ograniczenie liczby kadencji jest niekonstytucyjne. Ich zdaniem to mieszkańcy powinni decydować o liczbie kadencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
2. Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś wskazał szereg patologii występujących w samorządach. Nie widzi jednak bezpośredniego związku między ich występowaniem a liczbą kadencji włodarza.
3. Prof. Jarosław Flis uważa, że urzędujący włodarz już na starcie ma przewagę, dlatego trudno mówić o równości w wyborach między nim, a konkurentami. Z jego badań wynika, że szanse wójta lub burmistrza ubiegającego się o reelekcję są o 20 proc. wyższe niż pozostałych chętnych do pełnienia jego funkcji.