Polska chce gościć Europejską Agencję Celną. Jak wygrać wyścig o agencję UE? (WYWIAD)

Katarzyna Stańko (XYZ): Agencje UE — czy działają efektywnie? Czy są dobrze zaprojektowane?

Prof. Adriaan Schout: Moja praca nad zarządzaniem w UE zyskała w Brukseli niespodziewanie duży wpływ. Wysocy urzędnicy Komisji mówili mi, że to była pierwsza analiza, którą widzieli, i która naprawdę opisywała sposób funkcjonowania UE jako organizacji — nie jako powstającej federacji, lecz jako złożonego, wielopoziomowego systemu balansującego centralizację i decentralizację. Przez dekady Komisja działała w założeniu, że „Bruksela robi wszystko”, a państwa członkowskie po prostu wdrażają. Ale duże, efektywne organizacje tak nie działają.

Z punktu widzenia organizacyjnego potrzebne są dwie rzeczy:

• Jasne wzorce centralizacji i decentralizacji oraz
• Mechanizmy kontroli i równowagi, zwłaszcza niezależne instytucje, które w sposób rzetelny i przejrzysty gromadzą dane.

Współczesna administracja publiczna opiera się na agencjach właśnie po to. Tymczasem w Brukseli agencje przez długi czas miały złą reputację — postrzegane jako niepotrzebna biurokracja albo wręcz zagrożenie dla pozycji Komisji. To paradoksalne, bo w zaawansowanych systemach administracyjnych agencje są nieodzowne. Nie chodzi o to, że odbierają Komisji swobodę decyzyjną czy depolityzują działania, ale o to, że wzmacniają instytucje UE, dostarczając wiarygodnych informacji i profesjonalnie zarządzając zadaniami.

Dlaczego agencje są tak źle rozumiane w UE?

UE wciąż ma problem z postrzeganiem siebie jako wielopoziomowego systemu administracyjnego. Zbieranie informacji i nadzór nie mogą odbywać się wyłącznie w Brukseli — wymagają wysokiej jakości, niezależnych agencji w każdym państwie członkowskim, współpracujących w sieciach na poziomie UE. Tak funkcjonują z powodzeniem sektory takie jak bezpieczeństwo żywności, lotnictwo czy polityka środowiskowa.

Ale polityczne myślenie w Brukseli często sprowadza się do:

• „Nie możemy ufać państwom członkowskim.”
• „Agencje odbierają władzę Komisji.”

Jednocześnie politycy krajowi widzą agencje UE jako instytucje ingerujące w ich kompetencje. W rezultacie agencje są uwikłane w brak zaufania po obu stronach.

To niefortunne, bo sieci agencji — jeśli są małe, eksperckie i niezależne — należą do najskuteczniejszych narzędzi UE w budowaniu zaufania, zapewnianiu przejrzystości i wspieraniu polityk opartych na dowodach. Taki wniosek płynie z szerokich badań nad agencjami UE oraz zasadą subsydiarności.

Czy Bruksela nadmiernie forsuje centralizację?

To nie ideologiczny federalizm — częściej jest to problem zarządczy. Wielu liderów UE wciąż operuje mentalnością z lat 20. XX wieku: „duża centralna machina = efektywność”. Tymczasem nowoczesne duże organizacje potrzebują elastyczności, decentralizacji i silnych sieci. UE nigdy w pełni nie opracowała modelu organizacyjnego odpowiadającego tym potrzebom, co widać w analizach moich badań, które ujmują zasadę subsydiarności bardziej jako zasadę zarządzania, a nie zasadę prawną.

Jak wygląda dobrze zaprojektowana agencja UE, zwłaszcza dziś?

Dobra europejska agencja powinna:

• Być mała i wysoce wyspecjalizowana. Duże agencje stają się mini-komisjami. Małe agencje opierają się na krajowej ekspertyzie — kluczowe jest, aby państwa członkowskie były zaangażowane, ponieważ tam znajdują się ogromne zasoby informacji, tam można dopasować zadania do specyficznych sytuacji, a co najważniejsze — potrzebne są także niezależne agencje krajowe, by modernizować administracje narodowe. Udział agencji krajowych jest również ważny dla tworzenia krajowego poczucia odpowiedzialności za polityki i za egzekwowanie prawa UE.
• Działać jako węzeł sieci, a nie samodzielna biurokracja. Europejskie agencje powinny koordynować agencje krajowe, a nie je zastępować. W ten sposób wzmacnia się wielopoziomowy system UE i tworzy nowoczesny, wspólnotowy system administracyjny także na poziomie krajowym.
• Zapewniać wiarygodne i przejrzyste informacje. Zbieranie danych powinniśmy oddzielić od politycznego ramienia Komisji — podobnie jak niezależny audyt w firmie.
• Wzmacniać instytucje krajowe, a nie je osłabiać. Skuteczne agencje (np. EFSA w obszarze bezpieczeństwa żywności czy EASA w lotnictwie) działają dlatego, że profesjonalizują się także instytucje krajowe. Siła agencji UE zależy bezpośrednio od potencjału krajowego.
• Oddzielać politykę od ekspertyzy. Agencje wspierają proces decyzyjny, dostarczając fakty; nie powinny dawać się wciągać w targi polityczne. To istota mechanizmów kontroli i równowagi.

Model „małe centrum, silne węzły krajowe” jest potwierdzony w badaniach nad wielopoziomowymi sieciami UE.

Mając to na uwadze, jak powinna być zaprojektowana nowa Agencja Celna UE? Co to oznacza dla polskich starań o jej siedzibę?

Pomysł, że Agencja Celna potrzebowałaby 220 pracowników, wydaje mi się wyraźnie przesadzony. Jeśli zostanie właściwie zaprojektowana — jako centrum koordynacyjne — mogłaby być znacznie mniejsza. Prawdziwa praca musi się odbywać w krajowych służbach celnych oraz w ogólnoeuropejskiej sieci organów celnych.

Goszczenie agencji to prestiż, inwestycje, napływ ekspertów, konferencje, pobyty w hotelach, zwiększona międzynarodowa widoczność. Polska już gości Frontex, ale ma tylko jedną agencję — znacznie mniej niż Belgia czy Holandia.

Ale samo goszczenie nie wystarczy. Polska powinna przedstawić wizję:

• W jaki sposób agencja może być zdecentralizowana?
• Czy ma być liderem sieci, a nie dużą biurokracją UE?
• Jak może promować nowoczesne mechanizmy kontroli i równowagi?
• Jak będzie współpracować z polskimi instytucjami krajowymi?

Kraj–gospodarz może wpływać na kulturę agencji — tak uczyniła Dania z Europejską Agencją Środowiska, kładąc nacisk na niezależność i profesjonalizm.

Przeczytaj: Francja i Polska rywalizują o Europejski Urząd ds. Celnych

Czy lobbing ma wpływ na to, który kraj otrzymuje agencję?

Zdecydowanie tak. Kluczowe znaczenie mają negocjacje polityczne. Pod uwagę brane są m.in.:

• prestiż i „sprawiedliwy podział” między państwa,
• wielkość i siła dyplomatyczna,
• istniejące powiązane instytucje (np. Francja promuje Lille z uwagi na tradycje celne),
• gotowość do kompromisu — kraje często „wymieniają się” agencjami.

Polska wcześnie ogłosiła, że chce Agencji Celnej. To istotne. Ale ostateczna decyzja będzie wynikiem kompromisu politycznego — Hiszpania, Francja i Portugalia również ubiegają się o tę agencję.

Warto, by Polska rozważyła opcję rezerwową: czego oczekuje, jeśli tej agencji nie otrzyma?

Czy pracownicy agencji powinni być głównie międzynarodowi czy lokalni?

Mieszani, ale ogólnie agencja powinna pozostać mała. Kluczowi eksperci będą pracownikami UE lub delegowanymi urzędnikami krajowymi. Pracownicy lokalni będą zajmować się administracją, logistyką i obsługą. Najważniejsze jest nie obywatelstwo, lecz zachowanie niezależnej, eksperckiej i sieciowej kultury działania.

Jaki jest dziś największy problem w projektowaniu agencji?

Dwa problemy:

• Odruch centralizacji. Komisja opiera się przekazywaniu kluczowych zadań — takich jak nadzór regulacyjny czy gromadzenie danych statystycznych — poza swoją kontrolę, choć niezależność zwiększyłaby zaufanie i poprawiła jakość zarówno w państwach członkowskich, jak i w całej UE.
• Niezrozumienie po stronie państw członkowskich. Wielu polityków krajowych nie dostrzega, że agencje wzmacniają ich własną administrację.

W rezultacie powstają agencje zbyt duże, upolitycznione lub źle zarządzane, zamiast małych, efektywnych węzłów sieci.

Ostatnia myśl?

Agencje mają znaczenie — nie jako technokratyczny dodatek, lecz jako kręgosłup funkcjonującej europejskiej federacji opartej na zasadzie subsydiarności. Jeśli Polska chce gościć Agencję Celną, powinna również promować nowoczesną wizję działania agencji:

• małych,
• niezależnych,
• działających sieciowo,
• wzmacniających instytucje krajowe,
• zapewniających przejrzystość i zaufanie.

Obecnie takiej wizji brakuje zarówno w Brukseli, jak i w wielu stolicach. Ale jeśli państwa członkowskie — w tym Polska — ją przyjmą, agencje UE wreszcie będą mogły w pełni spełnić rolę, do której zostały stworzone.

Główne wnioski

1. W Brukseli agencje przez długi czas miały złą reputację — postrzegane jako niepotrzebna biurokracja albo wręcz zagrożenie dla pozycji Komisji. To paradoksalne, bo w zaawansowanych systemach administracyjnych agencje są nieodzowne. Nie chodzi o to, że odbierają Komisji swobodę decyzyjną czy depolityzują działania, ale o to, że wzmacniają instytucje UE, dostarczając wiarygodnych informacji i profesjonalnie zarządzając zadaniami. UE wciąż ma problem z postrzeganiem siebie jako wielopoziomowego systemu administracyjnego. Polityczne myślenie w Brukseli często sprowadza się do dwóch haseł: „Nie możemy ufać państwom członkowskim” i „Agencje odbierają władzę Komisji.”
2. Dobra europejska agencja powinna być mała i wysoce wyspecjalizowana, działać jako węzeł sieci, a nie samodzielna biurokracja, zapewniać wiarygodne i przejrzyste informacje, wzmacniać instytucje krajowe, a nie je osłabiać, oraz oddzielać politykę od ekspertyzy. Model „małe centrum, silne węzły krajowe” jest potwierdzony w badaniach nad wielopoziomowymi sieciami UE.
3. Przy przyznaniu agencji kluczowe znaczenie mają negocjacje polityczne. Pod uwagę brane są m.in.: prestiż i „sprawiedliwy podział” między państwa, wielkość i siła dyplomatyczna, istniejące powiązane instytucje (np. Francja promuje Lille z uwagi na tradycje celne) oraz gotowość do kompromisu — kraje często „wymieniają się” agencjami w ramach polityki UE.