Wielka przebudowa. Jak nie zmarnować miliardów na historyczne inwestycje

Planowanie wielkich projektów w Polsce od lat zmaga się z problemem dostosowywania przepustowości i rozmachu wizji do bieżących możliwości budżetowych. Tym razem jest inaczej. Fala nakładów na infrastrukturę – w tym koleje dużych prędkości, Port Polska czy energetykę jądrową – jest bezprecedensowa. W najbliższych latach na ten cel wydane zostaną setki miliardów złotych. Podczas zorganizowanej przez XYZ debaty przedstawiciele administracji i biznesu dyskutowali o tym, jak wykorzystać te środki w jak najlepszy sposób.

Henryk Kwapisz, dyrektor ds. relacji instytucjonalnych Grupy Saint-Gobain w Polsce ostrzega przed powielaniem błędów przeszłości, które w ostatecznym rozrachunku kosztują gospodarkę najwięcej.

– Uważamy, że wszystkie inwestycje infrastrukturalne powinny wybiegać daleko w przyszłość. Weźmy przykład autostrady A2 między Warszawą a Łodzią. Wybudowano ją jako dwupasmową, dlatego, że nie było pieniędzy i zabrakło perspektywicznego myślenia o skali ruchu na tej trasie – przekonywał Henryk Kwapisz.

Ale aby ambitne plany mogły być realizowane w rozsądnym czasie, sam rozmach nie wystarczy. Konieczne jest stworzenie mechanizmów prawnych, które pozwolą wielkim projektom ominąć proceduralne rafy, z zachowaniem transparentności. Biznes otwarcie domaga się dedykowanych, szybkich ścieżek dla przedsięwzięć o fundamentalnym znaczeniu dla państwa.

W przypadku projektów o znaczeniu strategicznym należy uprościć postępowania. Mówię tu nie tylko o branży lotniczej, ale np. zbrojeniowej, drogowej czy portowej

– Nie chodzi o to, żeby wyłączać konkurencję, albo kogokolwiek dyskryminować, ale w przypadku projektów o znaczeniu strategicznym należy uprościć postępowania. Mówię tu nie tylko o branży lotniczej, ale np. zbrojeniowej, drogowej czy portowej – przekonywał Marcin Danił, członek zarządu ds. finansowo-handlowych w Polskich Portach Lotniczych.

Widmo deindustrializacji i wyścig o polski know-how

Realizacja tak wielkich projektów nie powinna jednak zdaniem uczestników debaty obniżać dbałości o wykonanie. Duże projekty to również duża pokusa, by optymalizować koszty, sprowadzając tańsze komponenty i usługi, chociażby z rynków azjatyckich. A to z kolei może grozić fundamentom europejskiej (w tym polskiej) gospodarki. Bez wymuszania angażowania polskiego kapitału w wielkie konsorcja, staniemy się jedynie montownią cudzych technologii, tracąc bezpowrotnie strategiczne kompetencje.

– Obawy przed deindustrializacją w Europie nie są przesadzone. Jeśli to zjawisko  stanie się faktem, to w kontekście tak wielkich inwestycji, istnieje poważne ryzyko uzależnienia się od dostaw spoza Unii Europejskiej – ostrzega Henryk Kwapisz.

Obawy przed deindustrializacją w Europie nie są przesadzone. Jeśli to zjawisko  stanie się faktem, to w kontekście tak wielkich inwestycji, istnieje poważne ryzyko uzależnienia się od dostaw spoza Unii Europejskiej

Powołuje się przy tym na bolesne przykłady przeniesienia produkcji szkła solarnego poza Europę i wzywa do stosowania twardej zasady wzajemności w handlu z państwami trzecimi.

Odpowiedzią na te zagrożenia jest świadome promowanie tzw. local content, czyli krajowego wkładu w realizację kontraktów. W tym zakresie uczestnicy debaty byli zgodni, że nastąpiła już wyraźna zmiana podejścia. Administracja publiczna i spółki Skarbu Państwa z jednej strony pracują nad definicją local content, która ma zostać ogłoszona w najbliższych tygodniach. Ma ona wspierać transfer technologii w dół łańcucha dostaw, tak by z dużych projektów korzystały setki rodzimych podwykonawców. Z drugiej – nawet bez tej definicji spółki zaczynają zawierać to w swoich strategiach i realnym działaniu.

Przeczytaj: Siła polskiej energii. Local content odegra kluczową rolę w polskiej transformacji energetycznej

Krzysztof Telega, wiceprezes zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu, uchyla rąbka tajemnicy na temat prac specjalnych zespołów mapujących te procesy.

– Zespół powinien wkrótce zakończyć swoje prace, a ich owocem będą trzy rzeczy. Po pierwsze powszechnie oczekiwana definicja local content. Po drugie, bardzo konkretny sposób jego liczenia. I po trzecie, według mnie najważniejsze, to jest kodeks dobrych praktyk. Myślę, że warto odczarować mit owej definicji. To praktyka będzie najważniejsza – zaznacza Krzysztof Telega.

Siła otwartego dialogu

Kolejną potężną barierą psychologiczną i operacyjną na rynku inwestycji jest stosowanie prawa zamówień publicznych (PZP), które pracownikom zatrudnionym przez zamawiających często spędza sen z powiek. W powszechnym dyskursie biznesowym stanowi ono wygodne alibi dla każdej inwestycyjnej porażki, wyboru nierzetelnego wykonawcy czy gigantycznego opóźnienia. Tymczasem ustawa na przestrzeni ostatnich lat przeszła głęboką metamorfozę.

Przeczytaj: Obudzić inwestycje

Jak tłumaczy Agnieszka Olszewska, prezes Urzędu Zamówień Publicznych (UZP), obecne przepisy regulujące zamówienia publiczne nie stoją na przeszkodzie prowadzenia postępowań w sposób efektywny, a także zapewniający realizację celów ważnych z punktu wspierania polskiej gospodarki. Nie są utrudniają też dbania o odporność dokonywanych zakupów czy innych ważnych celów, takich jak aspekty społeczne, środowiskowe czy wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw.  Co więcej, jej zdaniem w PZP jest wiele rozwiązań, które mocno wspierają realizację powyższych celów, wśród których wymienia m.in. wstępne konsultacje rynkowe, rzetelną analizę potrzeb i wymagań, kryteria oceny ofert odnoszące się do jakości (i innych aspektów ważnych dla realizowanego przedmiotu zamówienia) czy możliwość zastosowania trybów umożliwiających dialog z wykonawcami.

Obecnie, jak zaznacza Agnieszka Olszewska, w trakcie procedowania jest projekt "Polityki zakupowej państwa na lata 2026-2029", która będzie opierać się na trzech priorytetach:

• budowania konkurencyjności i potencjału polskiej gospodarki,
• wzmocnienia bezpieczeństwa i odporności państwa
• oraz profesjonalizacji uczestników rynku zamówień publicznych, procesów zakupowych i narzędzi niezbędnych dla tych procesów.

Polityka zakupowa państwa zawierać też będzie szereg zaleceń i rekomendacji dla zamawiających, które mają pomóc im w odpowiednim przygotowaniu procesów zakupowych.

Przeczytaj: Sektor kosmiczny stał się zyskowny. Firmy liczą na wzrost zamówień publicznych

Zdaniem prezes UZP wiele absurdalnych decyzji podejmowanych jest tam, gdzie PZP w ogóle nie ma zastosowania.

– Jakiś czas temu czytałam artykuł, że w dużym postępowaniu rozpisanym przez pewnego zamawiającego wygrała firma turecka, a nie polska, a autor tekstu wskazywał jako przyczynę przepisy PZP. Po mojej weryfikacji w celu ustalenia czy postępowanie zakupowe było prowadzone w oparciu o te przepisy, okazało się, że zamawiający prowadził postępowanie z ich wyłączeniem.  To jeden z wielu przypadków, w których demonizuje się niesłusznie PZP, a faktyczną przyczyną są działania i decyzje podejmowane przez zamawiających. Chciałabym podkreślić, że prawo zamówień publicznych jest dzisiaj bardzo elastyczne i daje zamawiającym olbrzymie pole do rozsądnej konfiguracji zamówień. Wystarczy z tych rozwiązań korzystać – apeluje Agnieszka Olszewska.

Prawo zamówień publicznych jest dzisiaj bardzo elastyczne i daje zamawiającym olbrzymie pole do rozsądnej konfiguracji zamówień. Wystarczy z tych rozwiązań korzystać

Aby w pełni wykorzystać tę elastyczność, konieczne jest, aby osoby odpowiedzialne za przetargi rozpoczęły merytoryczną dyskusję z rynkiem jeszcze przed ich ogłoszeniem. Narzędzie to, czyli tzw. wstępne konsultacje rynkowe, wciąż traktowane jest przez wielu zamawiających po macoszemu, ze strachu przed rzekomym wydłużeniem procesu. Prezes UZP punktuje ten błędny sposób myślenia, dowodząc, że czas poświęcony na dialog z rynkiem zwraca się z nawiązką na dalszych etapach procesu zakupowego tj. prowadzonego postępowania oraz realizacji zamówienia publicznego.

– Wstępne konsultacje rynkowe to otwarcie się na wiedzę z rynku, który zmienia się dynamicznie. Dialog z wykonawcami powoduje, że obniża się liczba składanych pytań do specyfikacji warunków zamówienia i opisów przedmiotu zamówienia na etapie prowadzonego postępowania, a tym samym obniża ryzyko przedłużania terminu składania ofert, eliminuje znaczną część powodów do zaskarżania i mityguje ryzyka na etapie realizacji umowy – dodaje Agnieszka Olszewska.

Przeczytaj: Obudzić inwestycje w nieruchomościach mieszkaniowych. Co musi się wydarzyć, aby rynek ruszył?

Marcin Danił potwierdza, że projektowanie w izolacji od rynkowych realiów to wyrzucanie pieniędzy w błoto.

– Będziemy starali się bardzo szeroko korzystać z dialogu z rynkiem i widzę też, że robi to cała branża. Nie jest sztuką stworzyć model, przelać go na papier, a potem wymagać od rynku, żeby się dostosował. Oczywiście on się dostosuje, ale cena będzie wtedy dużo wyższa – zauważa członek zarządu PPL.

Czas to pieniądz

Jednym z wyzwań towarzyszącym planom inwestycyjnym jest wydłużenie postępowań w Krajowej Izbie Odwoławczej (KIO). Z instytucji sprawnie rozstrzygającej spory stała się ona wąskim gardłem w procesie inwestycyjnym. Instrumentalne blokowanie gigantycznych postępowań stało się istotnym elementem przetargowego krajobrazu. A skala zjawiska wymaga twardej i szybkiej interwencji, o czym otwarcie mówi Agnieszka Olszewska, zapowiadając chirurgiczne cięcia w przepisach.

Rozpoczynamy proces legislacyjny zmiany PZP ukierunkowany na zoptymalizowanie obszaru środków odwoławczych. W pierwszej kolejności będzie to podniesienie wysokości wpisu w przypadku odwołań w postępowaniach o najwyższej wartości, a także zmiany w zakresie rażąco niskiej ceny czy przesłanek wykluczeń

– Dzisiaj mierzymy się z dość poważnym wyzwaniem polegającym na tym, że blisko ponad dwukrotnie wzrosła liczba składanych odwołań. Rozpoczynamy proces legislacyjny zmiany PZP ukierunkowany na zoptymalizowanie obszaru środków odwoławczych. W pierwszej kolejności będzie to podniesienie wysokości wpisu w przypadku odwołań w postępowaniach o najwyższej wartości, a także zmiany w zakresie rażąco niskiej ceny czy przesłanek wykluczeń – zapowiada prezes UZP.

Walka z tym zjawiskiem to gra o wysoką stawkę, bo każdy dzień poślizgu liczy się w milionach złotych. Świadomość ta wymusza na świadomych zamawiających radykalne odejście od dyktatu najniższej ceny na rzecz kryteriów jakościowych i szybkości realizacji.

Marcin Danił zaznacza, że krótki czas i solidne wykonanie to przepis na szybki zwrot z inwestycji i wskazuje, że dopłacenie za terminowość to najlepszy wybór biznesowy.

Gdy przeliczymy każdy dzień opóźnienia na realny wynik finansowy, to szybko wychodzi, że bardziej kalkuluje się więcej zapłacić, aby mieć sprawną i solidną infrastrukturę na czas

– Gdy przeliczymy każdy dzień opóźnienia na realny wynik finansowy, to szybko wychodzi, że bardziej kalkuluje się więcej zapłacić, aby mieć sprawną i solidną infrastrukturę na czas - mówi członek zarządu PPL.

Finansowy tlen dla wykonawców

Kolejnym niezwykle istotnym elementem w usprawnieniu realizacji zamówień jest aspekt finansowy. Zjawisko przerzucania ryzyka finansowego na barki mniejszych podmiotów i wymuszanie na nich kredytowania inwestycji powoduje, że część perspektywicznych, ale małych spółek jest eliminowana z wyścigu o wielkie kontrakty. Odpowiedzią na ten fenomen może być model uwzględniający proporcjonalność.

Im mniejsza firma, tym większe ryzyko, że będzie ona wykluczona z przetargu, bo nie będzie w stanie sfinansować realizacji prac przed otrzymaniem zapłaty. Proces zamówieniowy, inwestycyjny lub zakupowy, dla składającego ofertę powinien być więc zaprojektowany tak, aby miał neutralny cash flow

– To powszechnie występujący problem. Im mniejsza firma, tym większe ryzyko, że będzie ona wykluczona z przetargu, bo nie będzie w stanie sfinansować realizacji prac przed otrzymaniem zapłaty. Proces zamówieniowy, inwestycyjny lub zakupowy dla składającego ofertę powinien być więc zaprojektowany tak, aby miał neutralny cash flow. Nie chodzi tu o wprowadzenie przedpłat, ale o stosowanie zaliczek rozliczanych w miarę postępu projektu – wskazuje Krzysztof Telega.

Walka z nadzabezpieczeniem

Innym elementem wykluczającym wykonawców jest zjawisko nadzabezpieczania kontraktów. Przez lata polscy zamawiający – nierzadko z asekuracji – obwarowywali przetargi żądaniami dostarczenia znaczących i czasem nakładających się na siebie gwarancji zwrotu zaliczki, dobrego wykonania czy rękojmi. Do tego doliczano spore kary umowne. W efekcie koszty tych zabezpieczeń, twardo wyceniane przez banki i ubezpieczycieli, wykonawcy musieli przerzucać wprost na finalną cenę oferty, co z kolei pompowało koszty inwestycji.

Przeczytaj: Innowacje, zagraniczna ekspansja i repolonizacja. Jak obudzić inwestycje w przemyśle? (DEBATA)

Marcin Danił przyznaje, że racjonalizacja tego obszaru przynosi natychmiastowe oszczędności dla samego inwestora.

–Rok temu zrobiliśmy przegląd umów szukając powodów wyższej ceny zamówień w naszych przetargach. Okazało się, że wymagaliśmy zbyt wysokich gwarancji bankowych. A to przekładało się na cenę, bo wykonawca za takie gwarancje płacił instytucjom finansowym. Z kolei kary umowne były czasami wygórowane. To też podrażało kontrakt, bo wykonawca musiał wyceniać ryzyko opóźnień – tłumaczy Marcin Danił.

Krzysztof Telega podkreśla z kolei, że to podejście zamawiającego jest kluczowe.

Dobrą praktyką jest proporcjonalność gwarancji. Jeżeli gwarancja jest na cały proces, to powinna być proporcjonalnie zmniejszana w miarę realizacji kolejnych etapów inwestycji

– Dobrą praktyką jest proporcjonalność gwarancji. Jeżeli gwarancja jest na cały proces, to powinna być proporcjonalnie zmniejszana w miarę realizacji kolejnych etapów inwestycji – wyjaśnia wiceprezes ARP i dodaje, że na poziomie państwowym rodzą się pomysły na systemowe zaopiekowanie tej luki.

Proceduralny strach ma wielkie oczy

Ostatnim, lecz równie trudnym elementem do pokonania, jest paraliż decyzyjny mniejszych jednostek. O ile wielkie spółki Skarbu Państwa potrafią korzystać z elastyczności prawa i narzędzi takich jak zaliczki czy racjonalne kary umowne, o tyle na poziomie lokalnym wciąż rządzi strach przed kontrolami. Mniejsze instytucje, zwłaszcza samorządowe, systematycznie obwarowują przetargi drakońskimi, zaporowymi wymogami, blokując tym samym rozwój rynków lokalnych.

Samorządowcy chcą mieć jak najmniej problemów, więc interpretują prawo po tak bezpiecznej stronie, że chwilami ociera się to o absurd. Zdecydowanie potrzebna jest praca również na mniejszych kontraktach, bo w przypadku tych największych wiele dobrych praktyk jest już stosowanych

– Samorządowcy chcą mieć jak najmniej problemów, więc interpretują prawo po tak bezpiecznej stronie, że chwilami ociera się to o absurd. Zdecydowanie potrzebna jest praca również na mniejszych kontraktach, bo w przypadku tych największych wiele dobrych praktyk jest już stosowanych – zauważa Henryk Kwapisz.

Rekomendacje uczestników debaty

1. Odejście od wymiarowania projektów pod bieżący budżet na rzecz docelowej przepustowości i unikanie kumulacji projektów (tzw. górek inwestycyjnych).
2. Przeciwdziałanie deindustrializacji Europy poprzez ochronę rynku przed uzależnieniem od dostawców spoza UE.
3. Ustanowienie elastycznych, uproszczonych procedur dla strategicznych inwestycji państwowych, z jednoczesnym poszanowaniem niezbędnych reguł konkurencyjności.
4. Wdrożenie wstępnych konsultacji rynkowych jako fundamentalnego i stałego elementu przygotowania specyfikacji, eliminującego błędy na wczesnym etapie.
5. Opracowanie definicji, mierzalnych wskaźników oraz powszechnego kodeksu dobrych praktyk, które wymuszą zatrzymanie know-how w polskich podmiotach – nawet przy zagranicznych generalnych wykonawcach.
6. Doprecyzowanie przesłanek do odrzuceń i podniesienie opłat za odwołania przy większych projektach, w celu ukrócenia celowego paraliżowania postępowań.
7. Zabezpieczenie płynności najsłabszych ogniw w łańcuchu (MŚP) poprzez dzielenie dużych zamówień, zaliczkowanie oraz płatności etapowe za zrealizowane części projektu.
8. Odejście od żądania nieproporcjonalnych gwarancji i wysokich kar umownych.
9. Edukacja najmniejszych zamawiających (w tym jednostek samorządu terytorialnego) w celu przełamania strachu przed kontrolami, połączona z edukacją na temat elastyczności w zamówieniach.

Główne wnioski

1. Polska przygotowuje się do bezprecedensowej fali inwestycji w nowoczesną infrastrukturę oraz transformację energetyczną. Eksperci apelują o długoterminowe planowanie i unikanie błędów wynikających z krótkowzrocznych oszczędności budżetowych. Przedstawiciele biznesu oczekują stworzenia szybkich ścieżek decyzyjnych dla projektów o strategicznym znaczeniu dla państwa. Elastyczne procedury mają zagwarantować sprawną realizację przy jednoczesnym zachowaniu reguł konkurencyjności.
2. Kluczowym wyzwaniem przy realizacji wielkich kontraktów jest ochrona rodzimej gospodarki przed zjawiskiem deindustrializacji. Uzależnienie od tańszych dostawców spoza Unii Europejskiej grozi bezpowrotną utratą krajowych kompetencji technologicznych. Administracja państwowa planuje oficjalne wdrożenie wymogu wkładu krajowego w celu promowania polskich podwykonawców. Takie działanie ułatwi transfer wiedzy i zatrzyma kapitał wewnątrz kraju.
3. Prawo zamówień publicznych uchodzi w powszechnej opinii za główną przyczynę inwestycyjnych opóźnień. Obecne przepisy są jednak bardzo elastyczne i pozwalają na prowadzenie użytecznych konsultacji rynkowych przed ogłoszeniem przetargów. Prawdziwym problemem pozostają nadmierne wymagania finansowe oraz wysokie kary umowne przerzucające całe ryzyko na wykonawców. Rozwiązaniem tej sytuacji ma być bezpieczny system zaliczkowania oraz ograniczenie przesadnych gwarancji bankowych