Koniec z nierównymi wyborami? PKW proponuje zmiany w Kodeksie wyborczym

Wybory w Polsce nie są równe. Źródłem problemu jest nierówny podział mandatów pomiędzy okręgi wyborcze. W wyniku zmian demograficznych oraz migracji wewnętrznych część regionów jest dziś wyraźnie nadreprezentowana, inne zaś – niedoreprezentowane. Skrajnymi przykładami są okręgi obejmujące odpowiednio Elbląg i Warszawę.

Na jednego posła z Warszawy przypada – według danych PKW z 2022 r. – 82 319,3 mieszkańca. Tymczasem w okręgu elbląskim na jednego posła przypada 72 817,38 mieszkańca. Mówiąc wprost: w Elblągu do zdobycia mandatu potrzeba wyraźnie mniej głosów niż w stolicy. A przecież formalnie zasada równości wyborów obowiązuje w całym kraju.

Przeczytaj: Przy obecnym podziale mandatów wybory w Polsce nie są równe. Dlaczego korekta demograficzna potrzebna jest od zarazW USA jeden senator z najludniejszej Kalifornii reprezentuje niemal 20 mln mieszkańców. Z kolei jeden senator z najmniej ludnego Wyoming reprezentuje niecałe 300 tys. mieszkańców. Polski system wyborczy skonstruowano tak, aby tak drastycznych różnic w reprezentacji regionów nie było. Jednak z powodu zaniechań polityków ta różnica z roku na roku się pogłębia. Konstytucyjnie gwarantowana równość wyborów staje się jedynie pustym hasłem. Dlaczego tak jest i czym jest tzw. korekta demograficzna?

Korekta demograficzna potrzebna od zaraz

Zjawisko to od lat jest nagłaśniane przez media, ekspertów oraz – w szczególności – organizacje pozarządowe. W ubiegłym roku przedstawiciele kilku z nich opublikowali raport „Równe i powszechne v. 2.0: społeczne propozycje zmian w prawie wyborczym”. Zaproponowali w nim konkretne rozwiązania dotyczące reformy procesu wyborczego.

Autorzy raportu zwracali szczególną uwagę na konieczność zmian w obszarze korekty demograficznej, przejrzystości finansowania kampanii wyborczych, składu komisji wyborczych oraz cyfryzacji części procedur wyborczych.

Postulaty ekspertów zostały dostrzeżone przez Państwową Komisję Wyborczą. PKW wprost wskazuje, że brak aktualizacji podziału mandatów od wielu lat prowadzi do naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego. Co więcej, członkowie Komisji zaproponowali nowy podział mandatów, który idzie jeszcze dalej niż rozwiązania przedstawione przez ekspertów w 2022 r.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Kto zyska, a kto straci?

Najwięcej zyskałby tzw. obwarzanek warszawski – po uwzględnieniu zmian proponowanych przez PKW mieszkańcy okolic stolicy wybieraliby o trzech posłów więcej. O dwóch przedstawicieli więcej zyskaliby także mieszkańcy Wrocławia i jego okolic.

O jednego posła więcej niż obecnie wybieraliby mieszkańcy Krakowa, Warszawy, Rzeszowa, Gdańska, ziemi gdyńsko-słupskiej, Konina, Piły oraz Poznania wraz z okolicami.

W konsekwencji liczba posłów zmniejszyłaby się o jednego w okręgach obejmujących Legnicę, Wałbrzych, Toruń, Lublin, Chełm, Łódź, Opole, Katowice, Sosnowiec, Kielce, wspomniany już Elbląg, Olsztyn oraz Koszalin.

Państwowa Komisja Wyborcza zwraca także uwagę na nierównowagę demograficzną w wyborach do Senatu. Zdaniem Komisji w woj. małopolskim i mazowieckim wybiera się obecnie zbyt mało senatorów, natomiast w woj. śląskim – zbyt wielu.

Co istotne, PKW proponuje, aby zmiany w liczbie mandatów miały charakter automatyczny i były dokonywane w oparciu o dane z Centralnego Rejestru Wyborców.

„Państwowa Komisja Wyborcza po raz kolejny wnosi o rozważenie nowelizacji Kodeksu wyborczego w zakresie automatycznej zmiany liczby posłów wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, np. przez Państwową Komisję Wyborczą na podstawie aktualnych danych z Centralnego Rejestru Wyborców” – czytamy w raporcie.

Na takie rozwiązanie musieliby jednak zgodzić się posłowie, a nowelizację Kodeksu wyborczego musiałby podpisać prezydent. Jak na razie – podobnie jak w listopadzie 2025 r., gdy informowaliśmy o konieczności zmian – w sferze politycznej niewiele się zmieniło. Przypomnijmy, że modyfikacje Kodeksu wyborczego mogą być wprowadzane najpóźniej na rok przed wyborami. Oznacza to, że czas na decyzje upływa w październiku tego roku.

Dieta i dwa dni wolnego za tysiąc podpisów

PKW, podobnie jak organizacje społeczne, dostrzega również potrzebę uporządkowania zasad funkcjonowania komisji wyborczych. Jak wyliczył portal MamPrawoWiedziec.pl, w wyborach prezydenckich w 2025 r. aż 16 proc. członków komisji wyborczych reprezentowało komitety kandydatów, którzy ostatecznie w wyborach nie wystartowali.

Jak to możliwe? Na etapie zgłoszenia kandydata wystarczy zebrać jedynie 1 tys. podpisów, by powołać komitet wyborczy. Dopiero później konieczne jest zgromadzenie 100 tys. podpisów uprawniających do startu w wyborach. Wielu komitetom nie udaje się tego etapu przejść – a część nawet nie próbuje. Sam fakt rejestracji komitetu pozwala jednak na zgłaszanie członków do obwodowych komisji wyborczych.

W praktyce oznacza to, że część komitetów powstaje wyłącznie po to, by ich przedstawiciele mogli zasiąść w komisjach. Za pracę przysługuje dieta oraz jeden lub dwa dni wolnego od pracy. Zdaniem PKW jest to pole do nadużyć, które należy uszczelnić.

„Państwowa Komisja Wyborcza wyraża opinię, że przepisy Kodeksu wyborczego powinny przewidywać, iż pełnomocnik wyborczy lub upoważniona przez niego osoba może zgłosić kandydatów do każdej obwodowej komisji wyborczej na obszarze okręgu wyborczego, w którym została zarejestrowana lista kandydatów lub kandydat” – czytamy w raporcie PKW.

Oznaczałoby to zatem, że członkami komisji mogłyby zostać wyłącznie osoby delegowane przez komitety realnie uczestniczące w wyborach.

Koniec obchodzenia limitów wydatków kampanijnych

PKW zwraca również uwagę na potrzebę zwiększenia przejrzystości finansowania kampanii wyborczych. Obecnie art. 106 Kodeksu wyborczego pozwala każdemu wyborcy prowadzić agitację wyborczą. W praktyce oznacza to możliwość finansowania reklam – także internetowych i outdoorowych – z prywatnych środków, poza kontrolą komitetów wyborczych.

– Konsekwencją jest możliwość prowadzenia przez dowolne podmioty agitacji wyborczej i finansowania jej bez ograniczeń, co może prowadzić do obchodzenia przepisów dotyczących źródeł finansowania kampanii, terminów wydatków oraz ich limitów – wskazuje PKW.

Jak dodaje Komisja, doświadczenia z kampanii prowadzonych w latach 2018–2025 pokazują rosnącą skalę tego zjawiska. Było to przedmiotem licznych interwencji zarówno komitetów wyborczych, jak i organów ścigania.

Rozwiązaniem miałoby być wprowadzenie obowiązku uzyskania pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego na każdą formę agitacji generującą koszty. Bezpłatna agitacja – np. rozdawanie ulotek – pozostałaby nadal dozwolona.

Cyfryzacja listy wyborców

Niedawno Sejm przyjął przepisy umożliwiające elektroniczne zbieranie podpisów poparcia dla komitetów wyborczych. PKW postuluje jednak dalszą cyfryzację procesu wyborczego.

Komisja proponuje, by spisy wyborców były generowane centralnie w dniu głosowania w systemie online. Umożliwiłoby to oddanie głosu w dowolnym lokalu wyborczym bez konieczności wcześniejszego pobierania zaświadczeń.

Piłka po stronie polityków

PKW podkreśla, że od lat przygotowuje propozycje zmian w Kodeksie wyborczym, jednak ich wdrożenie pozostaje w gestii polityków.

– Od 2015 r. kierowane są pisma do kolejnych marszałków Sejmu z prośbą o uregulowanie tych kwestii. Niestety pozostawały one bez większego odzewu. Dlatego Państwowa Komisja Wyborcza konsekwentnie podnosi ten problem w kolejnych dokumentach – przekazało biuro prasowe PKW.

Propozycje Komisji w dużej mierze pokrywają się z postulatami strony społecznej. Prezeska Stowarzyszenia 61 i redaktorka naczelna portalu MamPrawoWiedziec.pl, Róża Rzeplińska, wskazuje, że lista pilnych zmian w prawie wyborczym jest długa. Co więcej, od lat pozostaje ona bez realnej odpowiedzi ustawodawcy.

Zdaniem eksperta

Priorytety zmian w Kodeksie wyborczym: demografia, niezależność Komisji, agitacja i edukacja

Pierwsza i najważniejsza zmiana, która powinna nastąpić, to wprowadzenie przez Sejm korekty demograficznej, o co Państwowa Komisja Wyborcza apelowała już kilkukrotnie. Po drugie, powinny pojawić się regulacje, które automatycznie przyznadzą PKW prawo do wprowadzania tej korekty. Zmiany te są konieczne – następuje kumulacja ludności w obszarach metropolitalnych, a niektóre miejscowości się wyludniają, zmienia się więc liczba obywateli tworzących okręg wyborczy, a co za tym idzie, powinna zmieniać się liczba mandatów poselskich – w niektórych okręgach maleć, w innych rosnąć.

Kolejną kwestią jest niezależność administracji wyborczej. Państwowa Komisja Wyborcza straciła część kompetencji. Dodatkowo wpływ na wybór szefa Krajowego Biura Wyborczego (KBW) – czyli osoby, która zarządza organizacją wyborów i całym ich budżetem – ma obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sejm pozbawił PKW mocy sprawczej i przekazał ją władzy wykonawczej. Powinniśmy wprowadzać takie bezpieczniki, aby powoływanie osoby odpowiedzialnej za organizację wyborów nie leżało w gestii władzy wykonawczej, a jednocześnie, aby osoba ta nie była od niej zależna. Ma to znaczenie również dlatego, że obecne regulacje mogą służyć do podważania legalności procesu wyborczego – podważający może wskazywać, że szef KBW jest zależny od ministra.

W przypadku obecnego szefa KBW raczej nikt takiego zarzutu nie podnosi, ponieważ proces jego wyboru był transparentny. Odbyło się publiczne wysłuchanie kandydatów, na co Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraziło zgodę, choć formalnie nie musiało.

Istotną kwestią jest również powrót do systemu sędziowskiego. Członkowie Państwowej Komisji Wyborczej powinni być niezawiśli i niezależni, a nie – jak obecnie – osobami z wyraźnym rodowodem partyjnym czy politycznym. Widzimy, zarówno w poprzednim, jak i obecnym składzie PKW, osoby o wyraźnym temperamencie politycznym, które pełniły funkcje w zarządach spółek Skarbu Państwa, co de facto stanowi formę utrwalania wpływów partyjnych w sferze publicznej. Osoby te zabierały głos w mediach społecznościowych w sytuacjach, w których nie powinny tego robić. Albo jest się sędzią stojącym na straży jakości i prawidłowości wyborów, albo politykiem realizującym swój temperament publicystyczny.

Posłowie powinni także pochylić się nad finansowaniem kampanii. Kodeks wyborczy z 2011 r., po późniejszych nowelizacjach, nie odpowiada na wyzwania epoki cyfrowej. Dotyczy to ciszy wyborczej, finansowania kampanii online oraz kontroli wydatków. Wątpliwości te podnosi obecnie także prezydent Nawrocki w kontekście finansowania kampanii Rafała Trzaskowskiego przez podmioty do tego nieuprawnione. Mamy do czynienia z niejasnością przepisów – przypomnijmy, że art. 106 Kodeksu wyborczego stanowi, iż agitację wyborczą może prowadzić każdy komitet wyborczy i każdy wyborca. Oznacza to w praktyce niebezpieczną dla przejrzystości wyborów swobodę finansowania kampanii. Sejm powinien przeanalizować, kto, z jakich środków i w jaki sposób finansuje treści o charakterze politycznym, zwłaszcza w kontekście regulacji wprowadzanych przez platformy społecznościowe – np. od 2027 r. dotychczasowa forma reklamy wyborczej w ekosystemie Mety nie będzie już możliwa.

Są również wątki dotyczące usprawnienia samego dnia wyborów, publikacji obwieszczeń czy polityki informacyjnej. Wreszcie – co bywa pomijane – niezwykle istotna jest edukacja obywatelska. Postulujemy, aby Krajowe Biuro Wyborcze otrzymało kompetencje do prowadzenia systemowej edukacji wyborczej. Nie wystarczy wydrukować 30 mln kart i zorganizować 30 tys. lokali wyborczych. Obywatele muszą rozumieć proces wyborczy i przysługujące im prawa. Tymczasem edukacja obywatelska pozostaje w Polsce słaba, a środowisko medialne i internetowe nie sprzyja rzetelnej informacji.

Wyzwaniem pozostaje również dezinformacja – w tym dezinformacja dotycząca bezpieczeństwa wyborów i ich uczciwości. Narracje w rodzaju „wybory zostały sfałszowane”, wzmacniane zmanipulowanymi materiałami, podważają zaufanie do całego procesu demokratycznego. Dochodzi do tego dyskredytowanie kandydatów, m.in. za pomocą narzędzi AI, które pozwalają tworzyć fałszywe, kompromitujące materiały. Parlament – w szczególności komisje praw człowieka, kodyfikacyjna oraz ds. cyfryzacji – będzie musiał się z tym zmierzyć. Tych wyzwań nie da się rozwiązać wyłącznie poprzez zakazy.

Róża Rzeplińska

prezeska Stowarzyszenia 61 i redaktorka naczelna portalu MamPrawoWiedziec.pl

Systemowe zmiany wymagają odejścia od czysto politycznej logiki

Sprawa zmian w Kodeksie wyborczym powinna wykraczać daleko poza bieżącą kalkulację polityczną. I choć tak być powinno, od 2014 r. w praktyce tak się nie dzieje. Pojawia się więc pytanie, czy obecna koalicja rządowa dostrzeże w proponowanych reformach nie tylko interes państwa, lecz także własny, partykularny interes polityczny.

Choć intuicyjnie można by zakładać, że zmiany sprzyjałyby Koalicji Obywatelskiej, to – jak wynika z niedawnej symulacji Ogólnopolskiej Grupy Badawczej – wcale nie musi tak być. Najbliższe miesiące pokażą, czy rządzący zdecydują się na systemowe reformy prawa wyborczego, niezależnie od ich krótkoterminowej „opłacalności” politycznej.

Główne wnioski

1. Obecny podział mandatów poselskich narusza zasadę równości wyborów, ponieważ nie uwzględnia zmian demograficznych oraz migracji ludności do dużych miast. Siła głosu wyborcy w wyludniających się okręgach jest dziś wyraźnie większa niż w aglomeracjach takich jak Warszawa czy Wrocław. Państwowa Komisja Wyborcza proponuje wprowadzenie mechanizmu automatycznej korekty liczby mandatów w oparciu o dane z Centralnego Rejestru Wyborców. Oznaczałoby to zwiększenie liczby posłów wybieranych w dużych ośrodkach miejskich kosztem mniejszych miejscowości.
2. Istniejące luki prawne sprzyjają także nadużyciom w zakresie funkcjonowania komisji wyborczych oraz finansowania kampanii. Część komitetów tworzona jest wyłącznie po to, by obsadzić płatne miejsca w komisjach wyborczych. Jednocześnie obowiązujące przepisy pozwalają osobom prywatnym prowadzić kosztowną agitację internetową poza limitami obowiązującymi komitety wyborcze. Eksperci oraz urzędnicy rekomendują powiązanie prawa do zgłaszania członków komisji z realnym startem w wyborach oraz wprowadzenie obowiązku uzyskania zgody pełnomocnika wyborczego na wszelkie działania generujące koszty.
3. Organizacje społeczne i eksperci wskazują również na potrzebę odpolitycznienia administracji wyborczej oraz dostosowania prawa do realiów cyfrowych. Wśród postulatów znajdują się: powrót do sędziowskiego składu Państwowej Komisji Wyborczej, uniezależnienie szefa Krajowego Biura Wyborczego od władzy wykonawczej oraz dalsza cyfryzacja procesu wyborczego – w tym centralny spis wyborców umożliwiający głosowanie w dowolnym lokalu. Mimo wieloletnich apeli kierowanych do klasy politycznej, kluczowe reformy pozostają jednak na papierze. A im dłużej są odkładane, tym większe staje się ryzyko erozji zaufania do samego fundamentu demokracji – uczciwych i równych wyborów.