Analizy

Polska zmierza stopniowo w kierunku państwa dobrobytu. Ale bez zwiększania podatków

Od 2018 r. wydatki na cele socjalne wzrosły w Polsce o 5 pkt proc. PKB. Ich poziom jest nadal niższy niż w krajach Europy Zachodniej. Dochody publiczne wzrosły jednak w tym czasie jedynie o 2,2 pkt proc. PKB. Finansujemy więc wzrost wydatków socjalnych zwiększonym deficytem. A w najbliższych latach można spodziewać się pogłębienia tej tendencji.

Marek Skawiński

22.11.2025, 07:00

Z tego artykułu dowiesz się…

Jak wygląda poziom wydatków na cele społeczne w Polsce na tle innych krajów regionu i państw Europy Zachodniej.
Z czego wynika ich gwałtowny wzrost w Polsce od 2018 r.
Jak mogą kształtować się te wydatki w kolejnych latach.

Polska liderem wydatków na cele socjalne w regionie...

Polska w 2024 r. przeznaczyła 24 proc. PKB na świadczenia z zakresu ochrony socjalnej. To rekord od początku dostępnych danych (2000 r.) i najwyższa wartość wśród krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Szczegółową definicję tych wydatków przedstawiamy w ramce poniżej.

Po raz pierwszy nasz poziom wydatków jest wyższy niż w Słowenii, dotychczasowym liderze regionu. W latach 2004–2014 większe wydatki niż Polska miały także Węgry. Zawsze znajdowaliśmy się jednak w czołówce Europy Środkowo-Wschodniej. Z drugiej strony, przez dwie dekady – od 2000 do 2019 r. – udział tych wydatków w PKB pozostawał względnie stabilny, w przedziale 17,9–20,6 proc. Wzrost do 24 proc. jest więc bezprecedensowy.

Warto wiedzieć

Najpierw trzeba wyjaśnić, co składa się na kategorię „świadczenia z zakresu ochrony socjalnej” według Eurostatu. To:

świadczenia emerytalne i renty rodzinne,
wydatki na ochronę zdrowia oraz zasiłki chorobowe,
świadczenia na rzecz rodzin i dzieci,
świadczenia związane z niepełnosprawnością,
świadczenia dla bezrobotnych,
wydatki na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu (w tym mieszkaniowe).

To kategoria bardzo szeroka. W szczególności – ponieważ obejmuje wydatki na ochronę zdrowia – jest znacznie szersza niż potoczne rozumienie „świadczeń socjalnych”. W dalszej części analizy przedstawię dekompozycję tych wydatków dla Polski i UE. Dla uproszczenia będę używał określenia „wydatki na cele socjalne”.

Warto pamiętać, że ta miara nie jest doskonała. Pomija m.in. niższe dochody publiczne wynikające z ulg podatkowych na dzieci (np. Polska, Węgry, Francja), które realizują podobny cel jak wydatki prorodzinne. Wydatki podawane są też w ujęciu brutto, a więc bez korekty o różnice w opodatkowaniu świadczeń, np. emerytur między poszczególnymi krajami.

XYZ na podstawie Eurostat

... ale ich poziom jest wciąż niższy niż w krajach zachodniej Europy

Wydatki na cele socjalne w Polsce były mniejsze o 3,3 pkt proc. PKB względem średniej dla UE. Średnia unijna jest ważona PKB, a zatem duże znaczenie ma poziom wydatków w największych gospodarkach Europy. W Niemczech wyniósł on 29,8 proc. PKB, a we Francji 31,9 proc. PKB.

W krajach historycznie uznawanych za modelowe „państwa dobrobytu”, czyli Szwecji i Danii, wydatki socjalne sięgają ok. 27–28 proc. PKB. Oznacza to, że różnica między Polską a tymi krajami (3–4 pkt proc.) jest dziś podobna jak różnica między Polską a państwami regionu, takimi jak Czechy, Słowacja czy Bułgaria.

Analogicznie, różnica między Polską a krajami o najwyższych wydatkach (Finlandia, Francja) jest podobna jak w przypadku krajów o najniższych wydatkach (Węgry, Rumunia, państwa bałtyckie). Jednym zdaniem: znajdujemy się dziś w środku stawki. Sam ten fakt wskazuje jednak, że „oderwaliśmy się” od regionalnego modelu, charakteryzującego się relatywnie niskimi nakładami na cele socjalne.

Na wykresie nie wyszczególniam Irlandii i Luksemburga ze względu na „zaburzone” PKB tych krajów. Zawyżony mianownik sprawia, że relacja wydatków do PKB jest tam sztucznie zaniżona względem rzeczywistej konsumpcji gospodarstw domowych (skorygowanego spożycia indywidualnego).

Uwzględniam jednak te kraje w średniej ważonej UE. Ze względu na ich niewielki udział w PKB Unii nie wpływają one znacząco na zaniżenie tej średniej.

Z perspektywy historycznej

Możemy porównać także nasz obecny poziom wydatków do historycznych wartości dla krajów „starej” UE. Jak pokazuje poniższy wykres, w większości tych państw wydatki na cele społeczne przekraczały 24 proc. PKB już w latach 90. XX wieku. Wyjątki były nieliczne i dotyczyły m.in. Niemiec w pierwszym roku po zjednoczeniu, Włoch w latach 1995–2005 oraz Finlandii, której wydatki socjalne charakteryzują się największą zmiennością.

Warto zaznaczyć, że w latach 90. większość tych krajów miała niższy poziom PKB na osobę (w parytecie siły nabywczej) niż Polska w 2024 r. Niemcy osiągnęły ten poziom dopiero w 1995 r., a Francja w 1999 r. Z tej perspektywy można stwierdzić, że wydatki na cele socjalne w Polsce są dziś niższe niż w państwach Europy Zachodniej, gdy znajdowały się na naszym obecnym etapie rozwoju.

Trendy dla regionu, UE oraz krajów członkowskich

Poniższy wykres przedstawia udział omawianych wydatków w PKB w latach 2000–2024 w krajach regionu (bez Polski), w UE oraz w Polsce. Obecna różnica między Polską a średnią dla regionu jest najwyższa w historii (5,6 pkt proc.), choć blisko 5 pkt proc. odnotowano również w latach 2001–2005.

Oznacza to, że również inne kraje regionu zwiększyły swoje wydatki socjalne, choć w mniejszej skali niż Polska. Najniższa różnica występowała w latach 2009–2011, co było skutkiem płytszego spowolnienia gospodarczego w Polsce niż w pozostałych państwach regionu. W okresach kryzysowych wydatki socjalne zwiększają się bowiem w relacji do PKB – zarówno z powodu wyższych transferów (np. dla bezrobotnych), jak i spadku mianownika, czyli PKB.

Trend wzrostu wydatków na świadczenia z zakresu ochrony socjalnej widać również w średniej dla UE, która wzrosła między 2008 a 2024 r. o 2,5 pkt proc. Odpowiadał za to przede wszystkim jeden skokowy wzrost po kryzysie 2009 r., po którym wydatki utrzymały się na wyższym poziomie. Po pandemii COVID-19 można było zaobserwować podobny wzrost, jednak tym razem udział wydatków w PKB wrócił do poziomu sprzed kryzysu.

To spowodowało, że różnica między Polską a średnią UE znacząco zmalała w ostatnich kilkunastu latach i obecnie wynosi tylko 3,3 pkt proc.

Średnie dla regionu i całej UE mogą jednak maskować duże różnice w poszczególnych krajach. Poniższa tabela pokazuje, że Polska była w czołówce państw pod względem wzrostu udziału wydatków socjalnych w PKB (o 5,1 pkt proc. w latach 2000–2024). Co istotne, większość tego wzrostu (3,8 pkt proc.) nastąpiła w ostatnich ośmiu latach. Podobne zjawisko można zauważyć w większości krajów regionu – choć na mniejszą skalę (z wyjątkiem Bułgarii).

Nagły wzrost wydatków w Polsce: ochrona zdrowia, emerytury i 800+

Skąd tak szybki wzrost wydatków socjalnych? Jeszcze w 2018 r. ich udział wynosił ok. 19 proc. PKB, czyli tyle samo co w 2000 r. Wzrost o 5 pkt proc. to zatem zjawisko nowe.

Jak pokazuje wykres, największą część tego wzrostu stanowiły wydatki na ochronę zdrowia — odpowiadały one za ponad 40 proc. całego przyrostu (2,1 pkt proc. PKB).

Znacząco wzrosły także wydatki na kategorię „emerytury i renty rodzinne” – z 10,6 proc. PKB do 12,3 proc. PKB. Kluczowe znaczenie miało tu wprowadzenie 13. i 14. emerytury w latach 2019–2021. Ze względu na opóźnienie waloryzacji względem inflacji, pełny efekt w relacji do PKB był widoczny dopiero w 2024 r., gdy inflacja spadła.

O 1,2 pkt proc. PKB wzrosły od 2018 r. wydatki na rodzinę i dzieci. Najpierw za sprawą upowszechnienia świadczenia 500+ od lipca 2019 r. (pełny efekt w 2020 r.), a następnie poprzez podniesienie kwoty świadczenia do 800 zł od 2024 r. Dodatkowym czynnikiem był również nowy program rządu – Aktywny Rodzic.

Ochrona zdrowia: z pozycji marudera do środka stawki

Warto zauważyć, że jeszcze w 2018 r. Polska zajmowała przedostatnie miejsce w UE pod względem udziału publicznych wydatków na ochronę zdrowia w PKB (4,2 proc.). W ciągu zaledwie sześciu lat awansowaliśmy do środka stawki (15. miejsce w UE). Biorąc pod uwagę specyfikę Luksemburga i Irlandii, zapewne bylibyśmy o dwie pozycje niżej – ale nadal jest to bardzo rzadko spotykana skala wzrostu. Dla porównania, średnia UE wzrosła w tym czasie tylko o ok. 0,5 pkt proc. PKB, czyli czterokrotnie mniej niż w Polsce.

Struktura wydatków na cele socjalne w Polsce

Jeśli chodzi o wydatki na politykę rodzinną, Polska zajmowała w 2024 r. pierwsze miejsce w UE (3,74 proc. PKB), wyprzedzając Niemcy o 0,2 pkt proc. Najprawdopodobniej bardziej hojny system transferów rodzinnych funkcjonuje w Luksemburgu. W relacji do PKB wydatki wynoszą tam 3,3 proc., ale mianownik tej relacji jest zawyżony, co zaniża faktyczną skalę wsparcia. Od 1 marca 2025 r. rodzice dzieci powyżej 12. roku życia otrzymują tam ok. 370 euro miesięcznie, bez kryterium dochodowego. Średnia unijna to 2,4 proc. PKB.

Powyższy wykres pokazuje strukturę wydatków na cele socjalne w Polsce w porównaniu ze średnią w UE. Jedyną kategorią, w której przeznaczamy więcej środków zarówno jako procent wszystkich wydatków, jak i jako udział w PKB, są wydatki prorodzinne. W przypadku emerytur i rent rodzinnych wydajemy mniej w relacji do PKB, ale więcej jako udział w całkowitych wydatkach socjalnych.

We wszystkich pozostałych kategoriach Polska przeznacza na cele socjalne wyraźnie mniej środków niż średnia UE – zarówno jako udział w PKB, jak i w strukturze wydatków.

Na ochronę zdrowia wydajemy ok. 25 proc. mniej niż średnia unijna (6,3 proc. PKB vs. 8,1 proc.).
Na świadczenia dla osób z niepełnosprawnością prawie dwa razy mniej (1,1 proc. PKB vs. 1,9 proc.).
Na wykluczenie społeczne i mieszkalnictwo 2,5 raza mniej.
Na świadczenia dla bezrobotnych pięć razy mniej.

Różnica w tej ostatniej kategorii wynika zarówno z niższej stopy bezrobocia, jak i z braku powiązania polskich zasiłków dla bezrobotnych ze składkami, co w wielu krajach UE jest normą. W obszarze świadczeń dla osób z niepełnosprawnością sytuacja może ulec zmianie w ciągu najbliższych lat (o czym poniżej). Polska wciąż w niewielkim stopniu aktywizuje zawodowo tę grupę.

Spojrzenie w przyszłość

Czego możemy spodziewać się w kolejnych latach? Rząd prawdopodobnie będzie – tak jak w 2026 r. – mroził część świadczeń nominalnych, takich jak 800+, świadczenia z programu Aktywny Rodzic czy kryterium dochodowe dla 14. emerytury. Szacunkowe oszczędności z tego tytułu to ok. 0,25 proc. PKB rocznie.

Z drugiej strony, największą zmianą pod względem długoterminowych skutków budżetowych jest wprowadzenie rent wdowich. Ich koszty będą rosnąć stopniowo i osiągną kilkanaście miliardów złotych w 2027 r. W 2026 r. wzrosną również pełnoroczne koszty dodatku dopełniającego do renty socjalnej (wypłaty rozpoczęły się 1 maja 2025 r.). Podniesiono także zasiłek pogrzebowy od 2026 r., co zwiększy koszty o 1,2 mld zł rocznie.

Rząd przyjął również ustawę o asystencji osobistej. Zgodnie z komunikatem, w ciągu 10 lat przeznaczy na ten program 45 mld zł. W połączeniu ze zwiększonymi wydatkami na tzw. świadczenie wspierające będzie to oznaczać, że Polska zacznie stopniowo zbliżać się do średniej UE pod względem wydatków na osoby z niepełnosprawnością.

Nie należy również oczekiwać radykalnej zmiany w poziomie wydatków na ochronę zdrowia. Minister zdrowia poinformowała niedawno, że w stosunku do potrzeb brakuje na 2026 r. ok. 23 mld zł względem zaplanowanych środków. W efekcie rząd najprawdopodobniej będzie starał się ograniczać tempo wzrostu tych wydatków w relacji do PKB, a nie je znacząco zwiększać. Sam wzrost nominalny wydaje się jednak nieunikniony.

Państwo dobrobytu bez finansowania

Podsumowując, wszystko wskazuje na to, że w najbliższych latach relacja wydatków na cele socjalne będzie dalej rosła. Problem polega na tym, że wydatki zwiększają się znacznie szybciej niż dochody sektora rządowego i samorządowego.

W okresie 2018-2024, gdy wydatki wzrosły o 5 pkt proc. PKB, dochody sektora publicznego zwiększyły się jedynie o 2,2 pkt proc. Innymi słowy, rząd stopniowo zmierza w kierunku modelu europejskiego państwa dobrobytu, jednocześnie unikając podwyższania podatków, które mogłyby ten system stabilnie sfinansować. A nie wspomnieliśmy jeszcze o rosnących potrzebach związanych z finansowaniem wojska.

Polska w 2024 r. przeznaczyła 24 proc. PKB na świadczenia z zakresu ochrony socjalnej. To najwyższy poziom od początku dostępnych danych (2000 r.) oraz najwyższa wartość w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Jednocześnie, poziom tych wydatków jest nadal niższy niż w krajach zachodniej Europy, nawet gdy porównujemy je z okresem, gdy były na niższym poziomie rozwoju niż Polska dziś.
Jeszcze w 2018 r. udział wydatków socjalnych wynosił ok. 19 proc. PKB – tyle samo co w 2000 r. Wzrost o 5 pkt proc. w ciągu sześciu lat jest więc zjawiskiem nowym i bez precedensu. Największy udział we wzroście miały wydatki na ochronę zdrowia, odpowiadające za ponad 40 proc. całego wzrostu (2,1 proc. PKB). Znacząco zwiększyły się również wydatki na kategorię emerytury i renty rodzinne – z 10,6 proc. PKB do 12,3 proc. PKB. O 1,2 pkt proc. PKB wzrosły od 2018 r. wydatki na rodzinę i dzieci, co wynika z upowszechnienia świadczenia wychowawczego, podniesienia jego kwoty do 800 zł oraz wprowadzenia programu Aktywny Rodzic.
W najbliższych latach należy spodziewać się dalszego wzrostu wydatków socjalnych. Wynika to m.in. z wprowadzenia rent wdowich, których koszt ma sięgnąć kilkunastu miliardów złotych w 2027 r., a także z rosnącej presji na system emerytalny i ochrony zdrowia. Ponadto zwiększone zostaną świadczenia dla osób z niepełnosprawnością – asystencja osobista, świadczenie wspierające oraz dodatek do renty socjalnej. Częściowo tempo wzrostu wydatków będzie hamować mrożenie części świadczeń.