Kohabitacja przez konfrontację. Nowy raport o relacjach Tusk–Nawrocki

Coraz bliżej jest nie tylko rocznica rozpoczęcia prezydentury Karola Nawrockiego, ale także rocznica jego kohabitacji z rządem Donalda Tuska. Na kilka tygodni przed tą datą międzynarodowy zespół analityków firmy doradczej SEC Newgate CEE przygotował raport pt. „Rok kohabitacji czy konfrontacji?”. Autorzy przyjrzeli się w nim relacjom między Pałacem Prezydenckim a rządem oraz ich wpływowi na funkcjonowanie państwa. Raport powstał we współpracy z prof. Jarosławem Flisem, socjologiem z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Uwzględniono w nim również perspektywę zagraniczną.

– Nie próbujemy rozstrzygać, która ze stron obecnego sporu ma więcej racji. Bardziej interesuje nas to, jak długotrwały konflikt między najważniejszymi instytucjami państwa wpływa na sam proces rządzenia – opisuje raport Małgorzata Stanowska-Dworzyńska z SEC Newgate CEE.

Kohabitacja Tusk–Nawrocki

W ciągu 10 miesięcy nie brakowało sporów i napięć między rządem a ośrodkiem prezydenckim. Dotyczyły one wielu obszarów, m.in. energetyki, sądownictwa i bezpieczeństwa. Przykładami były weto wobec ustawy o funduszu SAFE oraz spór o awanse oficerskie.

Autorzy raportu zwracają uwagę, że konfrontacyjna kohabitacja nie występuje wyłącznie wtedy, gdy Pałac Prezydencki i Kancelarię Premiera kontrolują politycy z przeciwnych obozów. Przypominają przykład słynnej „szorstkiej przyjaźni” Aleksandra Kwaśniewskiego i Leszka Millera. Ich relację opisują jako konflikt strukturalny, w którym stosunki osobiste regulowały intensywność sporu. Wtedy w ramach jednego obozu politycznego funkcjonowały dwa dwory.

Z kohabitacji Millera i Kwaśniewskiego płynie kilka wniosków istotnych także dla relacji Tuska i Nawrockiego. Polityczne dwory wzmacniają konflikty. Widać to m.in. w aktywności poszczególnych ministrów.

Zdaniem eksperta

Labirynt kompetencji

Analiza realnych relacji dwóch ośrodków władzy nieodmiennie musi mierzyć się z nowymi odsłonami politycznej rzeczywistości. Twórcy konstytucji stworzyli nie tylko skomplikowany labirynt – układ nieprzemyślanie zazębiających się kompetencji – lecz także zapewnili mu szereg impulsów do permanentnych zmian.

Zwolennicy obecnego układu instytucjonalnego z reguły odpowiadają krytykom, że to politycy „nie dorośli” do szlachetnych założeń stojących za obowiązującymi rozwiązaniami.

Napięcie między tym, co sugerują społeczne wzory zachowań, a tym, co nagradzają konkretne instytucje, jest zjawiskiem znanym i w pewnym stopniu nieuniknionym. Łatwo jednak pokazać, że same sposoby wyboru prezydenta i wyłaniania rządu rodzą dyskusyjne zjawisko – miksturę rozdrobnienia i polaryzacji – za każdym razem według zupełnie innego wzoru. Nagradzają poszczególnych graczy za działania, które w kolejnej rundzie politycznych zmagań stają się już obciążeniem. W takich okolicznościach pouczanie przywódców, żeby ignorowali swoje wyraźne interesy, choćby tylko doraźne, jest zajęciem dość jałowym. Dlatego warto skupić się na uchwyceniu miejsc, w których rodzą się największe pokusy, które tworzą toksyczne relacje między ośrodkami władzy.

W teorii mogłoby tu dojść do wpisania dwugłowej egzekutywy w dwa rodzaje przywództwa – zadaniowe i wspólnotowe. Takie rządzenie w sformalizowanym duecie nie jest jednak łatwe, sądząc po tym, jak rzadko pojawia się nawet w świecie pozapolitycznym. Politycy szczególnie często chcieliby być jednocześnie „dobrym” i „złym gliną”. Taka opcja nie ma jednak żadnych szans w warunkach kohabitacji.

Prof. Jarosław Flis

socjolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego w raporcie „Rok kohabitacji czy konfrontacji?” przygotowanym przez SEC Newgate CEE

Spór ustrojowy

Karol Nawrocki od początku prezydentury sygnalizuje chęć szerokich zmian ustrojowych. Nie powołał jednak zapowiadanej Rady ds. Naprawy Ustroju Państwa. Powołał za to Radę Konstytucyjną, choć nie jest to ciało tej rangi co Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, która działała od 1992 r. do uchwalenia obowiązującej do dziś konstytucji.

Dotychczas prezydent skorzystał z prawa weta 37 razy, wyprzedzając pod tym względem wszystkich swoich poprzedników. Nie tylko chętnie wetuje ustawy, lecz także poprzez swoich współpracowników sygnalizuje, jakich zmian oczekuje od ustawodawcy przed złożeniem podpisu. Zdaniem autorów raportu, prezydent Nawrocki dąży do wprowadzenia systemu prezydenckiego oraz wzmocnienia swojej politycznej pozycji. Temu ma służyć debata nad nową konstytucją.

Dotychczas prezydent skorzystał z prawa weta 37 razy, wyprzedzając pod tym względem wszystkich swoich poprzedników. Nie tylko chętnie wetuje ustawy, lecz także poprzez swoich współpracowników sygnalizuje, jakich zmian oczekuje od ustawodawcy przed złożeniem podpisu.

W obecnej sytuacji geopolitycznej niejasny spór kompetencyjny może osłabiać sprawność państwa. Przestrzenią wątpliwości pozostaje także relacja między nadrzędnością norm konstytucyjnych a zasadą pierwszeństwa prawa unijnego.

Ewentualne powodzenie działań na rzecz zmian konstytucyjnych zależy od zdolności do osiągnięcia ponadpolitycznego konsensusu, o który obecnie trudno. Bez niego – jak twierdzą autorzy raportu – proponowane przez prezydenta zmiany nie wejdą w życie, a jego inicjatywy pozostaną jedynie częścią publicznej debaty.

Równoległe polityki zagraniczne

Karol Nawrocki od pierwszych tygodni prezydentury stara się odgrywać istotną rolę w polityce zagranicznej. Jego głównym priorytetem są dobre relacje z administracją Donalda Trumpa.

Podobnie jak poprzednik, Karol Nawrocki blokuje decyzje w sprawie nominacji ambasadorskich. W porównaniu z Andrzejem Dudą znacząco zmienił natomiast podejście do Ukrainy. Z jednej strony uznaje ją za ofiarę Rosji i podkreśla konieczność zachowania jej niepodległości. Równolegle sprzeciwia się bezwarunkowości w relacjach polsko-ukraińskich.

Otoczenie prezydenta chętnie akcentuje spory z rządem w polityce międzynarodowej. Przykładem są instrukcje przekazane przez MSZ przed wrześniową wizytą prezydenta Nawrockiego w Białym Domu. Oburzyły one Pałac Prezydencki, który zarzucał rządowi nieznajomość konstytucyjnej pozycji prezydenta. Ministerstwo Spraw Zagranicznych twierdziło z kolei, że nie była to próba podporządkowania prezydenta rządowi, lecz jedynie przekazanie stanowiska Rady Ministrów.

Tłem napięć był także niedawno zawarty traktat z Wielką Brytanią. Prezydent twierdził, że nie był o tym informowany, choć MSZ odpierało te zarzuty.

Autorzy raportu stawiają tezę, że na początku prezydent Karol Nawrocki pełnił w polityce międzynarodowej raczej rolę obserwatora niż uczestnika, ale obecnie odnajduje się w niej coraz sprawniej. Zbudował wizerunek polityka silnie osadzonego w relacjach transatlantyckich i dbającego o współpracę w ramach wschodniej flanki NATO. Równolegle jego aktywność pokazała, że nawet dynamiczna dyplomacja traci na skuteczności, gdy do świata trafia sygnał o wewnętrznych sporach kompetencyjnych.

Bezpieczeństwo przestało łączyć

Także w sferze bezpieczeństwa dochodziło do ostrych napięć. Jednym z głównych graczy był tu prof. Sławomir Cenckiewicz, do niedawna szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego.

Rząd i prezydent spierali się o SAFE, służby specjalne, a także o podejście do sojuszy. Prezydent akcentował nadrzędną rolę Stanów Zjednoczonych. Rząd nie odrzucał relacji z USA, ale chciał również wzmacniać sojusze w Europie.

Autorzy raportu zwracają uwagę, że doszło do sytuacji, w której dwa ośrodki władzy formułowały równoległe koncepcje polityki bezpieczeństwa, rywalizując przy tym o wpływ na decyzje strategiczne.

Autorzy raportu zwracają uwagę, że doszło do sytuacji, w której dwa ośrodki władzy formułowały równoległe koncepcje polityki bezpieczeństwa, rywalizując przy tym o wpływ na decyzje strategiczne.

Polityka bezpieczeństwa stała się częścią bieżącego sporu politycznego. Skutkuje to rosnącym ryzykiem niespójności strategicznej i osłabieniem wiarygodności Polski w oczach międzynarodowych partnerów. Zdaniem analityków w kolejnych miesiącach kontrolowany konflikt będzie utrzymywany. Oba obozy będą kontynuować rywalizację o wpływy, jednak bez ruchów prowadzących do otwartej destabilizacji państwa. Współpraca może być doraźna i wymuszona okolicznościami.

Autorzy raportu stawiają tezę, że polityka bezpieczeństwa pozostanie jednym z głównych obszarów definiujących obecną kohabitację. Jej przebieg będzie wpływać na funkcjonowanie państwa oraz na pozycję Polski na arenie międzynarodowej.

Energetyka i cyfryzacja

Walka o wpływy trwa także w obszarze energetyki. Według analityków Polska w ten sposób ryzykuje utratę roli gospodarczego lidera w regionie, pozostając skansenem węglowym z najdroższą energią w Europie.

Między prezydentem a rządem trwa licytacja o głosy wyborców, których ceny energii najbardziej dotykają. Jej konsekwencjami mogą być opóźnienia w zielonej transformacji oraz koniec postrzegania Polski jako bezpiecznego rynku dla przemysłu energochłonnego. Na sile może też przybrać konflikt wokół górnictwa.

Istotnym polem sporu jest także polityka cyfrowa. Widać to było choćby przy okazji weta do ustawy wdrażającej Digital Services Act (DSA). Do napięć może dojść przy próbie wprowadzenia podatku cyfrowego. Dotknąłby on zwłaszcza amerykańskich big techów, a zapowiedzi podatku spotkały się z negatywną reakcją ze strony amerykańskiej dyplomacji.

Analitycy zwracają uwagę, że paradoksalnie emocja suwerennościowa działa tu na korzyść Nowej Lewicy, której minister i wicepremier Krzysztof Gawkowski ma odpowiadać za podatek cyfrowy.

Eskalacja jako domyślny stan

Autorzy raportu wskazują, że w ciągu 10 miesięcy kohabitacji Tuska i Nawrockiego nie było ani jednego miesiąca realnego odprężenia. Ich zdaniem oznacza to, że eskalacja jest domyślnym stanem tej kohabitacji. Spory są określane jako wojny narracji, co oznacza, że konflikty toczą się głównie na poziomie retorycznym. Gdy przekładają się na czyny, skutki są jednak poważne.

Napięcia w tej konfrontacyjnej kohabitacji są napędzane nie przez codzienną wymianę politycznego ognia, lecz przez weta i decyzje personalne. Szczytowymi momentami w badaniu temperatury sporu i jego skutków były weta, sierpniowa próba nadania Radzie Gabinetowej statusu prezydenckiego rządu, listopadowa blokada nominacji oficerskich oraz sędziowskich, marcowy spór o ślubowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz dymisja Sławomira Cenckiewicza. Weto w tej konfrontacyjnej kohabitacji stało się formą wywierania wpływu na ustawodawstwo. Mieści się to jednak w ramach kompetencji konstytucyjnych prezydenta.

Polska kohabitacja widziana z zagranicy

W raporcie uwzględniono także perspektywę zagranicznych analityków z SEC Newgate CEE. Dan Doherty zwraca uwagę, że z perspektywy Waszyngtonu polska kohabitacja nie jest jedynie wyzwaniem dla krajowej polityki. To kwestia tego, z kim Biały Dom rozmawia o kluczowych sprawach. Otoczenie Donalda Trumpa wyraźnie faworyzuje Karola Nawrockiego.

Amerykański analityk przytacza także spięcie między marszałkiem Sejmu Włodzimierzem Czarzastym a ambasadorem Tomem Rose’em. Jego zdaniem był to sygnał, że USA nie są neutralnym partnerem, lecz aktywnym uczestnikiem polskiego sporu politycznego, co jest istotnym sygnałem dla Europy.

Analitycy z zachodniej części Europy zwracają uwagę, że im większe znaczenie ma Polska w europejskiej polityce bezpieczeństwa, tym większe są wobec niej oczekiwania. Dwuznaczność może osłabiać polską wiarygodność.

Artem Bidenko z ukraińskiego oddziału SEC Newgate zwraca uwagę, że polski spór polityczny jest niemal codziennie przedmiotem zainteresowania ukraińskich mediów. Po zmianie w Pałacu Prezydenckim osłabło zaufanie Ukraińców do polskiego prezydenta. Tamtejsze media są bardziej przychylne premierowi Tuskowi i ministrowi Radosławowi Sikorskiemu.

Z niepokojem na polską kohabitację patrzą cytowani w raporcie analitycy z Czech, Węgier, Bułgarii i Serbii. Tamtejsze media poświęcają coraz więcej uwagi polskim sporom oraz ich znaczeniu dla roli Polski w Europie.

Główne wnioski

1. Raport „Rok kohabitacji czy konfrontacji?” opisuje pierwsze miesiące kohabitacji prezydenta Nawrockiego z rządem premiera Tuska. Przygotowała go międzynarodowa firma doradcza SEC Newgate. Według autorów raportu eskalacja była dominującą cechą tej kohabitacji, jednak nie doprowadziła do destabilizacji państwa.
2. Aktywność prezydencka rośnie w obszarach, w których rząd ma większe kompetencje. Prezydent chętnie podejmuje działania sygnalizujące kierunki zmian ustrojowych, które chciałby wprowadzić. Do zmian konstytucyjnych konieczne jest jednak szersze porozumienie, na które nie ma obecnie warunków.
3. Zagraniczni analitycy cytowani w raporcie wskazują, że rosnąca pozycja Polski w Europie zwiększa oczekiwania wobec niej. Dwutorowość władzy może wpływać nie tylko na sprawy krajowe, lecz także na postrzeganie Polski za granicą.