Jak partie omijają zasady finansowania kampanii? Stowarzyszenia to tylko wierzchołek góry lodowej

Stowarzyszenie Mateusza Morawieckiego, stowarzyszenie Jacka Sasina w Prawie i Sprawiedliwości i wreszcie – stowarzyszenie Ewy Zajączkowskiej-Hernik w Konfederacji. Obrodziło w ostatnich miesiącach nowymi inicjatywami po prawej stronie sceny politycznej. Powstanie inicjatyw odnotowywaliśmy i komentowaliśmy także na naszych łamach, wskazując na ich polityczne uwarunkowania i konsekwencje.

Powstanie stowarzyszeń wzbudziło jednak w mediach społecznościowych inne refleksje. Jedna z użytkowniczek portalu X zasugerowała, że stowarzyszenia powstają ze względu na możliwość ominięcia przepisów dotyczących finansowania kampanii wyborczej w nadchodzących wyborach parlamentarnych.

Ze względu na powstanie kilku politycznych stowarzyszeń w jednym momencie i wagę tematu, postanowiliśmy po pierwsze: zweryfikować tę tezę, a po drugie: przyjrzeć się obecnemu prawu finansowania kampanii. Wniosków jest wiele, ale jeden z nich jest fundamentalny. Partie polityczne nie potrzebują stowarzyszeń do obchodzenia przepisów, choć w teorii mogą im w tym pomóc. Jednak już dzisiaj mogą to robić na masową skalę, a PKW ma ograniczone możliwości weryfikacji procesu.

Najpierw jednak cofnijmy się do 2022 roku.

Co mówią przepisy?

– W 2022 roku miała miejsce nowelizacja ustawy o partiach politycznych. Posłowie wprowadzili wówczas obowiązek prowadzenia rejestru wpłat darowizn na partie. Regulacja dotyczyła kwot sumarycznie przekraczających 10 tys. zł od jednego wpłacającego w ciągu roku. Początkowo roczny limit wpłat na konto ugrupowania od jednej osoby wynosił około 40 tys. zł. Obecnie ten limit uległ zmianie i wynosi ponad 72 tys. zł [15-krotność minimalnego wynagrodzenia – red.] – mówi szefowa Stowarzyszenia 61 i portalu MamPrawoWiedziec Róża Rzeplińska.

Zdaniem Rzeplińskiej ówczesne zmiany wywoływały uzasadnione pytania o nadużycia.

– Po udostępnieniu danych stało się jasne, że osoby zasiadające w zarządach spółek z udziałem Skarbu Państwa standardowo wpłacały maksymalne dopuszczalne kwoty roczne na konto partii. Biorąc pod uwagę ich zarobki, sięgające wówczas 40 tys. zł miesięcznie taka jednorazowa donacja stanowiła równowartość ich jednej miesięcznej pensji – mówi Róża Rzeplińska.

Takie procedery rzeczywiście miały miejsce, szczególnie pod koniec rządów Zjednoczonej Prawicy.

Jak wpłacić na partię będąc niezauważonym?

Czy zatem zakładanie stowarzyszeń na prawicy możemy również odczytywać w kategoriach budowania finansowego zaplecza na najbliższą kampanię wyborczą? W ocenie Róży Rzeplińskiej nie jest to niemożliwe, choć nie mamy na to obecnie jednoznacznych dowodów.

– Obserwowany proces zakładania stowarzyszeń, które stają się zapleczem dla partii politycznych, może służyć analogicznym celom. Oczywiście na ten moment nie mamy na to jednoznacznych dowodów. Sytuacja zyska na przejrzystości, gdy organizacje te uzyskają status Organizacji Pożytku Publicznego, co automatycznie nałoży na nie obowiązek publikacji corocznych sprawozdań finansowych. Pełna struktura finansowania tych podmiotów będzie znana dopiero na rok przed wyborami, a z punktu widzenia darczyńców uiszczenie wpłaty odpowiednio wcześnie, na przykład w styczniu, zapewnia im anonimowość. Niewątpliwie stanowi to formę nadużycia, ponieważ rozwadnia strukturę potencjalnego finansowania obozu politycznego – zauważa szefowa Stowarzyszenia 61.

Słowem uzupełnienia – wpłaty na dane stowarzyszenie dokonywane na początku 2027 roku nie będą publikowane w ich sprawozdaniach przed wyborami parlamentarnymi. W teorii pozwala to zatem na niepublikowanie aż do wyborów wpłat na stowarzyszenia wspierające dane ugrupowanie polityczne.

Za przykład skutecznego działania stowarzyszenia jako formy prawnej w prowadzeniu kampanii Róża Rzeplińska przywołuje przypadek krakowskiego referendum.

Finansowanie kampanii po krakowsku

– Modelowym przykładem omijania regulacji finansowych jest prawdopodobnie referendum w Krakowie. Akcję referendalną zorganizował komitet. Koszt przeprowadzenia przez niego referendum będzie znany po złożeniu przez niego sprawozdania. Jednak lokalni dziennikarze już teraz wyliczają, że krakowska kampania musiała być niezwykle kosztowna, biorąc pod uwagę opłacenie telemarketerów, wynagrodzenia za zbieranie podpisów czy wielokrotny kolportaż materiałów drukowanych. Jeżeli po złożeniu sprawozdania dowiemy się, że oficjalnie komitet nie poniósł tych kilkusettysięcznych czy milionowych kosztów – pojawi się pytanie o to, kto wobec tego wyłożył środki. Najpewniej padnie na sympatyzujących obywateli lub pokrewne stowarzyszenia, które jednak nie muszą się sprawozdawać z kosztów kampanii. Referenda lokalne tworzą wyjątkowo niebezpieczną szarą strefę w prawie wyborczym, która pozwala obejść limity kampanijne narzucane przez kodeks w trakcie tradycyjnych wyborów – analizuje lokalne uwarunkowania polityczne Róża Rzeplińska.

Nowelizacja art. 106, czyli każdy może prowadzić kampanię

Wybory lokalne to jednak zupełnie inny kontekst niż ogólnokrajowa elekcja do parlamentu. I zupełnie inne możliwości omijania prawa.

– Ogromnym polem do nadużyć jest również furtka w prawie wyborczym, która za sprawą nowelizacji z 2018 roku pozwala osobie prywatnej na niemal bezlimitowe wsparcie kandydata. Przykładowo, prywatny darczyńca może z własnych środków opłacić kilkaset billboardów, a pełnomocnik finansowy komitetu danej partii nie ma obowiązku uwzględniania tego w oficjalnym sprawozdaniu z kampanii. Co istotne, wielu posłów nawet nie zdaje sobie z tego sprawy – zauważa Róża Rzeplińska.

Rzeczywiście w 2018 roku kampanijny krajobraz po cichu, ale ze znaczącym skutkiem zmieniła nowelizacja art. 106 Kodeksu wyborczego. Przepis stanowi, że „agitację wyborczą może prowadzić każdy komitet wyborczy i każdy wyborca, w tym zbierać podpisy popierające zgłoszenia kandydatów po uzyskaniu pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego”. Co ważne, w tym samym roku uchylono również art. 499, który określał sankcje za prowadzenie agitacji bez zgody komitetu wyborczego.

Oznacza to tyle, że w rzeczywistości kampanię wyborczą mogą prowadzić także podmioty formalnie niezwiązane z daną partią polityczną.

– Możemy zatem wymienić co najmniej pięć metod omijania transparentności: finansowanie z mechanizmu referendalnego, wyprowadzanie budżetów poza partię przy użyciu fundacji i stowarzyszeń, referenda lokalne, anonimowe środki prywatne, a wreszcie klasyczne nieprawidłowości sprawozdawcze. Tymczasem Państwowa Komisja Wyborcza tłumaczy, że do skutecznej kontroli finansów kampanii brakuje jej narzędzi – kwituje Róża Rzeplińska.

Należy zmienić przepisy o finansowaniu partii i komitetów wyborczych

Zofia Lutkiewicz, prezeska Fundacji Odpowiedzialna Polityka zwraca uwagę na potrzebę zmiany przepisów o finansowaniu partii i komitetów wyborczych, by społeczeństwo miało większą kontrolę nad pieniędzmi polityków.

– Dziś mamy większy dostęp do informacji o finansowaniu partii politycznych, niż komitetów wyborczych – uważa Zofia Lutkiewicz.

Jednak także w kwestii transparentności pieniędzy partii politycznych wiele jest do poprawienia.

Od 2022 roku partie mają obowiązek prowadzić rejestry wpłat i umów. Wszystko po to, by zwiększyć przejrzystość życia publicznego.

– Oczywiście największe partie polityczne wywiązują się z tego obowiązku, ale niektóre mniejsze, już nie – zauważa prezeska Fundacji Odpowiedzialna Polityka.

Potrzeba realnego bieżącego monitorowania finansów partii

Zofia Lutkiewicz zwraca także uwagę, że mimo funkcjonowania tego obowiązku wciąż nie ma jednego miejsca, gdzie można byłoby na bieżąco przejrzeć te informacje.

– Partie publikują te informacje na swoich BIP-ach często w mało przejrzysty sposób. Od samego początku aktywista Grzegorz Krakowiak próbuje informacje z tych rejestrów agregować w serwisie Jawne Partie. Docelowo powinniśmy jednak dążyć do modelu, w którym to nie aktywiści porządkują dane na temat finansów partii politycznych, ale instytucje państwa – uważa Zofia Lutkiewicz.

Ekspertka przekonuje, że istotne jest bieżące monitorowanie finansów partii politycznych, zwłaszcza kiedy ich przedstawiciele sprawują władzę w kraju czy w samorządach.

A może model litewski?

O wiele gorzej na tle innych państw wygląda polski model monitorowania finansowania kampanii wyborczej.

– Wydatki, które są ponoszone na kampanię przez komitety wyborcze, nie są monitorowane na bieżąco. Poznamy je kilka miesięcy po wyborach, kiedy te już nikogo nie będą interesowały, a wiedza na temat finansowania w żaden sposób już nie może wpłynąć na wyniki głosowania – zauważa Zofia Lutkiewicz.

Ekspertka zwraca uwagę na model litewski.

– U naszych sąsiadów funkcjonuje system, który powiązany jest z kontami bankowymi partii politycznych. Ma do niego dostęp administracja wyborcza, częściowo mogą go śledzić dziennikarze, przedstawiciele organizacji pozarządowych, a nawet sami wyborcy – tłumaczy Zofia Lutkiewicz.

W takim systemie można na bieżąco śledzić online informacje na temat darczyńców i wysokości wpłat na kampanię wyborczą oraz wydatki.

– To daje wyborcom wiedzę, skąd partie czerpią pieniądze i jak je wydają. Naturalnie warto zastanowić się nad wprowadzeniem kilkudniowego opóźnienia w publikacji danych, by nie utrudnić komitetom prowadzenia kampanii wyborczej, której celem jest przecież także zaskoczenie politycznych konkurentów – mówi Zofia Lutkiewicz

Podobny model tzw. otwartych kont funkcjonuje np. w Czechach czy na Słowacji.

Jak w Polsce można w praktyce sprawdzić faktury i umowy z kampanii wyborczej?

Według prezeski poprawy w Polsce wymaga także sposób publikacji danych na temat finansów kampanii wyborczej już po wyborach.

– W Polsce to wygląda tak, że trzy miesiące po wyborach komitet składa sprawozdanie. Samo sprawozdanie jest dostępne publicznie i można je pobrać ze strony PKW, ale załączniki – czyli faktury i umowy – dostępne są tylko na miejscu. Na komitet przypada dwadzieścia kartonów, w każdym z nich jest po osiem segregatorów. Tego nie sposób w ten sposób zanalizować – przekonuje Zofia Lutkiewicz.

Dlatego, jej zdaniem, tak mało osób się tym zajmuje i tak mało wiemy o finansowaniu partii politycznych.

– Chcąc to wszystko przeanalizować, należałoby prowadzić zestawienie tych dokumentów i szukać powiązań – uważa prezeska Fundacji Odpowiedzialna Polityka.

Czego moglibyśmy się z tych dokumentów dowiedzieć?

– Czy miasta rządzone przez dane partie polityczne wynajmują powierzchnie wszystkim kandydatom w tej samej cenie? A powinny. Czy komitet Rafała Trzaskowskiego zapłacił za reklamę w metrze tyle samo, co inni kandydaci? – wylicza Zosia Lutkiewicz.

Uważa, że szczególnie ważna jest taka wiedza w przypadku wyborów samorządowych, gdzie powiązań między kandydatami a lokalnym biznesem czy spółkami samorządowymi jest szczególnie dużo, a kontrola mediów zwykle mała.

Główne wnioski

1. Powoływanie stowarzyszeń politycznych stwarza pole do ukrywania wczesnych źródeł finansowania przed zbliżającymi się kampaniami wyborczymi. Wpłaty dokonywane na konta takich organizacji z odpowiednim wyprzedzeniem zapewniają darczyńcom niemal pełną anonimowość. Taki mechanizm ułatwia rozmywanie struktury finansowania partii i obchodzenie oficjalnych limitów wydatków narzucanych przez prawo.
2. Obecne przepisy dają bardzo szerokie możliwości prowadzenia agitacji osobom prywatnym bez wymogu ujmowania tych kosztów w oficjalnych sprawozdaniach. Państwowa Komisja Wyborcza nie dysponuje wystarczającymi instrumentami do skutecznego kontrolowania i weryfikowania zewnętrznych strumieni pieniężnych. Przejrzystość całego procesu pogarsza zjawisko wykorzystywania referendów lokalnych do generowania kosztów niepodlegających standardowym rygorom kampanijnym.
3. Eksperci postulują znowelizowanie prawa przez wprowadzenie systemu otwartych kont bankowych wzorowanego na rozwiązaniach litewskich. Obywatele oraz dziennikarze zyskaliby dzięki temu możliwość stałego monitorowania przepływów finansowych poszczególnych komitetów. Konieczna jest również całkowita cyfryzacja papierowych załączników do sprawozdań ułatwiająca masową analitykę umów i faktur.