Pieniądze dzieci nie dają, ale pomagają je wychować. Analiza 10 lat programu 500/800 plus

1 kwietnia minęła dekada od wprowadzenia programu 500 plus. Chyba żaden inny program społeczny nie budził takich emocji i nie miał tak dużego wpływu na polską politykę. To też wystarczający czas, żeby ocenić, czy program spełnił swoje zadania.

Jaki był cel programu 500 plus?

Aby odpowiedzieć na pytanie, czy program 500/800 plus spełnił swój cel, trzeba najpierw określić, co właściwie nim było? To wcale nie takie proste. Jak wskazywała Anna Gromada, w analizie „Rodzina 500+ jako polityka publiczna” (wydanej przez Instytut Studiów Zaawansowanych), w Ocenie Skutków Regulacji ustawy wprowadzającej 500 plus były dwa cele. Pierwszy to pomoc finansowa dla rodzin, a drugi to cel demograficzny, definiowany jako wzrost urodzeń.

Podobnie w uzasadnieniu do ustawy wspomniane były dwa cele. Pierwszy socjalny, według którego „celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci”. Drugi cel odnosił się do demografii: „proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o większej liczbie dzieci”. Z kolei w tekście samej ustawy wspomniany był tylko cel socjalny.

Podobny dualizm był widoczny w wypowiedziach ówcześnie rządzących. Jarosław Kaczyński powiedział, że „to program przede wszystkim przeciwko nędzy”. Z kolei ówczesny wicepremier Mateusz Morawiecki stwierdził, że „zadłużyliśmy się na 20 miliardów, bo chcemy promować dzietność”.

Ile kosztował program 500/800 plus?

Zanim zajmiemy się ewaluacją wymienionych celów, podliczmy koszty programu. Z perspektywy wydatkowej sytuacja jest prosta. Od wprowadzenia programu do marca 2026 r. na program zostało przeznaczone ok. 405 mld zł. To jednak jest ujęcie nominalne, bowiem wartość świadczenia w 2016 r. była wyższa niż np. w 2022 r. Z tego powodu lepszym sposobem oceny kosztów programu jest odniesienie ich do wielkości gospodarki.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Wydatki na 500 plus, a od 2024 r. 800 plus stanowiły od 1 do 1,8 proc. Wyjątkiem był 2016 r., czyli pierwszy niepełny rok obowiązywania programu, kiedy wyniosły 0,9 proc. W relacji do wydatków całego sektora finansów publicznych te wydatki oscylują w okolicach 2,5-4 proc.

Część z nich budżet potem jednak „odzyskuje”. Gospodarstwa domowe wydają te środki na konsumpcję, płacą tym samym przede wszystkim podatek VAT, a także inne daniny. Można założyć, że do budżetu w formie podatków „wraca” kilkanaście procent świadczenia.

Oprócz tego jest kwestia tzw. efektów mnożnikowych i podaży pracy. Z jednej strony, 500/800 plus generuje dodatkowy popyt. „Rozlewa się” po gospodarce i prowadzi do wzrostu PKB, który może być większy niż sama wartość świadczenia. Ale z drugiej strony, osłabia bodźce do pracy. W efekcie może spadać podaż pracy, zwłaszcza wśród kobiet.

Cel demograficzny: niespełniony

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Dane pokazują, że program nie pobudził dzietności, a przynajmniej nie w istotnym stopniu. Współczynnik dzietności, który pokazuje, ile dzieci rodziłaby jedna kobieta w ciągu całego okresu rozrodczego – spadł. W 2015 r., czyli rok przed wprowadzeniem programu wynosił 1,32. Później wzrósł do poziomu 1,47, a następnie zaczął mocno spadać. W 2025 r. znalazł się na poziomie ok. 1,1. Polska ma jedną z najniższych dzietności na świecie, w 2023 r. współczynnik dzietności był trzecim najniższym w UE.

Jak we wszystkich tego typu analizach pojawia się pytanie: a co gdyby nie było 500/800 plus? Nie da się na nie jednoznacznie odpowiedzieć. Decyzja o posiadaniu dzieci jest tak złożona, że właściwie niemożliwe jest tworzenie scenariuszy kontrfaktycznych. Co prawda, pojawiały się różne szacunki demografów dotyczące wpływu programu na dzietność – od 10 do 40 tys. rocznie (np. J. Paradysza, P. Szukalskiego, M. Kota, czy S. Bartnickiego i M. Alimowskiego). Jednak dotyczą one kilku pierwszych lat obowiązywania programu.

Być może gdyby nie program dzietność byłaby jeszcze niższa. Ale nawet przy tych optymistycznych szacunkach, ten wpływ nie jest duży.

Cel socjalny: spełniony

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Dane pokazują jednocześnie, że nastąpiła wyraźna poprawa w materialnej sytuacji osób w wieku 0-17 lat. Wskaźnik zagrożenia ubóstwem, liczony po uwzględnieniu dochodów transferów społecznych w 2015 r. wynosił 21,2 proc. To jest odsetek osób, które żyły w gospodarstwach domowych, gdzie na jednego członka przypadało poniżej 60 proc. mediany wynagrodzenia w całej gospodarce. W 2017 r. ten wskaźnik spadł do poziomu 13,8 proc., a więc o jedną trzecią. W kolejnych latach utrzymuje się na podobnym poziomie. Na to, że jest to właściwie wyłącznie efekt programu, wskazuje to, że w innych grupach wiekowych nie nastąpiły duże zmiany w latach 2015-17.

Czy taki spadek można określić całkowitym spełnieniem celu? Raczej tak. Bardzo trudne z czysto statystycznego punktu widzenia byłoby jeszcze większe obniżenie tego wskaźnika.

Pytanie o alternatywę

Można zatem ocenić, że program 500/800 plus spełnił swoje cele w ok. 50 proc. Nie podniósł istotnie dzietności, ale zredukował ubóstwo. Czy to dobry wynik biorąc pod uwagę koszt programu? Taki sobie.

Co dalej? Polska ma napiętą sytuację budżetową. Według wstępnych danych GUS, deficyt sektora finansów publicznych wyniósł 7,2 proc. PKB w 2025 r. Więcej niż w pandemicznym 2020 r. (6,5 proc.) i tyle, co po kryzysie finansowym w 2009 r. A tymczasem nie jesteśmy w trakcie żadnego poważnego kryzysu gospodarczego ani wewnętrznego, ani globalnego.

Jednocześnie mamy pogłębiającą się zapaść demograficzną. Liczba urodzeń jest poniżej pesymistycznego scenariusza GUS opublikowanego zaledwie przed trzema laty. Jeśli nic się nie zmieni, to za 25 lat liczba dzieci może być o połowę mniejsza niż obecnie i spaść do ok. 3 mln wobec 6,5 mln obecnie.

Opodatkowanie świadczenia, a może 200 tys. plus?

W takiej sytuacji powinno się podjąć jakieś działania w zakresie 800 plus. Jednym z nich mogłoby być opodatkowanie świadczenia (co jakiś czas temu zaproponował Marek Skawiński). Wliczałoby się ono jako dochód w podatku PIT, co sprawiłoby, że osoby o niższych dochodach nadal otrzymywałby całe świadczenie. Wraz ze wzrostem dochodów efektywne opodatkowanie świadczenia by rosło, przypominając świadczenie celowane. To przede wszystkim obniżyłoby koszt dla budżetu państwa.

Bardziej radykalnym pomysłem, który pojawia się w przestrzeni publicznej, jest zastąpienie 800 plus przez program 200 tys. plus. Taki postulat zgłosili m.in. eksperci z Klubu Jagiellońskiego. Argumentacja jest taka: rodziny nie decydują się na dzieci, bo nie stać ich na zakup mieszkania lub domu. Te 200 tys. to suma wypłat 800 plus przez 18 lat (172,8 tys.) oraz programu Aktywny Rodzic. Kwota mogłaby być wypłacana jednorazowo lub w transzach.

To rozwiązanie być może faktycznie zwiększyłoby dzietność. Roczny koszt dla budżetu państwa byłby zbliżony do wypłat 800 plus. Jest tylko jeden problem – co z obecnymi beneficjentami 800 plus? Jego likwidacja spowodowałaby głębokie poczucie niesprawiedliwości, bo dlaczego dziecko urodzone np. dwa lata temu miałoby stracić świadczenie, a dziecko urodzone obecnie miałoby dostać 200 tys.? Z kolei finansowanie jednocześnie dwóch programów, to prosta droga do kryzysu fiskalnego.

Główne wnioski

1. Program 500/800 plus miał dwa główne cele: ograniczenie ubóstwa wśród rodzin oraz zwiększenie dzietności. Po 10 latach widać wyraźnie, że ten pierwszy cel został osiągnięty. Wskaźnik ubóstwa dzieci znacząco spadł i utrzymał się na niższym poziomie. Jednocześnie program stał się jednym z największych wydatków publicznych, kosztując ok. 405 mld zł.
2. Cel demograficzny nie został spełniony. Dzietność w Polsce po krótkim wzroście zaczęła ponownie spadać i obecnie należy do najniższych w UE. Choć nie da się jednoznacznie ocenić scenariusza bez programu, dostępne analizy sugerują, że jego wpływ na liczbę urodzeń był ograniczony i krótkotrwały.
3. W efekcie program można uznać za częściowo skuteczny, ale kosztowny, co rodzi pytania o jego przyszłość. W obliczu wysokiego deficytu i pogarszającej się sytuacji demograficznej pojawiają się propozycje reform jak opodatkowanie świadczenia lub zastąpienie go jednorazowym wsparciem. Kluczowe wyzwanie to zwiększenie efektywności programu bez pogłębiania problemów fiskalnych.