Von der Leyen i Merz szukają alternatywy dla sparaliżowanej WTO. Czy powstanie nowa organizacja handlowa?

Europejscy liderzy coraz poważniej rozważają stworzenie alternatywy dla sparaliżowanej Światowej Organizacji Handlu (WTO). Impulsem stały się propozycje przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen oraz kanclerza Niemiec Friedricha Merza. Podczas czerwcowego szczytu UE zgodnie stwierdzili, że WTO od dawna nie spełnia swojej roli. Merz podkreślił, że Stany Zjednoczone od 2019 roku blokują powoływanie sędziów Organu Apelacyjnego WTO, co sparaliżowało mechanizm rozstrzygania sporów handlowych. Jego zdaniem kraje popierające wolny handel powinny „wymyślić coś innego”, jeśli sytuacja się nie poprawi.

WTO i multilateralizm w kryzysie

Praźródłem tych inicjatyw jest pogłębiający się kryzys multilateralizmu. WTO, utworzona w 1995 roku w celu liberalizacji handlu, obecnie nie działa efektywnie. Powodem są protekcjonistyczna polityka największych gospodarek świata, przestarzałe regulacje oraz brak porozumienia w sprawie reform wśród 164 państw członkowskich. Ponadto kraje rozwijające się zarzucają organizacji faworyzowanie bogatszych członków. W efekcie państwa coraz częściej sięgają po jednostronne cła oraz inne środki protekcjonistyczne. Sprawia to, że potrzeba wypracowania nowego rozwiązania chroniącego zasady wolnego handlu staje się coraz bardziej pilna.

Partnerstwo z CPTPP na dobry początek

Ursula von der Leyen zaproponowała ścisłą współpracę handlową UE z państwami transpacyficznego układu CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership obejmujący m.in. Japonię, Kanadę, Australię, Singapur, Meksyk i Wielką Brytanię) jako punkt wyjścia do przebudowy WTO. Według przewodniczącej KE współpraca ta mogłaby stać się podstawą nowej instytucji reformującej lub zastępującej WTO.

– Azjatyckie kraje chcą strukturyzowanego partnerstwa z UE, a my pragniemy tego samego. Możemy zmieniać WTO od środka – powiedziała von der Leyen.

Jednocześnie wskazała na konieczność europejskiego przywództwa w odbudowie handlu opartego na jasnych regułach.

Friedrich Merz również mówi o potrzebie powołania „nowego typu organizacji handlowej”, skoncentrowanej na skutecznym rozstrzyganiu sporów, czego w obecnym systemie WTO wyraźnie brakuje. Kanclerz Niemiec zasugerował, by Komisja Europejska wprowadziła mechanizmy arbitrażowe do nowych umów handlowych zawieranych przez UE. Pomysł znajduje się dopiero w początkowej fazie. „To idea całkiem na początku drogi”, zastrzegł Merz – jednak już teraz zyskał wstępne poparcie kluczowych partnerów Europy. Kanclerz ujawnił, że koncepcję alternatywnej organizacji handlowej omawiał z prezydentem Francji Emmanuelem Macronem oraz premierem Wielkiej Brytanii Keirem Starmerem. Sugeruje to, że inicjatywa ma wymiar szerszy niż tylko niemiecko-unijny i może wpisywać się w ogólną zmianę strategii europejskiej części wspólnoty Zachodu wobec globalnego handlu.

Groźby celne Trumpa motorem zmian

Kontekst geopolityczny propozycji nowej organizacji handlowej jest równie istotny jak jej aspekt ekonomiczny. W pierwszej połowie 2025 roku nastąpiło wyraźne zaostrzenie napięć handlowych między USA a Unią Europejską. Powracający do władzy Donald Trump jednostronnie podniósł cła i postawił Unii Europejskiej ultimatum. Domaga się zawarcia nowej umowy handlowej do 9 lipca pod groźbą wprowadzenia taryf sięgających nawet 50 proc.

W odpowiedzi europejscy liderzy uznali, że konieczne jest podjęcie własnej inicjatywy. Według relacji portalu Politico po burzliwych naradach w Brukseli Ursula von der Leyen zaproponowała współpracę Unii Europejskiej właśnie z krajami CPTPP, wykluczając automatyczny udział Stanów Zjednoczonych. Miało to zademonstrować, że Europa ma alternatywy wobec amerykańskiego protekcjonizmu. Pomysłowi przyklasnął premier Donald Tusk, reprezentujący wówczas polską prezydencję w UE. Polski premier stwierdził, że Unia musi wykazać się podobną innowacyjnością i nieprzewidywalnością w negocjacjach, jaką prezentują Amerykanie.

Zmiany na świecie

Propozycja UE wpisuje się w szersze globalne zmiany. Już od pierwszej administracji Trumpa, a następnie pod rządami prezydenta Bidena, USA stopniowo odchodzą od roli gwaranta liberalnego porządku handlowego. Z kolei Chiny deklarują poparcie dla multilateralizmu, lecz ich model gospodarczy (dotacje dla państwowych firm, protekcjonizm technologiczny) wywołuje napięcia i zarzuty nieuczciwej konkurencji. W efekcie globalny handel coraz wyraźniej dzieli się na bloki. Chiny dominują w ramach strefy RCEP [Regional Comprehensive Economic Partnership, Regionalne Kompleksowe Partnerstwo Gospodarcze, zawarte w 2020 roku przez kraje ASEAN, Chiny, Japonię, Koreę Południową, Australię i Nową Zelandię – red.]. Z kolei kraje skupione wokół CPTPP opowiadają się za liberalnym handlem opartym na jasnych zasadach. Londyn po brexicie zamierza wykorzystać CPTPP jako platformę do pogłębienia współpracy z Unią Europejską.

Powstaje zatem wizja globalnego „klubu państw podzielających wartości”, który stanowiłby alternatywę wobec bardziej protekcjonistycznych i etatystycznych modeli, reprezentowanych m.in. przez Chiny czy Indie. Część państw Globalnego Południa może jednak podchodzić sceptycznie do tej inicjatywy, obawiając się marginalizacji. Kluczowe będzie więc to, czy projekt zostanie skonstruowany inkluzywnie jako uzupełnienie WTO, czy też jako ekskluzywny, konkurencyjny blok wobec dotychczasowego systemu.

Ekonomicznie korzystne, politycznie ryzykowne

Analiza ekonomiczna ewentualnej alternatywnej organizacji handlowej wskazuje na pozytywne skutki gospodarcze. Unia Europejska oraz państwa CPTPP łącznie reprezentują ponad 40 proc. globalnego PKB. Umożliwiłoby to znaczne ożywienie wymiany handlowej między Europą a regionem Azji i Pacyfiku. Otwarcie rynków oraz ujednolicenie procedur usprawniłyby przepływ towarów i inwestycji, a jasne reguły oraz skuteczny mechanizm arbitrażu zwiększyłyby przewidywalność biznesową, sprzyjając dalszej współpracy gospodarczej. Dodatkowo nowa instytucja mogłaby promować zasady uczciwego handlu, wywierając presję na kraje takie jak USA czy Chiny, by powróciły do negocjacji w ramach WTO.

Z drugiej strony powstanie alternatywnej struktury wiąże się z ryzykiem dalszej fragmentacji globalnego systemu handlowego. Państwa pozostające poza nowym blokiem, jak USA czy Chiny, mogłyby znaleźć się w niekorzystnym położeniu, tracąc preferencyjny dostęp do ważnych rynków. Amerykańscy eksporterzy już teraz obawiają się niekorzystnych ceł wynikających z pozostawania poza CPTPP. Wykluczone z inicjatywy Chiny zapewne zintensyfikowałyby własne projekty handlowe, takie jak RCEP czy Inicjatywa Pasa i Szlaku.

W alternatywnym scenariuszu można też założyć, że Pekin powróciłby do starań o dołączenie do samego CPTPP. Chiny formalnie złożyły wniosek akcesyjny do tego układu w 2021 r., ale nie został on rozpatrzony pozytywnie.

W skrajnym scenariuszu światowy handel mógłby podzielić się na pomniejsze konkurencyjne bloki. To z kolei groziłoby spadkiem globalnej wymiany handlowej w długim okresie. Im więcej barier między blokami, tym mniejsza efektywność alokacji zasobów na świecie. Eksperci z brukselskiego think-tanku Bruegel podkreślają jednak, że już sama groźba stworzenia alternatywnego mechanizmu może zmobilizować USA i inne kraje do kompromisowych reform w ramach WTO.

Szansa na wzmocnienie globalnej pozycji UE

Dla Unii Europejskiej stawka w tej grze jest wysoka, a potencjalne konsekwencje złożone. Przyjęcie roli lidera nowej koalicji handlowej mogłoby znacząco wzmocnić globalną pozycję UE. Potwierdziłoby jej ambicję bycia światowym „normodawcą” (rules-maker) w dziedzinie handlu, szczególnie wobec wycofywania się USA z tej roli. Współpraca z krajami Azji i Pacyfiku pozwoliłaby UE na dywersyfikację relacji handlowych. Jednocześnie ograniczyłaby zależność od USA i Chin oraz otworzyła nowe rynki eksportowe i inwestycyjne.

Ponadto inicjatywa ta mogłaby wesprzeć finalizację innych strategicznych umów, takich jak negocjowane od 1999 roku porozumienie z Mercosurem. Strategia ta wpisuje się w koncepcję „otwartej strategicznej autonomii” Unii, która dąży do samodzielnej pozycji gospodarczej przy jednoczesnym utrzymaniu silnych globalnych powiązań handlowych.

Ryzyko niepowodzenia

Z drugiej strony stworzenie alternatywy dla WTO niesie dla Europy istotne ryzyka.

Po pierwsze, wymaga utrzymania jedności wewnętrznej 27 krajów Unii. Jest to trudne ze względu na  wyraźnie zmieniające się nastroje społeczne wobec globalizacji i różnice interesów państw członkowskich. Za przykład może posłużyć choćby opór Francji wobec umowy Mercosur z obawy o konkurencję rolną.

Po drugie, inicjatywa może negatywnie wpłynąć na relacje transatlantyckie. USA mogą odebrać ją jako działanie wymierzone przeciwko nim, co grozi dalszymi retorsjami gospodarczymi ze strony Waszyngtonu.

Po trzecie, UE musi zachować ostrożność, by nie stracić poparcia krajów rozwijających się. Mogłyby one postrzegać nową strukturę jako ekskluzywną i zamkniętą na biedniejsze państwa. Afryka czy biedniejsze kraje Azji tradycyjnie patrzą na UE jako orędownika włączenia ich w globalny handel na sprawiedliwych zasadach. Dlatego Unia powinna wyraźnie podkreślać, że celem inicjatywy jest reforma WTO, a nie jej likwidacja. Musi przy tym zachować rolę „uczciwego pośrednika” (tzw. honest broker) wobec Globalnego Południa.

Czas na plurilateralizm

Propozycja utworzenia alternatywy dla WTO odzwierciedla rosnącą potrzebę reformy globalnego systemu handlowego. Inicjatywa Ursuli von der Leyen i Friedricha Merza jest próbą przełamania impasu. Ma to umożliwić stworzenie koalicji państw gotowych przestrzegać i modernizować reguły handlowe. Nawet jeśli nie wszystkie kluczowe gospodarki zechcą w tym uczestniczyć. Nowa formuła mogłaby ożywić handel wielostronny, choćby w formacie plurilateralnym. Ma też zabezpieczyć interesy dużych eksporterów, takich jak UE, Japonia czy Kanada, przed konsekwencjami wojen celnych.

Powodzenie projektu będzie zależało od umiejętnego zachowania równowagi między zdecydowanym budowaniem nowej struktury z zainteresowanymi partnerami a otwartością na dialog z państwami sceptycznymi lub obecnie przeciwnymi tej inicjatywie. Do drugiej grupy należą USA, Chiny, Indie. Samo rozpoczęcie debaty o stworzeniu „nowej WTO” świadczy o tym, że cierpliwość zwolenników globalizacji zaczyna się wyczerpywać. Powinno zatem cieszyć, że Europa, tradycyjnie przywiązana do multilateralizmu, wykazuje gotowość przejęcia inicjatywy, by uchronić globalny handel przed chaosem i dominacją siły nad prawem.

Główne wnioski

1. Kryzys WTO, nasilający się protekcjonizm oraz groźby celne ze strony administracji Donalda Trumpa skłoniły UE do poszukiwania alternatywnej struktury handlowej, by zabezpieczyć własne interesy gospodarcze.
2. Unijna inicjatywa współpracy z krajami CPTPP może wzmocnić pozycję Europy. Wiąże się to jednak z ryzykiem dalszej fragmentacji światowego handlu oraz pogorszenia relacji z USA.
3. Sukces inicjatywy UE zależy od zachowania wewnętrznej jedności oraz umiejętnego dialogu zarówno z państwami zainteresowanymi nową strukturą, jak i mocarstwami sceptycznymi lub nawet przeciwnymi reformom globalnego handlu.