Dzisiaj podpisanie umowy z Mercosur. Czy atak USA na Wenezuelę przyspieszył domknięcie porozumienia handlowego?

Z perspektywy prawa unijnego nie mamy tu do czynienia z pojedynczym dokumentem, lecz ze złożonym pakietem traktatowym. 9 stycznia Rada UE dała zielone światło dwóm równoległym porozumieniom: kompleksowej Umowie o Partnerstwie (obejmującej dialog polityczny i szerszą współpracę) oraz tzw. Przejściowej Umowie Handlowej (Interim Trade Agreement).

Taka konstrukcja prawna została zastosowana celowo. Jej zadaniem jest uruchomienie filaru handlowego, zanim pełny traktat partnerski przejdzie przez czasochłonną i niepewną procedurę ratyfikacyjną. Warto bowiem pamiętać, że złożenie podpisów w Asunción nie kończy procesu zatwierdzania umowy. Pakiet wciąż wymaga zgody Parlamentu Europejskiego. Kluczowa różnica tkwi w procedurach. O ile pełna Umowa o Partnerstwie wymaga ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie, o tyle Przejściowa Umowa Handlowa leży w wyłącznych kompetencjach Unii, dzięki czemu nie musi być ratyfikowana w każdej z 27 stolic.

Jednocześnie Rada UE sygnalizuje, że znaczna część rozdziałów politycznych i o współpracy Umowy o Partnerstwie może być stosowana tymczasowo jeszcze przed zakończeniem długotrwałej ratyfikacji. W tym układzie Przejściowa Umowa Handlowa ma pełnić funkcję „pomostu” do momentu wejścia w życie pełnego porozumienia.

Po drugiej stronie Atlantyku narracja polityczna skupia się bardziej na korzyściach płynących z otwarcia dostępu do chłonnych rynków europejskich. Dla państw Mercosuru porozumienie to stanowi również dowód na to, że blok ten wciąż zachował zdolność do zawierania wielkich traktatów handlowych. Niemniej rządowa agencja informacyjna Agência Brasil wprowadza do tej dyskusji nutę realizmu. Trzeźwo zauważa, że porozumienie wymaga nie tylko zgody Parlamentu Europejskiego, ale także ratyfikacji przez parlamenty narodowe Brazylii, Argentyny, Paragwaju i Urugwaju. Oznacza to, że czas potrzebny na pełne wdrożenie umowy należy liczyć w latach, a nie w tygodniach.

Determinacja Brukseli

Owe proceduralne niuanse mają konkretny wymiar praktyczny, gdyż filar handlowy reguluje relacje, które już dziś odgrywają istotną rolę gospodarczą. Unia Europejska pozostaje drugim najważniejszym partnerem handlowym Mercosuru, odpowiadając za niemal 17 proc. całkowitych obrotów towarowych tej grupy państw Ameryki Południowej. W 2024 r. wartość wymiany towarowej na linii UE-Mercosur przekroczyła 111 mld euro (55,2 mld euro eksportu i 56 mld euro importu), przy czym ponad 80 proc. tego wolumenu przypada na samą Brazylię, niekwestionowanego lidera zestawienia. Obrazu dopełniają usługi (z obrotami ponad 42 mld euro w 2023 r.) oraz pozycja Unii jako największego inwestora zagranicznego w Mercosurze z inwestycjami o łącznej wartości 390 mld euro (wg stanu na 2023 r.). Te liczby tłumaczą determinację Brukseli, by za pomocą Przejściowej Umowy Handlowej jak najszybciej zacząć obniżać bariery celne i regulacyjne, nie czekając na długotrwałe procedowanie pełnego traktatu politycznego.

Uzasadniając potrzebę sfinalizowania porozumienia, Ursula von der Leyen odwołuje się do danych o konkurencyjności. Obecnie na rynki Mercosuru trafiają towary z 60 tys. europejskich firm, z czego połowę stanowią małe i średnie przedsiębiorstwa. Według szacunków Komisji obniżenie ceł pozwoli zaoszczędzić eksporterom ze Starego Kontynentu około 4 mld euro rocznie. Jeszcze bardziej wymowne są prognozy długoterminowe: do 2040 r. wartość unijnego eksportu do Mercosuru ma wzrosnąć o blisko 50 mld euro. Dla porównania: eksport w drugą stronę – z Mercosuru do Europy – ma się zwiększyć o maksymalnie 9 mld euro. Szefowa Komisji wskazuje również na ułatwiony dostęp do „surowców krytycznych” w Ameryce Południowej, co ma być czytelnym sygnałem dla europejskiego przemysłu, który obawia się o stabilność łańcuchów dostaw.

Przekaz brazylijskich mediów z kolei koncentruje się na opisie harmonogramu liberalizacji językiem konkretnych liczb: Mercosur zobowiązał się do stopniowego zniesienia ceł na 91 proc. towarów unijnych w ciągu 15 lat. Unia zrewanżuje się eliminacją ceł na 92 proc. towarów z Mercosuru w perspektywie maksymalnie 10 lat. Co istotne, newralgiczne produkty rolne nie zostaną objęte pełnym otwarciem rynku, lecz będą poddane ścisłym limitom w ramach systemu kontyngentów celnych (kwot).

Pieniędzmi i mechanizmami ochronnymi w rolniczy opór

To właśnie dla europejskich rolników hasło „Mercosur” stało się synonimem nieuczciwej konkurencji. Ich koronny argument pozostaje niezmienny: otwarcie rynku na żywność produkowaną według odmiennych, często niższych standardów podkopie pozycję rodzimych wytwórców. Napięcie to znalazło ujście w ostatnich dniach, gdy fala protestów wezbrała na nowo, a jednym z głównych epicentrów ponownie stała się Francja. Demonstracje odbyły się także w Polsce, Irlandii i Belgii.

Bruksela próbuje neutralizować ten opór wielopoziomowym pakietem osłonowym. 17 grudnia negocjatorzy Parlamentu i Rady uzgodnili wzmocnienie tzw. klauzul ochronnych (ang. safeguards), pozwalających Unii na tymczasowe zawieszenie preferencyjnych stawek celnych na wrażliwe produkty rolne w razie stwierdzenia zakłóceń na rynku.

Kluczowa zmiana sprowadza się do zaostrzenia tzw. progów reakcji dla produktów wrażliwych z pułapu 8 proc. do 5 proc. W praktyce postępowanie ochronne będzie można wszcząć w dwóch przypadkach: gdy cena importu okaże się o 5 proc. niższa od cen unijnych przy jednoczesnym wzroście wolumenu o 5 proc. (ponad średnią z trzech lat) lub też w przypadku samego spadku cen importu o 5 proc. względem tej średniej. System wyposażono również w „szybką ścieżkę”: dla towarów newralgicznych środki tymczasowe mogą zostać uruchomione w zaledwie 21 dni od notyfikacji.

Aby zapewnić sobie niezbędną większość w Radzie, Komisja sięgnęła również po argumenty finansowe. Na stole pojawiła się propozycja przyspieszonego dostępu rolników do puli około 45 mld euro w ramach budżetu przyszłej Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2028-2034. Manewr ten zyskał aprobatę premier Włoch Giorgii Meloni, a pozyskanie poparcia Rzymu okazało się decydujące dla zbudowania wymaganej większości kwalifikowanej.

Mimo tych ustępstw sytuacja polityczna pozostaje napięta. Trzon „koalicji sprzeciwu” stanowiła Francja, wspierana przez Polskę, Austrię, Irlandię i Węgry, a Belgia wstrzymała się od głosu. I choć na tym etapie umowę udało się przeforsować dzięki mechanizmom głosowania większością kwalifikowaną, to wiosenne głosowanie w Parlamencie Europejskim wyrasta na kolejną potężną przeszkodę na drodze do finalizacji paktu. 

Dodatkowym czynnikiem niepewności jest zaplanowane na 21 stycznia głosowanie w Parlamencie Europejskim nad wnioskiem grupy europosłów o skierowanie pakietu UE-Mercosur do Trybunału Sprawiedliwości UE. Przyjęcie tego wniosku mogłoby w praktyce zamrozić procedurę ratyfikacyjną do momentu wydania opinii przez unijnych sędziów. W skrajnym scenariuszu, gdyby Trybunał zakwestionował podstawę prawną lub zgodność umowy z traktatami, wymusiłoby to zmiany w konstrukcji porozumienia jeszcze przed jego wejściem w życie.

Trump pomógł domknąć porozumienie UE-Mercosur?

Ciekawego spojrzenia na ceremonię podpisania umowy UE-Mercosur dostarcza agencja Reuters, która upatruje w niej dowodu na ograniczenia „dyplomacji siłowej” (ang. hardball diplomacy), stosowanej przez Donalda Trumpa w Ameryce Łacińskiej. Jej zdaniem twardy kurs USA pod rządami Trumpa mógł się paradoksalnie stać niezamierzonym impulsem do domknięcia umowy pomiędzy krajami Mercosuru a Unią Europejską. Według ekspertów, na których powołuje się agencja, to właśnie amerykański atak na Wenezuelę, obok wojen celnych Trumpa i konfliktu w Ukrainie, zmobilizował obie strony do działania. Okazuje się, że mimo nacisków z Waszyngtonu państwa regionu nie chcą rozluźniać więzi z Unią Europejską i Chinami, czyli gospodarczymi potęgami, które w wielu miejscach odebrały USA status kluczowego partnera handlowego.

Reuters wylicza konkretne przykłady „twardej dyplomacji” USA w Ameryce Łacińskiej, która zamiast lojalności ma rodzić opór. Administracji Trumpa zarzuca się przede wszystkim instrumentalne traktowanie lokalnych partnerów: od gróźb wstrzymania pomocy finansowej dla Hondurasu w razie przegranej konserwatywnego kandydata w wyborach prezydenckich, przez uzależnianie miliardowych kredytów dla Argentyny od zwycięstwa partii anarchokapitalisty Javiera Mileia w wyborach połówkowych, aż po naciski celne na Brazylię, mające wymusić zawieszenie procesu przeciwko byłemu prezydentowi Jairowi Bolsonaro, ideologicznemu sprzymierzeńcowi Donalda Trumpa.

W tych okolicznościach rysuje się wyraźny kontrast między amerykańskim unilateralizmem a dążeniem regionu do podtrzymania rozwiązań wielostronnych, opartych na przewidywalnych regułach. Znamienna jest tu postawa prezydenta Argentyny. Choć Milei pozostaje bliskim sojusznikiem Trumpa i popiera jego kurs wobec Wenezueli, to jego minister spraw zagranicznych Pablo Quirno otwarcie docenił wagę porozumienia z UE. Argentyna uznała je za gwarancję oparcia handlu na „jasnych zasadach”, co w relacjach z obecną administracją USA stało się towarem deficytowym.

Reuters przytacza także opinię Welbera Barrala, byłego ministra handlu Brazylii, który uważa, że sukces porozumienia UE-Mercosur może zachęcić kraje regionu do kolejnych rozmów, m.in. z Kanadą czy Zjednoczonymi Emiratami Arabskimi. Działania te stanowią próbę budowy regionalnych alternatyw i zmniejszenia zależności od Światowej Organizacji Handlu, której autorytet jest podważany przez Trumpa. Wnioski nasuwają się same: w czasie gdy USA podważają status quo, część Ameryki Łacińskiej stara się ratować międzynarodowy ład oparty na zasadach, co dla Białego Domu powinno być wyraźnym sygnałem ostrzegawczym.

Ursula von der Leyen także przyznała otwarcie, że umowa z Mercosurem ma służyć dywersyfikacji handlu i redukcji zależności w – jak to określiła – „coraz bardziej wrogim i transakcyjnym świecie”, a także wzmocnieniu partnerstwa z Ameryką Łacińską.

„Kontrolowana otwartość” sposobem na niepewne czasy

Porozumienie UE-Mercosur ma szansę zapisać się w historii jako jedno z najważniejszych geopolitycznych posunięć handlowych tej dekady. Jego waga nie wynika jednak z prostych prognoz wzrostu PKB, lecz z siły sygnału wysłanego w świat. Unia Europejska i państwa Mercosuru demonstrują gotowość, by postawić na „kontrolowaną otwartość” (ang. managed openness) w czasach, gdy do łask wraca protekcjonizm i dyplomacja siły.

Podpisanie umowy w Asunción to bez wątpienia kamień milowy, ale z pewnością nie linia mety. Przed sygnatariuszami wciąż długa droga, naznaczona trudnościami ratyfikacyjnymi po obu stronach Atlantyku oraz niesłabnącym oporem branż, które czują się najbardziej zagrożone otwarciem rynków.

Główne wnioski

1. Komisja Europejska celowo rozdzieliła porozumienie handlowe z Mercosurem na część handlową i polityczną, aby uprzedzić ewentualne weta w parlamentach narodowych i szybciej zacząć obniżać cła na produkty objęte umową.
2. Aby złagodzić opór protestujących rolników i zgromadzić wymaganą większość państw UE, Bruksela wprowadziła pakiet osłonowy, obejmujący zaostrzone mechanizmy blokowania importu, limity kwotowe na żywność oraz złożyła obietnicę wcześniejszego dostępu do środków ze Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2028-2034.
3. Działania Donalda Trumpa mogły dodatkowo zmotywować kraje Mercosuru do sfinalizowania umowy z Unią w poszukiwaniu stabilnego partnerstwa handlowego opartego na jasnych regułach.