Sektor finansowy chce zmian na rynku kredytów konsumenckich. UOKiK analizuje 1200 stron uwag

Mijają trzy miesiące, odkąd prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) Tomasz Chróstny, skierował do konsultacji publicznych projekt ustawy o kredycie konsumenckim (UC82). Regulacja wdraża do polskiego prawa unijną dyrektywę o tej samej nazwie (CCD2). Zwiększa ochronę konsumentów i dostosowuje przepisy do nowych realiów rynkowych.

Dokument przeszedł konsultacje, opiniowanie i uzgodnienia międzyresortowe, ale rynek nie poznał ich efektu. Zapytany o to urząd odpowiada, że nadal analizuje zgłoszone uwagi. Ma co robić, bo łącznie do projektu, który ma 94 strony i 165 artykułów, trafiło 1200 stron uwag przygotowanych przez różne instytucje i podmioty. Sam Związek Przedsiębiorstw Finansowych (ZPF) zrzeszający większość firm z branży pożyczkowej, windykacyjnej i pośrednictwa kredytowego wysłał stanowisko z uwagami na 102 strony. W tyle nie zostaje Związek Banków Polskich (ZBP) – ma łącznie 130 uwag, które przekładają się na 90 stron. Obszerne uwagi wysłał też Rzecznik Finansowy – jego 42 uwagi do projektu zajmują 30 stron.

Przeczytaj: Prezes UOKiK: „Do wykazu prac legislacyjnych trafi wzorzec umowy kredytu o okresowo stałej stopie”

ZPF i ZBP apelują o konferencję uzgodnieniową

Efektem analiz pracowników urzędu będzie przedstawienie tzw. tabeli uwag. Prezes UOKiK przedstawi tam zgłoszone uwagi i komentarze i będzie mógł się do nich odnieść. Jeśli nie będzie miał zdania, może uznać, że stanowisko zostanie wypracowane w toku dalszych prac. Na tym etapie mógłby zorganizować tzw. konferencję uzgodnieniową. W jej trakcie można wspólnie z uczestnikami rynku i innymi interesariuszami ustalić stanowisko odpowiadające na problematyczne postulaty.

Na początku września ZPF wystosował do prezesa UOKiK apel, w którym poprosił o organizację takiego spotkania. Jak podaje Marcin Czugan, prezes Związku Przedsiębiorstw Finansowych (ZPF), organizacja konferencji jest dobrą praktyką legislacyjną i powinna mieć zastosowanie w tym przypadku. Powód? Akt bezpośrednio wpływa na różnych uczestników rynku i dotyczy produktów kredytowych, których sprzedaż w 2025 r. wyniesie ponad 120 mld zł (według prognoz ZPF).

– Organizacja takiej konferencji jest wypadkową m.in. tego, czy dany projekt wzbudza powszechne zainteresowanie, ma istotne znaczenie dla danego rynku oraz jak dużo jest uwag zgłoszonych w procesie legislacyjnym. W tym przypadku spełniliśmy wszystkie te przesłanki. Jako ZPF możemy jasno wskazać, jakie będą konsekwencje wprowadzenia w życie konkretnych zapisów – zapowiada Marcin Czugan.

– Przy tak szerokim projekcie o fundamentalnym znaczeniu dla rynku kredytów konsumenckich, przeprowadzenie pogłębionego procesu konsultacji publicznych jest krytycznie ważne. Elementem tego procesu jest konferencja uzgodnieniowa, podczas której wszystkie zainteresowane strony mogą przedstawić uwagi. Jest również przestrzeń do dyskusji w przypadku rozbieżności z projektodawcą i uzgodnienia treści projektu. Pominięcie tego etapu, biorąc pod uwagę obszerność zgłoszonych uwag, stałoby na przeszkodzie wypracowaniu optymalnego kształtu ustawy – dodaje Agnieszka Wachnicka, wiceprezes Związku Banków Polskich (ZBP).

Przeczytaj: Prezes ZBP: "Granice przyzwoitości w dążeniu do kredytu za darmo zostały już dawno przekroczone"

Dołącza Rzecznik Finansowy, a UOKiK ... się zgadza

– To potrzebna inicjatywa. Skala proponowanych regulacji jest duża. Być może będziemy musieli działać według nich przez następne kilkanaście lat. Potrzebna jest szeroka i pogłębiona dyskusja nad proponowanymi rozwiązaniami. Weźmiemy w niej aktywny udział – dodaje dr Michał Ziemiak, rzecznik finansowy.

Apele dotarły do UOKiK. Pomimo początkowych obaw sektora, urząd w odpowiedzi na pytania XYZ odpowiada, że... konferencję uzgodnieniową przeprowadzi. I zrobi to jeszcze w tym roku.

Przeczytaj: Rzecznik finansowy sprzeciwia się odsetkom od kredytowanych kosztów. „Linia orzecznicza się kształtuje – to będzie ciekawy rok” (WYWIAD)

Termin przyjęcia przepisów już za półtora miesiąca

Dyrektywa CCD2 zastąpi poprzednią z 2008 r. Ma być wdrożona na zasadzie harmonizacji – wszystkie państwa członkowskie mają wprowadzić w życie wszystkie zapisy dyrektywy.

Czas na to powoli się jednak kończy. Według dyrektywy państwa członkowskie powinny przyjąć w prawie krajowym przepisy wdrażające do 20 listopada 2025 r. Regulacja ma obowiązywać najpóźniej po kolejnych 12 miesiącach. Zdaniem Marcina Czugana, już teraz wiadomo, że pierwszy z terminów będzie niemożliwy do spełnienia.

– Praktyką jest, że po konferencji uzgodnieniowej pojawia się drugi projekt, który też jest czasem konsultowany. Potem taki projekt musi trafić jeszcze na komitet stały i komisję prawniczą. Konieczne jest bowiem sprawdzenie projektu pod kątem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym. Dopiero potem projekt trafia na posiedzenie rządu, do sejmu, senatu i do podpisu prezydenta. Z tego powodu dotrzymanie takiego terminu wydaje się niemożliwe – podkreśla nasz rozmówca.

Dodaje, że pozostaje też pytanie, co z 12-miesięcznym okresem przejściowym, które firmy powinny mieć na wdrożenie nowych przepisów. Zaznacza, że ustawa wprowadza fundamentalne zmiany do procesu udzielania kredytów. Dlatego ten czas jest niezbędny na rzetelne przygotowanie się do wypełniania nowych obowiązków.

Marcin Czugan podkreśla, że w większości państw unijnych projekt ustawy został już opublikowany i jest konsultowany albo konsultacje już się skończyły. Są jednak wyjątki – w Hiszpanii ustawodawca nie przedstawił jeszcze nawet projektu ustawy wdrażającej w życie CCD2.

"Dokładamy starań, aby pomimo trudności i złożoności prawnej projektu ustawy proces legislacyjny przebiegał jak najsprawniej" – odpowiada UOKiK.

Dyrektywa nakłada nowe wymogi i miarkuje SKD

Przejdźmy teraz do samej dyrektywy. Ta odpowiada na postęp technologiczny i produktowy, który dokonał się na rynku kredytów konsumenckich od czasu regulacji przyjętej w 2008 r. Nowością jest zatem objęcie zakresem dyrektywy kredytów o wartości poniżej 200 euro, umów najmu i leasingu z opcją wykupu, umów o kredyt w rachunku bieżącym z terminem spłaty poniżej miesiąca, a także umów o kredyt nieoprocentowany. Zwiększy się też maksymalna kwota kredytu, do którego mają zastosowanie przepisy dyrektywy. Do tej pory próg wynosił 255,5 tys. zł, czyli 75 tys. euro. Dyrektywa wprawdzie zakłada podniesienie tego progu do 100 tys. euro. Prezes UOKiK proponuje jednak, by w treści polskiej ustawy w ogóle znieść górny limit.

Kolejną nowością są bardziej restrykcyjne wymogi w zakresie reklamy kredytu. Nie może ona sugerować, że kredyt poprawi sytuację finansową konsumenta i podniesie jego poziom życia. Kredytodawca będzie musiał dodatkowo poinformować konsumenta przed zawarciem umowy np. o tym, że kredyt wiąże się z kosztami, a także ma wypunktować na pierwszej stronie formularza informacyjnego wszystkie najważniejsze informacje dotyczące zaciąganego zobowiązania.

Dyrektywa pozwala ponadto państwom członkowskim na ustalenie górnego pułapu maksymalnego kosztu kredytu. Oferuje też rozwiązania, które mają zachęcać kredytodawców do restrukturyzacji problematycznych kredytów. Wprowadza zakaz udzielania kredytu w przypadku negatywnej oceny zdolności kredytowej. Precyzuje też, że badanie zdolności przeprowadza się na podstawie danych o dochodach i wydatkach wnioskującego.

Poza zakres dyrektywy wychodzą zmiany w zakresie sankcji kredytu darmowego, czyli kary wobec banku zakładającej zwrot przez klienta kredytu bez odsetek i innych kosztów należnych kredytodawcy. W odpowiedzi na postulaty sektora bankowego prezes UOKiK zdecydował się wprowadzić miarkowanie sankcji, tak aby niewielkie przewinienia banków nie były od razu przesłanką do stosowania sankcji. Jednocześnie jednak proponuje, by SKD miało zastosowanie w przypadku braku zbadania zdolności kredytowej konsumentów przed udzieleniem kredytu.

Przeczytaj: Sankcja kredytu darmowego: u jednych rozpala nadzieje, innych doprowadza do białej gorączki

ZPF krytykuje zakaz reklam i nadzór pośredników

Nasi rozmówcy dzielą się kluczowymi wątpliwościami dotyczącymi projektu. Marcin Czugan podkreśla, że konsultowany projekt zakłada skorzystanie z licznych opcji narodowych, dających możliwość dobrowolnego kształtowania wybranych zapisów, często bardziej restrykcyjnego.

– Przykładem jest opcja narodowa, która daje możliwość zakazania reklam, w których podkreśla się łatwość i szybkość, z jaką można uzyskać kredyt, a także gdzie informuje się o rabatach lub o karencji w spłacie raty dłuższej niż trzy miesiące. Staraliśmy się wskazać w naszych uwagach, że konsumenci nie skarżą się, że reklamy kredytów konsumenckich są nierzetelne i wprowadzają w błąd. Co więcej, już dziś te reklamy są obwarowane szeregiem prawnych ograniczeń, do których firmy się dostosowały. Nie ma więc większego uzasadnienia, dlaczego w Polsce chcemy skorzystać z tej opcji – podkreśla prezes ZPF.

Dodaje, że kolejnym przepisem dającym swobodę ukształtowania przez państwa członkowskie (formalnie nie jest to jednak "opcja narodowa") jest objęcie nadzorem pośredników kredytu konsumenckiego. Nasz rozmówca podkreśla, że pośrednik działa w imieniu i na rzecz kredytodawcy, a zatem to kredytodawca ponosi za niego pełną odpowiedzialność.

– Już dziś w ustawie o kredycie konsumenckim z 2011 r. wskazane jest, że za wszystkie działania i zaniechania pośrednika kredytowego odpowiedzialność ponosi instytucja pożyczkowa. Powstaje zatem pytanie, dlaczego pośrednicy mają podlegać nadzorowi KNF i jaki powinien być jego zakres. KNF stoi na straży stabilności finansowej i bezpieczeństwa rynku finansowego, a nie wiadomo, w jaki sposób pośrednik kredytowy może oddziaływać na taką stabilność i bezpieczeństwo. Pośrednik kredytowy nie tworzy ryzyk, które mitygować miałby nadzór KNF – zaznacza.

Dodaje, że obecnie w Polsce jest ponad 40 tys. pośredników, najczęściej firm, dla których to poboczna działalność. Obecnie zapis ustawy mówi, że KNF miałby weryfikować czy takie podmioty przestrzegają ustawy o kredycie konsumenckim. Ponadto dałoby to iluzję nadzoru KNF nad sektorem i wymuszałoby na nadzorcy szereg czynności, które nie mieszczą się w celu działania KNF.

Pośrednik działa w imieniu i na rzecz kredytodawcy, więc to kredytodawca ponosi za niego pełną odpowiedzialność. Powstaje pytanie, dlaczego pośrednicy mają podlegać nadzorowi KNF. Pośrednik nie tworzy ryzyk, które mitygować miałby nadzór KNF.

Wątpliwości związku budzi zdolność kredytowa ...

Wątpliwości ZPF budzi także kwestia oceny zdolności kredytowej. Nasz rozmówca zwraca uwagę, że projekt nakazuje zbadanie zdolności na podstawie "istotnych" czynników oraz "dokładnych" informacji o dochodach i wydatkach. Jego zdaniem to mało precyzyjne określenia, niepasujące do tej technicznej czynności.

– Przepisy mówią, że kredytodawcy mają pobierać te informacje z wewnętrznych i zewnętrznych źródeł danych, w tym z baz danych. Tam natomiast nie ma informacji o dochodach i wydatkach konsumenta. Jak zatem sektor ma zrealizować ten obowiązek? Definicja baz danych obejmuje tylko bazy BIK (Biuro Informacji Kredytowej) i BIG (Biuro Informacji Gospodarczej). Sektor korzysta już jednak np. z baz instytucji świadczących usługę dostępu do rachunku (AISP), na co pozwala obowiązująca ustawa o kredycie konsumenckim. Badanie zdolności kredytowej jest dziś tak precyzyjne, że sektor pozabankowy ma najniższy poziom kredytów opóźnionych w spłacie w historii – zaznacza Marcin Czugan.

Dodaje, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ustawodawca pozwala na uproszczoną ocenę zdolności kredytowej. Dzisiaj jest ona możliwa pod warunkiem, że wartość zaciąganego kredytu nie przekracza dwukrotności minimalnego wynagrodzenia. Wskazuje, że w konsultowanym projekcie próg obniżono o połowę.

– Od wejścia w życie przepisów wprowadzających zasadę proporcjonalności oceny zdolności kredytowej, czyli w maju 2024 r. średnia wartość pożyczki wzrosła o 26 proc., a inflacja poszła mocno w górę. Jaki zatem jest sens obniżania tego progu? Zasadne wydaje się raczej jego podwyższenie. Zwróciliśmy na to uwagę podczas konsultacji – przyznaje Marcin Czugan.

... oraz stosowanie sankcji kredytu darmowego

Nasz rozmówca podkreśla, że wątpliwości budzi też stosowanie sankcji kredytu darmowego przy ewentualnych naruszeniach przy ocenie zdolności kredytowej. Jego zdaniem SKD odniesiono do kwestii bardzo technicznych. Nie skupiono się na pryncypiach łatwych do weryfikacji, np. na tym, czy w ogóle taką ocenę zdolności kredytowej przeprowadzono.

– Ustawodawca powiązał SKD z przepisem, który mówi, że w ocenie zdolności kredytowej uwzględnia się w "odpowiedni sposób" czynniki istotne dla zweryfikowania możliwości spłaty. Jeśli powiązać istnienie sankcji cywilnoprawnej z tak ogólnym przepisem, to każdy kredyt, który nie zostanie spłacony, w teorii mógłby oznaczać, że kredytodawca nie uwzględnił tych czynników lub nie były one wystarczająco istotne dla oceny zdolności kredytowej. To mogłoby otworzyć puszkę Pandory, spowodować ogromną falę pozwów w sądach, jak również stworzyć ryzyko systemowe dla całego rynku kredytowego – uważa Marcin Czugan.

Na ten sam zapis zwraca uwagę ZBP. Już na lipcowej konferencji związku, wiceprezes Agnieszka Wachnicka krytykowała ten zapis. Zwracała wtedy uwagę, że naruszenie obowiązków dotyczących oceny zdolności kredytowej jest już objęte sankcją w postaci zakazu rozwiązania, odstąpienia lub zmiany umowy przez kredytodawcę. Jej zdaniem przepisy krajowe wdrażające CCD2 nie powinny przewidywać za to samo naruszenie dwóch odrębnych, niezależnych od siebie sankcji.

– Właściwą sankcją za naruszenie przepisów dotyczącą oceny zdolności jest sankcja administracyjna, a nie cywilnoprawna. Brakuje analiz wskazujących na potrzebę tak skrajnego rozwiązania – przekonywała wtedy Agnieszka Wachnicka.

Przeczytaj: TSUE uznał, że sankcja kredytu darmowego jest proporcjonalna. Prawnicy: „Otwieramy nowy rozdział”

ZBP krytykuje likwidację górnej granicy kredytu i ...

Związek Banków Polskich poza sankcją kredytu darmowego i oceną zdolności kredytowej zwrócił uwagę m.in. na zakres obowiązywania projektu. Agnieszka Wachnicka krytykuje pomysł likwidacji górnej granicy kwoty kredytu, do której zastosowanie miałaby ustawa.

– W naszej ocenie, górny pułap zapisany w dyrektywie [100 tys. euro – red.] jest i tak bardzo wysoki. Odpowiada średniej kwocie kredytu hipotecznego w Polsce. Nie widzimy powodów, dla których polscy kredytodawcy mieliby być w gorszej pozycji konkurencyjnej niż ich konkurenci z Europy. W projekcie nie ma żadnego uzasadnienia dla tej propozycji – zaznacza wiceprezes ZBP.

... podstawę naliczania kosztów pozaodsetkowych

Związek zwraca ponadto uwagę na niski limit kosztów pozaodsetkowych dla kart kredytowych. Nasza rozmówczyni zastanawia się, dlaczego w przypadku podwyższenia kwoty dostępnej na tej karcie limit kosztów miałby nadal być liczony od kwoty pierwotnej.

– Powstaje pytanie, czy taka propozycja w istocie służy ochronie interesów konsumentów. Standardową praktyką banków jest oferowanie nowym klientom niższych kwot dostępnych w kartach kredytowych i podwyższanie ich, jeśli terminowo obsługują zadłużenie. Propozycja UOKiK mogłaby prowadzić albo do oferowania od razu wyższych kwot, albo wypowiadania umów i zawierania nowych. To również nie leżałoby w interesie konsumentów – podkreśla Agnieszka Wachnicka.

ZBP zwraca też uwagę na przyjęty model rekompensaty za przedterminową spłatę kredytu. Mając na uwadze górny pułap kredytu konsumenckiego, a nawet postulowaną rezygnację z górnego pułapu, zakresem ustawy będą objęte kredyty o wysokich kwotach i długim okresie spłaty. Nierzadko będą to kredyty o stałej stopie procentowej.

– Kwestia rekompensaty nabiera zatem kluczowego znaczenia. W naszej ocenie rekompensata powinna umożliwić pokrycie kosztów ponoszonych przez kredytodawcę, czego propozycja UOKiK nie zapewnia – wskazuje nasza rozmówczyni.

Dlaczego w przypadku podwyższenia kwoty dostępnej na tej karcie kredytowej, limit kosztów pozaodsetkowych miałby być liczony od kwoty pierwotnej? Propozycja UOKiK mogłaby prowadzić albo do oferowania od razu wyższych kwot, albo wypowiadania umów i zawierania nowych, co nie leżałoby w interesie konsumentów.

Rzecznik sprzeciwia się miarkowaniu sankcji i ...

Swoimi uwagami podzieliło się też z nami biuro Rzecznika Finansowego. Co ciekawe, postulaty tej instytucji dotyczą m.in. objęcia projektowaną ustawą dodatkowych zagadnień.

– Chodzi na przykład o uwzględnienie dodatkowych regulacji, które zabezpieczałyby konsumentów przed oszustwami związanymi z zaciąganiem kredytów przez osoby nieuprawnione. Zasadnym wydaje się też objęcie projektowaną ustawą zagadnienia tzw. leasingu konsumenckiego zwrotnego. Jak wynika z naszych obserwacji, jak również ustaleń UOKiK, to rozwiązanie jest elementem modelu łączonego finansowania, które służy obchodzeniu ustawowych limitów pozaodsetkowych – ujawnia dr Michał Ziemiak.

Jego krytykę budzą też zapisy o sankcji kredytu darmowego. Inaczej jednak niż instytucje finansowe, nie popiera pomysłu miarkowania tej sankcji.

– Rezygnacja z jednolitej regulacji w tym zakresie skomplikuje obecnie obowiązujące zasady. Na przykład jej miarkowanie przez sąd może prowadzić do kolejnych sporów sądowych, powstawania dalszych rozbieżności w orzecznictwie. W ten sposób obciąży już i tak przeciążony system sądownictwa. Wydaje się, że sankcja kredytu darmowego w obowiązującym brzmieniu jest skuteczna i działa odstraszająco. Jednocześnie zachowuje wymóg proporcjonalności przewidziany w prawie unijnym – zaznacza nasz rozmówca.

Miarkowanie sankcji kredytu darmowego przez sąd może prowadzić do kolejnych sporów sądowych i powstawania dalszych rozbieżności w sądownictwie.

... prosi o debatę nad poradnictwem zadłużeniowym

Rzecznik dodaje, że pogłębionej dyskusji wymagają też przepisy poradnictwa zadłużeniowego. Projekt rozszerza w tym zakresie kompetencje Rzecznika Finansowego.

– To ważne, bo zaczynamy budowę całego systemu wsparcia osób zadłużonych. Jeśli popełnimy błędy na tym etapie, to może być trudno je potem naprawić. Po pierwsze, otrzymujemy możliwość świadczenia takiego poradnictwa. Po drugie, prowadzenie rejestru podmiotów doradczych oznacza de facto pełnienie roli koordynatora całego systemu. Tu warto szczególną uwagę zwrócić na wymogi dotyczące podmiotów, które mają świadczyć takie usługi, a w szczególności na ich niezależność od podmiotów rynku finansowego – podkreśla dr Michał Ziemiak.

Główne wnioski

1. Trzy miesiące temu zakończyły się konsultacje publiczne projektu ustawy o kredycie konsumenckim. Nadal jednak UOKiK analizuje nadesłane stanowiska. Ma co robić. Jak się okazuje, do urzędu trafiło aż 1200 stron uwag, z czego aż 1100 to efekt konsultacji publicznych. Pozostałe pochodzą z ministerstw i instytucji państwowych, jak KNF i NBP.
2. Związek Przedsiębiorstw Finansowych i Związek Banków Polskich apelują o organizację konferencji uzgodnieniowej, na której mogłyby wyjaśnić swój punkt widzenia, a także pokazać ewentualne skutki wejścia w życie konkretnych przepisów. ZPF zauważa: przepisy dotkną uczestników rynku, którego wartość sprzedaży przekroczy w tym roku 120 mld zł. UOKiK zapowiada, że do końca roku zorganizuje konferencję uzgodnieniową.
3. Najwięcej wątpliwości obu organizacji budzi kwestia stosowania sankcji kredytu darmowego za uchybienia w procesie oceny zdolności kredytowej. Jak twierdzą, takie przepisy budzą pole do nadużyć, bo są mało konkretne, choć dotyczą bardzo technicznego procesu. ZPF dodatkowo pyta o konieczność regulacji pośredników kredytowych. Kwestionuje też praktykę, zgodnie z którą w razie podwyższenia limitu zadłużenia na karcie kredytowej, koszty pozaodsetkowe byłyby naliczane wyłącznie od początkowej kwoty takiego limitu.