KE: 800 mld EUR na zbrojenia w Europie. Dużo to czy mało?

Przewodnicząca Komisji Europejskiej (KE) Ursula von der Leyen zapowiedziała pięcioczęściowy plan zwiększenia wydatków na obronę sięgający 800 mld euro. Na program „ReArm Europe” składają się głównie: uelastycznienie fiskalnych reguł unijnych  przez uruchomienie tzw. krajowych klauzul, nowy instrument pożyczkowy w wysokości 150 mld euro przeznaczony na inwestycje obronne, a także możliwość wykorzystania części środków z europejskiego budżetu na inwestycje powiązane z obronnością (nie chodzi o inwestycje obronne per se).

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że to, co wiemy, ogranicza się jak na razie do dość lapidarnego komunikatu KE. Większość kluczowych detali nie jest jeszcze znana. W szczególności, nie jest jasne skąd będą pochodzić pieniądze, z których udzielane będą pożyczki krajom UE. Spekulacje wskazują, że duża część może pochodzić z niewykorzystanych środków z KPO (ok. 93 mld euro).

Polityka Trumpa jako wyjątkowa okoliczność: krajowa klauzula wyjścia z reguł unijnych

W obecnych regulacjach unijnych krajowa klauzula wyjścia zezwala na odchylenie od ścieżki wydatków netto (tempo ich wzrostu przekłada się na to, czy kraj zacieśnia się fiskalnie, czy luzuje) ustalonej przez Radę Europejską w razie wyjątkowych okoliczności. Muszą one pozostawać poza kontrolą państwa członkowskiego. Jest to możliwe jedynie pod warunkiem, że odejście od ścieżki nie zagraża stabilności finansów publicznych w średnim okresie. Jak bardzo poszczególne kraje będą mogły oddalić się od ścieżki, dowiemy się za ok. cztery tygodnie, gdy KE przedstawi Radzie UE analizy dla poszczególnych krajów.  

Polityka administracji Donalda Trumpa wskazuje na to, że Europa może być zmuszona do radzenia sobie samej w obliczu potencjalnej agresji Rosji. Do tego odnosiła się Ursula Von der Leyen mówiąc, że „żyjemy w doniosłych i niebezpiecznych czasach” i to właśnie jest ta wyjątkowa okoliczność, do której będą się odwoływały krajowe klauzula wyjścia.

Arytmetyka zbrojeń w Europie

W komunikacie przewodniczącej KE pada sformułowanie, że „gdyby państwa członkowskie zwiększyły swoje wydatki na obronność średnio o 1,5 proc. PKB, pozwoliłoby to na stworzenie przestrzeni fiskalnej o blisko 650 mld euro przez cztery lata”. PKB krajów UE w 2023 r. wyniosło 17,2 bln euro – 1,5 proc. przez cztery lata – to ponad 1 bln euro, czyli kwota wyższa niż ta podana przez Ursulę von der Leyen.

Kluczowe jest zatem wyrażenie o zwiększeniu „średnio o 1,5 proc. PKB”. Jak można to odczytać? Założono, że część krajów zwiększy wydatki militarne bardziej, a inne mniej. Być może przyjęto, że duże gospodarki zwiększą je mniej niż te mniejsze (bo kwota jest niższa niż 1,5 proc. PKB UE). Albo wzięto pod uwagę, że niektóre kraje w swych planach wydatkowych już mają wysokie nakłady i dalsze ich zwiększanie nie byłoby łatwe. W każdym razie liczba podana przez przewodniczącą KE przekładałaby się na zwiększenie wydatków średniorocznie o 0,9 proc. PKB z 2023 r.

Zapowiedzi a potrzeby, by odeprzeć Rosję

150 mld euro (zapowiedziana kwota w funduszu pożyczkowym) rozłożona na kilka lat to ok. 0,2 proc. PKB z 2023 r. Łącznie zatem działania mogłyby zwiększyć rocznie wydatki o ok. 1,1 proc. PKB z 2023 r. (mniej w odniesieniu do przyszłych lat). Nie jest to imponująca kwota, ale też niemała biorąc pod uwagę już znacząco zwiększone wydatki  w 2024 r. względem poprzednich lat.

W niedawnym artykule na łamach brukselskiego think tanku Bruegel jego były długoletni dyrektor Guntram Wolff oszacował potrzeby związane z obroną Europy w scenariuszu bez udziału Amerykanów. Zgodnie z wyliczeniami wymagałoby to wydatków rzędu 3,5 proc. PKB (zwiększenia o co najmniej 250 mld euro rocznie) wobec obecnego poziomu 2 proc. PKB. Dzisiejsze liczby podane na konferencji są niższe, ale nie są to – biorąc pod uwagę karkołomność takich obliczeń – różnice pozwalające na definitywne stwierdzenie, że to zbyt mało. Kluczowe będzie czy uda się wcielić plany Ursuli von der Leyen w życie i na ile te wyliczenia są realistyczne, biorąc pod uwagę dynamiki na szczeblu poszczególnych krajów UE.

Szczebel krajowy: ograniczenia w postaci woli, obaw o dług oraz braku legitymizacji

Samo zwiększenie przestrzeni fiskalnej pozwala krajom na zwiększenie wydatków militarnych, ale ich nie wymusza. Leży to w kompetencji państw członkowskich i to poszczególne kraje muszą ponieść koszty takiej decyzji. Podobnie będzie z funduszem pożyczkowym – to kraje będą wnioskować o pożyczki, choć z punktu widzenia większości krajów UE korzystanie z nich może zmniejszyć koszty finansowania. Kluczowe dla osiągnięcia celów UE jest to, czy w propozycjach zostaną zaszyte mechanizmy motywujące kraje o niskim poziomie wydatków na zbrojenia o podniesieniu nakładów. Umożliwiłoby to złagodzenie nierównowag w tym względzie. Jest to szczególnie istotne dla Polski, która według wstępnych szacunków NATO poniosła najwyższe wydatki na obronność (4,1 proc. PKB).

Pariasem Europy pod względem wydatków militarnych jest Hiszpania, która planuje dotarcie do celu NATO w wysokości 2 proc. w… 2029 r. Zgodnie z szacunkami w 2024 r. przeznaczała ona na obronność 1,3 proc. PKB. The Economist zasugerował nawet ostatnio, że niechęć do podniesienia wydatków militarnych przez Hiszpanię jest równie obstrukcyjna co zachowanie Węgier w wielu dziedzinach polityki europejskiej. Przełamanie braku woli za pomocą odpowiedniej marchewki w czwartej gospodarce UE wydaje się niezwykle ważne.

Francja to kraj, który mimo chęci zwiększenia wydatków na obronność ma inne, poważne ograniczenia. Perturbacje związane z polityczną niepewnością po przedterminowych wyborach w lecie i późniejszymi przedłużającymi się bataliami dotyczącymi ustawy budżetowej spowodowały, że kwestia finansów publicznych została wzięta pod lupę rynków finansowych. Skutkowało to nagłym wzrostem rentowności francuskich obligacji. Limitem dla Francji nie wydaje się zatem tylko kwestia reguł obowiązujących w UE, ale przede wszystkim popyt inwestorów na ich zadłużenie.

Z kolei nowy kanclerz niemiecki Friedrich Merz chce zerwać z tradycją zarówno niskich wydatków militarnych, jak i ze zbyt kordialnymi stosunkami z Rosją. Zgodnie z weekendowymi zapowiedziami prowadzone są rozmowy dotyczące pozabudżetowego funduszu obronnego na kwotę 400 mld euro, co przekładałoby się na dodatkowe 1 proc. PKB rocznie. Wymagana do tego jest jednak większość konstytucyjna (2/3), która wydaje się być osiągalna jedynie w dawnym składzie parlamentu. Szybkie głosowanie (przed zwołaniem nowego parlamentu) rodziłoby jednak pytania o demokratyczną legitymizację tego posunięcia. Doniesienia medialne sugerują, że Friedrich Merz może być jednak gotowy na taki krok.

Efekty mikro i makro

Dochodzą też inne kwestie związane ze znaczącym zwiększeniem popytu na zbrojenia w krótkim czasie. Ze względu na ograniczoną podaż spowoduje to wzrost cen tych dóbr. Z biegiem czasu jednak duże zamówienia spowodują, że cena jednostkowa danego sprzętu powinna maleć. Możliwym rozwiązaniem ułatwiającym panowanie nad kosztami są również wspólne zamówienia na szczeblu unijnym.

Z punktu widzenia makroekonomicznego w krótkim terminie zwiększenie wydatków militarnych finansowanych długiem powinno sprzyjać ożywieniu gospodarczemu, przeciwdziałając negatywnym skutkom możliwej eskalacji wojny handlowej. Zapowiedziane przez administrację amerykańską cła na UE w wysokości 25 proc. miałyby wejść w życie w kwietniu. Jednakże ożywienie to wiązać się będzie z kosztem podwyższonej inflacji, a także wzrostem zadłużenia oraz kosztów jego obsługi.

Główne wnioski

1. Na program „ReArm Europe” składają się głównie: uelastycznienie fiskalnych reguł unijnych  poprzez uruchomienie tzw. krajowych klauzul wyjścia, nowy instrument pożyczkowy w wysokości 150 mld euro przeznaczony na inwestycje obronne, a także możliwość wykorzystania części środków z europejskiego budżetu na inwestycje powiązane z obronnością. Szczegóły rozwiązań nie są jednak jeszcze do końca znane. Od ich konstrukcji zależeć będzie m.in. jak bardzo poszczególne kraje będą mogły odejść od wcześniej wyznaczonej ścieżki fiskalnej.
2. Łącznie zapowiedziane działania mogłyby zwiększyć rocznie wydatki obronne o ok. 1,1 proc. PKB UE z 2023 r. (mniej w odniesieniu do przyszłych lat). Nie jest to imponująca kwota, ale też niemała biorąc pod uwagę już znacząco zwiększone wydatki  w 2024 r. względem poprzednich lat. Jest to nieco niższa kwota w porównaniu do szacunkowych nakładów potrzebnych w wypadku braku wsparcia militarnego przez USA.
3. Kluczowe znaczenie będą miały decyzje poszczególnych państw UE co do dalszego zwiększania wydatków obronnych. Na szczeblu krajowym wśród dużych gospodarek mamy do czynienia jednak z licznymi ograniczeniami w tym zakresie: od braku chęci (Hiszpania), po obawy o wysokość zadłużenia (Francja) czy legitymizację demokratyczną obejścia niemieckiego hamulca długu (Niemcy). Od tych decyzji zależeć będzie czy zostanie wykorzystana przestrzeń fiskalna w regułach unijnych.