Pakt migracyjny. Dokument, którego nikt już w UE nie chce

Skrajna prawica w Niemczech ostro krytykuje sposób, w jaki UE radzi sobie z problemem migracji. W Austrii również rośnie poparcie dla skrajnej prawicy. Polska, mimo że posiada proeuropejski rząd, także zażądała częściowego zawieszenia niektórych praw azylowych wobec migrantów nielegalnie przekraczających granicę z Białorusią. Niechęć wobec paktu wyrażają także Włochy, Holandia, Finlandia i Słowacja. Francuski rząd Michela Barniera jest pod presją skrajnej prawicy Marine Le Pen, której pozycja wzmocniła się po przedterminowych wyborach i wyborach do Parlamentu Europejskiego.

– Wiele nowych rządów zasiadających w Radzie Europejskiej reprezentuje dziś znacznie bardziej zdecydowane i bezkompromisowe stanowisko w sprawie migracji niż w maju 2024 r. – twierdzi Georgina Wright, wicedyrektor ds. międzynarodowych Instytutu Montaigne w Paryżu.

Wright uważa, że rosnącym zagrożeniem dla UE jest fragmentacja w wielu obszarach, w tym w polityce migracyjnej. Na przykład Węgry i Holandia opowiadają się za opt-outem z paktu, a Włochy zorganizowały dodatkowe rozmowy na marginesie obrad Rady Europejskiej, by omówić zmiany w tej polityce. Niemcy i Francja wprowadziły kontrolę na granicach w strefie Schengen.

– Znajdujemy się w zupełnie innej Radzie Europejskiej niż w maju 2024 r. Nie jestem pewna, czy Pakt o migracji i azylu w obecnej formie zachowa znaczenie. W rzeczywistości uważam, że będzie wymagał przeglądu – podkreśla Wright.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, przemawiając przed Parlamentem Europejskim we wrześniu, położyła duży nacisk na przyspieszenie procesu odsyłania migrantów do krajów trzecich.

– Myślę, że UE nie będzie dążyła do porzucenia paktu, ale możemy spodziewać się zaostrzenia retoryki wokół migracji i wzmocnienia środków związanych z deportacją do krajów tranzytowych. Podejście UE do kwestii, kto może pozostać, a kto nie, stanie się zdecydowanie bardziej rygorystyczne. Parlament Europejski, który teraz ma bardziej prawicowy charakter, również będzie chciał zapewnić UE większą kontrolę nad migracją. Sądzę, że nieuniknione będą dalsze dyskusje nad tym paktem oraz próby jego zmiany – prognozuje Wright.

Czy można zmienić decyzje poprzedniego PE i RE w sprawie paktu migracyjnego?

Parlament Europejski i Rada Europejska zatwierdziły Pakt o migracji i azylu w 2024 r. Georgina Wright przypomina, że w przeszłości zdarzały się decyzje, które po ich podjęciu – z powodów politycznych lub w obliczu kryzysu – były ponownie negocjowane. Zdaniem ekspertki Komisja Europejska oraz niektóre państwa członkowskie będą dążyć do zachowania paktu w jego obecnej formie, ale możliwe jest również rozważenie postulatów Rady i Parlamentu Europejskiego w celu jego modyfikacji.

Podstawowe pytanie brzmi, czy UE – zmagająca się od dekad z kryzysem migracyjnym – jest w stanie wypracować wspólną politykę migracyjną. W opinii europejskich polityków, wyzwania związane z migracją i azylem wymagają wspólnego rozwiązania na poziomie UE, aby równomiernie rozłożyć obciążenia między państwami członkowskimi.

Ze względu na rolę Włoch, Polski i Hiszpanii, które znajdują się na pierwszej linii napięć migracyjnych, konieczne jest ujednolicenie zobowiązań całej Wspólnoty.

– Jeśli chcemy utrzymać strefę Schengen, musimy znaleźć sposób na skuteczną kontrolę zewnętrznej granicy UE. Zatem działania na poziomie UE są absolutnie niezbędne. Polityczna rzeczywistość jednak to komplikuje, ponieważ w każdym kraju członkowskim rosną nastroje antyimigracyjne, co wpływa na krajową politykę. Wiele partii w całej UE postuluje ograniczenie decyzji podejmowanych na szczeblu unijnym. Parlament Europejski, obecnie bardziej prawicowy i bardziej krytyczny wobec imigracji, również będzie miał swoje własne oczekiwania. Wszystko to tworzy złożoną sytuację, w której jakikolwiek pakt migracyjny staje się niezwykle trudny do zaakceptowania na poziomie UE – zauważa Wright.

Poważne obawy o przetrwanie strefy Schengen

Największe kraje UE, Niemcy i Francja, wprowadziły kontrolę na swoich wewnętrznych granicach strefy Schengen.

– Utrzymanie strefy Schengen jest priorytetem, ponieważ stanowi ona jeden z filarów Unii Europejskiej oraz część czterech podstawowych wolności. Jednak coraz częściej, i to nie tylko wśród partii antyimigracyjnych, ale także partii centrowych w całej UE, pojawia się pytanie, jak Schengen może funkcjonować, jeśli nie zapewnimy skutecznej kontroli zewnętrznych granic UE. Priorytetem będzie więc wzmocnienie ochrony tych granic. Równie istotne będzie wsparcie dla państw członkowskich położonych na zewnętrznych granicach UE. Kluczowym wyzwaniem pozostaje, co należy zrobić, aby uratować strefę Schengen – stwierdza Wright.

Jeżeli duże państwa członkowskie nagle wprowadzają kontrole wewnętrzne, w pewnym sensie otwiera to drogę dla innych krajów do podejmowania jednostronnych działań w kwestii ochrony swoich granic. W ten sposób ryzykujemy naruszenie zasad Schengen.

– Uważam, że w wyjątkowych sytuacjach wprowadzenie kontroli na granicach wewnętrznych musi być odpowiednio autoryzowane. Traktaty UE przewidują taką możliwość w nadzwyczajnych okolicznościach – ocenia ekspertka.

Francja dążyła do przyjęcia paktu migracyjnego

Podczas francuskiej prezydencji w UE w 2022 r. podjęto istotne kroki w kierunku przyjęcia paktu migracyjnego. Francja przyspieszyła dyskusje dotyczące azylu i migracji, inicjując m.in. przyjęcie mandatu negocjacyjnego, a także postępy w zakresie biometrycznej bazy danych Eurodac i regulacji dotyczących kontroli migrantów. Francuzi zmotywowali także państwa członkowskie do zobowiązania się do mechanizmów solidarności.

– We Francji przesłanie jest jasne: chcemy utrzymać legalne ścieżki azylowe, jednocześnie walcząc z nielegalną migracją, szczególnie z przemytem ludzi. Po drugie, chcemy postępu w negocjacjach – naprawdę zależy nam, aby ten pakt zadziałał. Musimy go przyjąć, wdrożyć, a następnie stopniowo reformować, aby uniknąć fragmentacji UE. Problemem jest jednak rosnąca opozycja skrajnej prawicy we Francji, która uważa, że UE nie robi wystarczająco dużo – analizuje Wright.

Mechanizm solidarności – kluczowy element paktu

Na wczesnym etapie prac nad Paktem o migracji i azylu kluczową rolę odgrywały mechanizmy solidarności oraz kontrola zewnętrznych granic UE.

– Jeśli UE zawiedzie w tych obszarach, pokaże to słabość paktu. Kolejnym priorytetem jest wzmocnienie środków umożliwiających deportację osób, które nie mają prawa pobytu w Europie. Komisja będzie musiała to wdrożyć, zatem działania obejmujące kontrolę granic, powroty migrantów oraz mechanizmy solidarności są absolutnie niezbędne. Pytanie pozostaje, jak szybko zostaną one wdrożone i czy okażą się skuteczne – zastanawia się Wright.

W Polsce panuje obawa, że ośrodki dla uchodźców mogą powstać w Europie Środkowo-Wschodniej, w tym właśnie w Polsce., ponieważ kiedy mówimy o falach migracji dotykających UE od 2015 r., to pochodzą one głównie z Afryki przez Hiszpanię i obszar Morza Śródziemnego. W przypadku braku zgody na przyjęcie migrantów państwa będą zobowiązane do zapłaty równowartości 20 tys. euro za każdego nieprzyjętego migranta.

Wright podkreśla, że Polska zmaga się także z własnymi wyzwaniami migracyjnymi, szczególnie po rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Bruksela zdaje sobie sprawę z presji, jaką odczuwają państwa Europy Wschodniej i Środkowej. Trudno przewidzieć, gdzie dokładnie będą lokalizowane centra przyjmowania migrantów. Przyszły nacisk zostanie zapewne położony na szlaki migracyjne – prognozuje ekspertka.

Założenia Paktu o migracji i azylu

Pakt o migracji i azylu, składający się z 10 aktów legislacyjnych, został zatwierdzony przez Parlament Europejski 10 kwietnia i przez Radę Europejską większością kwalifikowaną 14 maja 2024 r. Przeciwko zagłosowały Polska, Słowacja i Węgry, lecz nie zdołały utworzyć mniejszości blokującej. Nowe przepisy zaczną obowiązywać od 2026 r.

Pakt ustanawia zasady zarządzania przyjmowaniem i relokacją osób ubiegających się o azyl w UE. Migranci mają pozostawać poza granicami lub na granicy UE do czasu rozpatrzenia ich wniosków. Pakt przewiduje m.in. szybsze procedury deportacyjne oraz tzw. procedurę graniczną, która umożliwia przesyłanie migrantów do krajów trzecich w celu rozpatrzenia ich wniosków azylowych.

Państwa UE mają dwa lata na wprowadzenie w życie przyjętych przepisów. Komisja Europejska ma przedstawić plan wdrażania, aby pomóc w tym procesie państwom członkowskim. Oczekuje się, że plan wdrożenia paktu państwa przekażą KE w grudniu tego roku.

Jedną z kluczowych regulacji paktu jest tzw. Screening Regulation, która przewiduje 7-dniową procedurę graniczną. W jej ramach cudzoziemcy są sprawdzani i kwalifikowani do standardowej lub przyspieszonej procedury rozpatrywania wniosku. W oczekiwaniu na decyzję migranci przebywaliby w specjalnych ośrodkach detencyjnych przy granicy UE. Procedura obejmie osoby niespełniające warunków wjazdu oraz zatrzymane na terenie UE. Organy państwowe uzyskają bezpośredni dostęp do baz danych o cudzoziemcach. Wsparciem dla tej procedury jest Eurodac Regulation, która rozszerza katalog danych biometrycznych, m.in. odciski palców, dane osobowe, wizerunek twarzy i informacje o decyzjach pobytowych, tworząc system „flag bezpieczeństwa” identyfikujący potencjalne zagrożenia.

W Polsce największe kontrowersje budzi mechanizm solidarności. Opisany w Asylum Migration Management Regulation mechanizm zakłada relokację migrantów między państwa UE na poziomie minimum 30 tys. osób rocznie, co ma sprzyjać większej współpracy i wspólnemu dzieleniu odpowiedzialności z krajami najbardziej narażonymi, takimi jak Włochy, Grecja, Hiszpania, Francja i Malta. Liczbę migrantów przeznaczonych do relokacji ustali Komisja Europejska.

Podział migrantów będzie uwzględniać m.in. liczbę ludności i PKB państw. Relokacja nie jest obowiązkowa, ponieważ UE nie dysponuje narzędziami bezpośredniego egzekwowania postanowień paktu.

Regulacja przewiduje trzy formy wsparcia solidarnościowego:

• Państwa mogą zdecydować się na wpłatę równowartości 20 tys. euro za każdego nieprzyjętego migranta.
• Delegować personel do ochrony granic.
• Współfinansować proces deportacji.

Państwa będą mogły ubiegać się o zwolnienie z udziału w mechanizmie. Przedstawiciele UE obecnie sygnalizują, że ze względu na presję migracyjną związaną z wojną na Ukrainie oraz działaniami białoruskich służb, Polska może zostać częściowo lub całkowicie wyłączona z mechanizmu. Należy jednak traktować te deklaracje jako polityczne, a nie formalnie wiążące oświadczenia.

Syria „nie jest już niebezpieczna”

O zmianie podejścia do migracji w UE od czasów kanclerz Angeli Merkel świadczy między innymi nowe stanowisko państw członkowskich wobec Syrii.

W 2015 r., gdy do Europy napłynął milion uchodźców, w tym wielu z Syrii, ówczesna kanclerz Niemiec Angela Merkel ogłosiła słynne: „Możemy to zrobić!”, otwierając drzwi dla uchodźców. Od tego czasu do Europy przybyło prawie 4,5 mln Syryjczyków, stanowiąc około jednej piątej przedwojennej populacji Syrii, uciekających przed trwającą wojną domową i kryzysem humanitarnym. W latach 2015-2023 niemal 1,3 mln Syryjczyków otrzymało ochronę międzynarodową w UE.

Syryjski dyktator Baszar al-Asad użył broni chemicznej przeciwko własnym obywatelom, co skłoniło UE do zerwania stosunków dyplomatycznych z Syrią i nałożenia sankcji na jego reżim. Mimo trwającego konfliktu Włochy, Austria i inne państwa UE opowiadają się teraz za uznaniem Syrii za „kraj bezpieczny” i za możliwością deportacji Syryjczyków. W październiku kanclerz Austrii Karl Nehammer wskazał, że około 200 tys. osób powróciło z Libanu do Syrii w czasie izraelskiej inwazji lądowej, jako dowód, że Syria jest bezpieczna.

Inne państwa, z premier Włoch Giorgią Meloni na czele, naciskają na normalizację stosunków z reżimem Asada. W 2023 r. Syryjczycy pozostali największą grupą ubiegającą się o ochronę międzynarodową w UE, choć po rosyjskiej inwazji główna fala migrantów pochodziła z Ukrainy. Obecna wojna w Gazie rodzi dodatkowe obawy, szczególnie we Francji, która spodziewa się fali migrantów z Palestyny. Eksperci prognozują też, że w przyszłości, w związku ze zmianami klimatycznymi, znaczna część ludności Afryki będzie chciała przedostać się do Europy.

Migracja klimatyczna – wyzwanie przyszłości

Zmiany klimatyczne, takie jak ekstremalne susze, pustynnienie, powodzie i wzrost temperatur, wpływają negatywnie na bezpieczeństwo żywnościowe i dostęp do wody, często zmuszając ludzi do poszukiwania lepszych warunków życia poza swoim regionem. Eksperci szacują, że do 2050 r. liczba migrantów klimatycznych z Afryki może wynieść od 85 do 200 mln osób. Około 30–40 proc. z nich może obrać Europę za cel migracji, co oznacza potencjalnie od 25 do 80 mln migrantów klimatycznych przybywających do UE w ciągu najbliższych trzech dekad.

Skala migracji będzie zależeć także od tego, w jakim stopniu Europa i społeczność międzynarodowa będą wspierać działania adaptacyjne na miejscu, w krajach najbardziej zagrożonych skutkami zmian klimatycznych.

Główne wnioski

1. Prawdopodobieństwo, że Pakt o migracji i azylu nie wejdzie w życie lub zostanie przemodelowany, jest duże.
2. Nowi liderzy krajów UE zasiadający w Radzie Europejskiej mierzą się z rosnącymi nastrojami antyimigracyjnymi w swoich krajach.
3. Zdaniem Georginy Wright, wicedyrektor ds. międzynarodowych w Instytucie Montaigne, bez wspólnej polityki migracyjnej na poziomie UE może dojść do rezygnacji ze strefy Schengen.