Wybrakowana obrona cywilna. Pół roku, a kluczowych dokumentów brak

Aby zacząć, oddajmy głos MSWiA. Jak podkreśla resort, zawarte w ustawie rozwiązania koncentrują się na bezpieczeństwie obywateli i nie wpływają na swobody obywatelskie, a ich głównym celem jest zapewnienie takiego samego poziomu ochrony zarówno w czasie pokoju, jak i wojny.

„To ustawa rewolucyjna, która zmienia system ochrony ludności. Schrony, powiadomienia, organizacja, ochrona zdrowia – to cały system, który musi funkcjonować” – mówił w Sejmie szef MSWiA, Tomasz Siemoniak.

Wszystko byłoby dobrze, gdyby nie to, że ustawa działa co najwyżej połowicznie. Wciąż brakuje kluczowych aktów wykonawczych, czyli rozporządzeń, które pozwoliłyby jej realnie funkcjonować. Jednym z takich brakujących dokumentów jest rozporządzenie o prowadzeniu Ewidencji Obrony Cywilnej.

Pól roku ustawy, rozporządzeń brak. Korpusu Obrony Cywilnej jak nie było, tak nie ma

Na początek przyjrzyjmy się, co normuje sama ustawa. Zawiera ona zapisy dotyczące:

• zadań ochrony ludności w czasie pokoju i wojny,
• organów i podmiotów realizujących zadania ochronne,
• zasad planowania ochrony ludności i obrony cywilnej,
• funkcjonowania systemu wykrywania zagrożeń oraz ostrzegania, powiadamiania i alarmowania,
• zasad użytkowania i ewidencjonowania obiektów zbiorowej ochrony,
• organizacji i funkcjonowania obrony cywilnej oraz powoływania do niej personelu.

Ale jak w przypadku każdego aktu prawnego, potrzebne są rozporządzenia wykonawcze. To one – używając informatycznego porównania – są jak „pliki .exe”. I tu zaczynają się schody. W przypadku ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wciąż brakuje części tych kluczowych rozporządzeń. A przecież ustawa zakładała m.in. powstanie osobnego Korpusu Obrony Cywilnej (KOC).

Czym jest Korpus Obrony cywilnej? Teoretycznie ma to być formacja podległa ministrowi spraw wewnętrznych i administracji – który jest formalnym szefem obrony cywilnej – i stanowić trzon nowego systemu OC, opartego dziś głównie na Państwowej Straży Pożarnej i ratownictwie medycznym.

Ale korpusu jak nie było, tak nie ma. Nie ma też rozporządzenia konstytuującego jego działanie.

Wysłaliśmy do MSWiA szereg zapytań dotyczących funkcjonowania Korpusu Obrony Cywilnej oraz finansowania całego systemu OC. Odpowiedzi – delikatnie mówiąc – nie napawają optymizmem.

Dr Jarosław Dolny: „To nie jest martwa ustawa”

Nie znaczy to jednak, że ustawa jest tylko literą prawa bez praktycznego znaczenia. W rozmowie z XYZ.pl podkreśla to dr Jarosław Dolny, wykładowca Wyższej Szkoły Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu, radca prawny, były żołnierz WOT, specjalista ds. obrony cywilnej z licznymi publikacjami w tym zakresie.

Zdaniem dr. Dolnego, Korpus Obrony Cywilnej już formalnie istnieje na mocy ustawy – zgodnie z art. 125 ust. 3 pkt 4, funkcjonariusze PSP zostali do niego wcieleni ex lege, czyli z mocy prawa. Uznaje więc, że korpus działa – przynajmniej na papierze – poprzez strukturę PSP.

Inaczej wygląda sytuacja z ochotnikami. Jak wskazuje ekspert, nabór ochotniczy ma nastąpić dopiero w razie wprowadzenia stanu wojennego lub wojny, gdy ochrona ludności przekształci się w pełnoprawną obronę cywilną.

– W obecnie przyjętej ustawie wciąż dostrzegam wiele błędów. Terminologia ochrony ludności i obrony cywilnej jest niekonsekwentna – np. mowa o „organach ochrony ludności”, podczas gdy w razie potrzeby mogą się stać „organami obrony cywilnej”. Powinno być zapisane: „organy ochrony ludności (obrony cywilnej)”. Widać pewną legislacyjną niechlujność. Minęło już pół roku od wejścia ustawy w życie, a część zagadnień, takich jak funkcjonowanie KOC, pozostaje niewykonana – wskazuje dr Jarosław Dolny.

Schrony bez norm, mobilizacja bez podstawy

Do czego konkretnie odnosi się ekspert?

Po pierwsze, nie ma możliwości kompletnego powołania korpusu, ponieważ brakuje mechanizmu przydziału mobilizacyjnego dla osób z tzw. pierwszej linii.

Po drugie – kwestia obiektów zbiorowej ochrony, czyli schronów i ukryć. Co prawda, w lipcu ukazały się rozporządzenia dotyczące miejsc doraźnego schronienia, ale wciąż brakuje najważniejszego – o warunkach technicznych budowli ochronnych. Bez niego nie sposób zaplanować lub wybudować nowe obiekty zgodne z normami.

Dr Dolny dodaje jednak, że istniejące już obiekty ochronne można oceniać według obowiązującego rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 207 ustawy.

– Nie można powiedzieć, że ustawa jest martwa, bo część rozwiązań funkcjonuje. Na jej podstawie można już podejmować działania – podkreśla ekspert.

Dodaje, że samorządy powinny skupić się na wdrażaniu obowiązujących już rozporządzeń, a wraz z pojawieniem się kolejnych – kontynuować działania.

– Uważam jednak, że tempo wydawania aktów wykonawczych powinno być nieco szybsze – podkreśla prawnik.

„Nie mamy pańskiego Korpusu Obrony Cywilnej, i co pan nam zrobi?”

Jak wynika z odpowiedzi MSWiA, „dotąd nie rozpoczęto nadawania przydziałów mobilizacyjnych. Mając na względzie, że nie nastąpiło aktywowanie Korpusu, nie prowadzono także naboru ochotniczego ani nie powołano członków rezerwy obrony cywilnej. Obecnie w skład Korpusu – w rozumieniu art. 125 – wchodzą więc funkcjonariusze PSP (podkreślenie nasze – red.)” – czytamy w odpowiedzi udzielonej przez rzecznika resortu.

Ministerstwo podkreśla zarazem, że „trwają prace nad wydaniem rozporządzenia na podstawie art. 140 ustawy”. Na jego podstawie minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, określi – w drodze rozporządzenia – sposób i tryb prowadzenia Ewidencji Obrony Cywilnej, nadawania i uchylania przydziałów mobilizacyjnych oraz powoływania do służby w obronie cywilnej.

Określony ma być również wzór wniosku o nadanie przydziału mobilizacyjnego, sposób przekazywania wezwania do służby, a także wzory: karty przydziału oraz wezwania do służby w obronie cywilnej.

Dopiero po wydaniu rozporządzenia możliwe będzie uzupełnienie Korpusu o kolejne kategorie osób, wymienione w ustawie: personel OC, krajową rezerwę obrony cywilnej oraz funkcjonariuszy PSP.

Kto za to wszystko zapłaci? Środki są, ale… nie zostały wydatkowane

Jak zawsze w takich przypadkach, warto postawić pytanie o finansowanie. Jak wynika z odpowiedzi MSWiA, brakuje spójnego budżetu Korpusu Obrony Cywilnej. W Programie Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2025-2026 (przyjętym w maju br.) zapisano jednak 1,4 mln zł.

Na co mają zostać przeznaczone te środki? Na:

• utworzenie i prowadzenie Ewidencji Obrony Cywilnej,
• zarządzanie personelem OC oraz krajową rezerwą OC,
• sfinansowanie systemu wydawania kart tożsamości, przydziałów mobilizacyjnych i tabliczek tożsamości.

Ale jak dotąd środki nie zostały wydatkowane – jak wskazuje resort, ze względu na trwające prace legislacyjne nad rozporządzeniem oraz procedurę przenoszenia środków do odpowiednich dysponentów.

Ustawa nie przewiduje tzw. planów ewentualnościowych KOC – czyli szczegółowych, zazwyczaj niejawnych planów działania formacji w razie np. agresji zewnętrznej.

Zgodnie z deklaracją MSWiA, planowaniem zajmować się mają Rządowe Centrum Bezpieczeństwa i organy ochrony ludności, czyli w praktyce samorządy terytorialne oraz minister spraw wewnętrznych. To one odpowiadają za przygotowanie planów ochronnych. Korpus Obrony Cywilnej, jeśli powstanie, będzie realizatorem tych planów w razie kryzysu, zagrożenia lub wojny.

Wiadomo również, że Korpus – kiedy już powstanie – będzie uczestniczył w ćwiczeniach. Przewiduje to jedno z rozporządzeń szefa MSWiA, które już zostało opublikowane. Będą miały one charakter „pełnoprawnych” (z wykorzystaniem sił i środków) ćwiczeń, lub ćwiczeń sztabowych, czyli gier decyzyjnych i treningów zgrywających sztaby.

To niezwykle istotne – bo nawet najlepiej wyposażone organy ochrony, bez odpowiedniego dowodzenia, nadzoru i koordynacji, nie będą działały jak sprawnie funkcjonujący mechanizm.

Cały obraz – ponad pół roku po wejściu ustawy w życie – pozostaje niepokojący. Brakuje kluczowych aktów wykonawczych, a zapowiadany przez MSWiA Korpus Obrony Cywilnej nadal opiera się jedynie na istniejących strukturach – straży pożarnej i ratownictwie medycznym.

Środki na jego powołanie są – choć skromne – ale nadal niewydane. Pozostaje mieć nadzieję, że nie nastąpi sytuacja kryzysowa, bo wtedy pozostanie liczyć na straż lub karetkę.

Zdaniem eksperta

„Obrona cywilna to nie walka z pchłami. Te dokumenty będą miały służyć przez dekady”

W grudniu 2024 r. weszła w życie Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej (OL i OC). W stosunku do wcześniejszych aktów prawnych normujących te kwestie, jest to rewolucyjna zmiana – i właśnie dlatego wymaga systemu rozporządzeń wykonawczych. Miało być ich 18, a wejść w życie miały do 30 czerwca. Na dziś obowiązuje 12.

Najważniejsze z już wydanych rozporządzeń dotyczą m.in. charakterystyki schronów i miejsc ukrycia dla ludności.

Obrona cywilna to trudna i wymagająca część administracji publicznej. To nie walka z pchłami, lecz tworzenie dokumentów, które mają obowiązywać przez dekady. Składano obietnice, że rozporządzenia będą gotowe do końca czerwca. Skoro tak się nie stało, to – jak można przypuszczać – ktoś nie potrafi przebrnąć przez wrażliwą materię.

Tymczasem rzeczywistość jest brutalna: schronów i ukryć mamy w Polsce dla zaledwie 1,3-1,5 proc. ludności. Wciąż panuje chaos. Nie opracowano jeszcze szczegółowych zasad dotyczących przydziałów mobilizacyjnych. Realizowane są co prawda szkolenia, ale – wobec brakujących rozporządzeń – mają one nadal charakter czysto teoretyczny.

Zgodnie z ustawą, za mobilizację do struktur obrony cywilnej odpowiada wojewoda. Wnioski mobilizacyjne (zawierające dane wrażliwe) będą tworzone na poziomie gminy, przekazywane dalej do powiatu, następnie do wojewody, aż w końcu trafią do Wojskowych Centrów Rekrutacyjnych.

W przeszłości listy osób powoływanych do OC były w gestii wąskiego grona – kierownika zakładu pracy i pracownika ds. mobilizacji w WKU, i tworzone były na bazie druków ścisłego zarachowania. Dziś dostęp do list będzie znacznie szerszy – obejmie kilka poziomów administracyjnych, od gminy aż po szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji.

Przyjrzyjmy się doświadczeniom Ukrainy. Kto był – proszę wybaczyć słowo – „odławiany” przez Rosjan w pierwszej kolejności? Wszyscy, którzy w jakikolwiek sposób byli związani z ukraińską administracją państwową. Wnioski z tego niech każdy wyciągnie sam.

Obecnie istnieje duży nacisk na szkolenia urzędów w zakresie obrony cywilnej. Jednak – ponieważ brakuje wszystkich rozporządzeń – powinny je prowadzić osoby z dużym doświadczeniem w tej dziedzinie, a nie ci, którzy chcą jedynie zarobić.

Dr Franciszek Krynojewski

Specjalista z zakresu obrony cywilnej, autor publikacji naukowych i książek o tej tematyce. Prowadzący szkolenia z zakresu problematyki obrony cywilnej i ochrony ludności

Główne wnioski

1. Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, choć obowiązuje, pozostaje niepełna.
2. Wciąż brakuje najważniejszych rozporządzeń, których opracowanie się opóźnia.
3. Choć możliwe jest już podejmowanie pewnych działań, Korpus Obrony Cywilnej nie funkcjonuje w pełni zgodnie z założeniami.