Koniec z nieuregulowaną reklamą polityczną. Senat rozpoczyna prace nad ustawą

– Jak spojrzymy na kalendarz to za 17 miesięcy wybory, więc myślę, że powinniśmy mieć też narzędzie, aby ta przyszłość polityczna i wyborcza w naszym kraju, o ile to możliwe, była przejrzysta i transparentna – tymi słowami zakończył posiedzenie senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności senator Maciej Karpiński.

Legislatorzy mają świadomość, że najbliższe miesiące będą ostatnim oknem możliwości wprowadzenia zmian kampanijnych przed elekcją w 2027 r.

A zmiany będą kluczowe dla obrazu polskiej kampanii, bowiem dotyczyć będą oznaczania reklamy politycznej.

Czym jest TTPA?

Wiosną 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej, tzw. TTPA. Przyjęte przepisy wprowadziły jednolitą prawną definicję reklamy politycznej na poziomie unijnym.

Każdy materiał będący taką reklamą, będzie musiał zostać wyraźnie oznaczony jako reklama polityczna. Ponadto, jawne będą musiały być informacje o sponsorze przekazu, źródeł finansowania (z rozróżnieniem na źródła krajowe i zagraniczne oraz publiczne lub prywatne), wydanej kwocie, okresie emisji i zasięgu reklamy.

Rozporządzenie kategorycznie także zabrania profilowania odbiorców reklam na podstawie ich danych osobowych, np. poglądów politycznych czy przekonań religijnych. Reklamy nie będą mogły być kierowane również do najmłodszych, tzn. osób, którym brakuje przynajmniej roku do osiągnięcia pełnoletności.

Co kluczowe, na trzy miesiące przed wyborami zabroniona będzie także publikacja reklam politycznych finansowanych przez podmioty spoza Unii Europejskiej. Rozporządzenie, choć nie wprost, chce w ten sposób ograniczyć finansowanie europejskich kampanii z Kremla, ale również ze Stanów Zjednoczonych.

Główny cel przepisów? Umożliwienie obywatelom UE łatwiejszego rozpoznawania przekazów politycznych i podejmowania bardziej świadomych decyzji wyborczych. W rozporządzeniu czytamy również, że zwalczana ma być dezinformacja i manipulacja informacjami przy jednoczesnym zachowaniu podstawowych praw unijnych jak wolność słowa, prywatność czy debata polityczna.

Część państw UE już wdrożyła przepisy TTPA w życie. Do tego grona należą m.in. Szwecja, Finlandia, Litwa i Estonia. W większości państw trwają prace nad wdrożeniem przepisów na poziomie krajowej legislacji. Są jednak także wyjątki, w których jeszcze nie ruszono z pracami, jak np. Portugalia, Łotwa czy Węgry. Wspólny mianownik? Na 2026 rok we wszystkich tych państwach zaplanowano wybory.

Rzeczywistość bez unijnych przepisów będzie jak internetowa kampania na Węgrzech

Dlaczego wejście w życie unijnych propozycji jest ważne? Doskonałą egzemplifikacją rzeczywistości, w której unijne prawo jeszcze nie obowiązuje, była niedawna węgierska kampania wyborcza.

Fidesz Viktora Orbána (a w mniejszym stopniu także Tisza Pétera Magyara) zalał sieć tysiącami postów z zawartością wygenerowaną przez sztuczną inteligencję, a także profideszowymi przekazami udostępnianymi przez influencerów oraz konta nieznanego pochodzenia. Choć TTPA teoretycznie już obowiązuje, to brak wyznaczonego organu nadzoru na Węgrzech czynił te przepisy de facto martwymi.

– Kiedy Facebook zaczął ograniczać te reklamy, aby dostosować się do TTPA, zakłóciło to strategię Fideszu polegającą na zalewaniu kraju reklamami. W rezultacie przeszli na generowanie przez influencerów treści, które wydają się organiczne, chociaż wciąż udaje im się przemycić wiele reklam politycznych przez algorytmy weryfikujące Facebooka. Na mocy TTPA działania influencerów są uznawane za reklamę polityczną i wymagają raportowania, ale pozostaje to całkowicie szarą strefą, ponieważ państwo węgierskie celowo nie powołało organu nadzorczego do egzekwowania tego rozporządzenia – mówił w rozmowie z XYZ szef węgierskiej organizacji K-Monitor Sandor Léderer.

Przeczytaj: TISZA kontra prywatne państwo Orbána. Kulisy najbrudniejszej od lat kampanii wyborczej na WęgrzechZa niespełna dwa tygodnie Węgrzy pójdą do urn. Nad Dunajem rozgorzała brutalna polityczna walka. Wybitni węgierscy eksperci mówią o systemowych nierównowagach, brudnej grze wyborczej Fideszu oraz jak opozycja opiera się nadużywającemu władzy premierowi.

Węgierskie zaniechanie mogłoby na naszym podwórku doprowadzić do podobnych obrazków w przyszłorocznej kampanii wyborczej.

Aby to się nie wydarzyło, potrzeba zmian na poziomie krajowego prawodawstwa. I są to zmiany kluczowe. Należy bowiem np. utworzyć lub wskazać organ, który miałby wszczynać postępowania przeciwko nieuczciwym aktorom sceny politycznej. Potrzeba także dookreślenia sankcji za łamanie stanowionych przepisów.

Pierwsze schody

I tu zaczynają się pierwsze problemy. Kogo bowiem wyznaczyć w roli instytucji nadzorującej łamanie przepisów? W tezach do ustawy opracowanych przez Kancelarię Senatu czytamy propozycję, że taką rolę miałaby przejąć Państwowa Komisja Wyborcza (PKW).

Komisji przypadłby szereg nowych obowiązków. Wedle proponowanych przez senacką legislację tez do ustawy, PKW odpowiadałby m.in. za żądanie informacji od dostawców usług reklamy politycznej i egzekwowanie przepisów, pełnienie funkcji krajowego punktu kontaktowego, wszczynanie postępowań w sprawie naruszeń z urzędu lub na wniosek, czy wreszcie wydawanie ostatecznych decyzji w sprawie naruszeń, w tym: ostrzeżeń, nakazów zaprzestania naruszeń, okresowych kar pieniężnych, nakazów publikacji oświadczeń o naruszeniu oraz nakładanie kar finansowych.

Senaccy legislatorzy zaproponowali znaczne kary finansowe za złamanie przepisów. Maksymalny pułap kar miałby wynosić do 6 proc. rocznego dochodu lub budżetu podmiotu lub do 6 proc. rocznego światowego obrotu danego podmiotu z roku poprzedzającego. Karom będą podlegać zarówno dostawcy reklamy politycznej (w tym wydawcy) oraz sponsorzy reklam za nieprzestrzeganie narzuconych obowiązków, w tym wymogów dotyczących przejrzystości, oznakowania reklam i prowadzenia odpowiednich rejestrów.

PKW broni się przed nadmiarem nowych obowiązków

Przedstawiciele PKW na wtorkowym posiedzeniu senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności zajmującej się pracami nad przepisami kategorycznie odrzucali proponowany zakres obowiązków dla komisji.

– Przyjęcie planowanych rozwiązań zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej godzi w wiarygodność procesów wyborczych w Polsce, w tym system kontroli finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych, co do których kompetencje są również przypisane Państwowej Komisji Wyborczej – mówił na posiedzeniu Tomasz Gąsior z Krajowego Biura Wyborczego (KBW).

Przedstawiciel KBW wskazywał także na zagrożenie podważenia niezależności, apolityczności i wiarygodności całego systemu wyborczego w Polsce, jeśli PKW musiałoby podejmować decyzje wymierzone w konkretne komitety wyborcze. Przepisy wymuszałby na PKW również rozpatrywanie zgłoszeń na zaledwie 48 godzin przed wyborami, co zdaniem przedstawiciela KBW zdestabilizowałoby organizację głosowania na ostatniej prostej.

Na spotkaniu komisji byli obecni także przedstawiciele innych organów państwowych, m.in. Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), Urzędu Ochrony Danych Osobowych (UODO) i Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Nieprzypadkowo, bowiem legislatorzy proponują, aby swoje role w nadzorowaniu przepisów odgrywały również wymienione organy.

Prezes UODO miałby monitorować przepisy dotyczące wykorzystywania danych osobowych do targetowania i dostarczania reklam. W tezach wskazano do rozważenia, czy UODO powinien posiadać uprawnienia do samodzielnego wszczynania postępowań w tych sprawach obok PKW. Z kolei Prezes UKE miałby nadzorować tzw. dostawców usług pośrednich w zakresie obowiązków przejrzystości oraz nakładać na nich kary i okresowe kary pieniężne. UOKiK miałby za to wykonywać postępowania kontrolne na polecenie PKW.

Obiekcje UKE i UOKiK

Obecni na wtorkowym posiedzeniu przedstawiciele zgłaszali szereg uwag do senackich propozycji.

– Prezes UKE nie ma wglądu w materiały, a na koniec ma wymierzyć karę. Tylko na podstawie czego? – pytała retorycznie dyrektorka generalna UKE Ewa Morawska-Sochacka, która apelowała o rozwiązanie kwestii dualizmu kompetencyjnego w przyszłym tekście ustawy.

UOKiK z kolei przedstawił stanowisko, w którym odrzuca tezę o wykonywaniu postępowań na zlecenie PKW.

– Projektowane i proponowane rozwiązania nie wpisują się w zakres ustrojowy kompetencyjny prezesa UOKiK. Budzą wręcz poważne wątpliwości co do niezależności ustrojowej tego urzędu – wskazywała Aneta Mijal z UOKiK.

Spór dotyczący kompetencji konkretnych urzędów z pewnością jeszcze będzie wracać przy okazji kolejnych etapów prac nad konkretnymi zapisami ustawowymi.

Rząd: czekamy na tekst ustawy

Na spotkaniu był obecny także wiceminister cyfryzacji Dariusz Standerski. Polityk zadeklarował wsparcie dla prac nad ustawą, ale jednocześnie wstrzymał się z przedstawieniem opinii rządu do czasu wypracowania pierwszego tekstu ustawy. Przestrzegał również przed zaniechaniem prac.

– Chciałbym tylko przekazać, że brak wdrożenia przepisów dotyczących reklamy politycznej uczyni sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego coraz bardziej iluzorycznym ze względu na rozwój technologii informacyjnych – podkreślał Dariusz Standerski.

Co dalej? Przewodniczący senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności Maciej Karpiński zlecił legislatorom przygotowanie pierwszego projektu ustawy. Jeśli wierzyć słowom senatora, jego zapisy możemy poznać już po majówce.

Główne wnioski

1. Unijne rozporządzenie nakłada obowiązki w zakresie oznaczania i jawnego finansowania reklam politycznych. Polscy ustawodawcy chcą wdrożyć przepisy przed kampanią wyborczą w 2027 r. Senaccy legislatorzy planują publikację pierwszej wersji tekstu ustawy w maju.
2. Nowe prawo całkowicie zakazuje profilowania wyborców na podstawie wrażliwych danych osobowych oraz kierowania politycznych przekazów do osób niepełnoletnich. Reklamy będą wymagały również pełnej transparentności w kwestii pochodzenia środków. Ponadto na trzy miesiące przed głosowaniem zablokowana zostanie możliwość opłacania takich kampanii przez podmioty spoza Unii Europejskiej.
3. Prace nad polską ustawą napotykają uwagi ze strony kluczowych instytucji państwowych. Państwowa Komisja Wyborcza oraz urzędy regulacyjne nie chcą podjąć się dodatkowych kompetencji nadzorczych. Przedstawiciele tych organów obawiają się utraty niezależności politycznej oraz operacyjnego paraliżu w gorącym okresie przedwyborczym.