Zdążyć przed amerykańskimi sankcjami. Bułgarski rząd przejmuje kontrolę nad rafinerią Łukoilu

22 października Biuro Kontroli Aktywów Zagranicznych (OFAC) działające przy Departamencie Skarbu USA, ogłosiło objęcie sankcjami firmy Łukoil oraz Rosnieft. Decyzja ta oznacza zamrożenie wszystkich aktywów tych spółek na terenie USA oraz zakaz prowadzenia z nimi jakichkolwiek transakcji. Sankcjami objęte zostały także wszystkie spółki zależne, w których Łukoil posiada ponad 50 proc. udziałów, co w praktyce uderzyło w działalność koncernu na terenie Bułgarii. Wyznaczona przez Amerykanów data 21 listopada na zakończenie dotychczasowych relacji handlowych zmusiła rząd w Sofii do pilnego podjęcia działań stabilizujących bułgarski sektor energetyczny.

Panika w rządowych gabinetach

Kryzys gwałtownie się pogłębił, gdy 30 października Łukoil ogłosił, że przyjął ofertę szwajcarskiej firmy handlującej surowcami Gunvor na zakup jego aktywów zagranicznych. Jednak transakcja natychmiast napotkała sprzeciw USA. 6 listopada Departament Skarbu USA zakomunikował w mediach społecznościowych, że nigdy nie wyda Gunvorowi licencji, nazywając spółkę „marionetką Kremla”. Tego samego dnia Gunvor wycofał ofertę szacowaną na ok. 22 mld dolarów, określając stanowisko Departamentu Stanu jako „zasadniczo błędne i nieprawdziwe”.

Wycofanie się Gunvoru zmusiło bułgarski rząd do nerwowych działań. Parlament błyskawicznie zwołał nadzwyczajne posiedzenie, by rozszerzyć przepisy umożliwiające wyznaczenie specjalnego zarządcy rafinerii. 7 listopada przyjęto poprawki do ustawy o regulacji działalności gospodarczej związanej z ropą, które dają państwowemu administratorowi szerokie uprawnienia: kontrolę operacyjną nad zakładem, prawo zarządzania jego majątkiem oraz możliwość sprzedaży rafinerii za zgodą Rady Ministrów i Państwowej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego. Zainspirowane niemieckim modelem zarządu powierniczego poprawki przeszły w pierwszym czytaniu stosunkiem głosów 130 do 71, przy dwóch wstrzymujących się.

Weto prezydenta przełamane

Działania bułgarskiego rządu spotkały się z natychmiastową reakcją prezydenta Rumena Radewa, który konsekwentnie występuje jako przeciwwaga wobec prozachodniej polityki rządu. 5 listopada Radew zawetował nowelizację ustawy o wspieraniu inwestycji, która przewidywała konieczność uzyskania zgody Państwowej Agencji Bezpieczeństwa Narodowego na sprzedaż aktywów Łukoilu w Bułgarii. Prezydent argumentował, że nowelizacja narusza konstytucję, uzależniając Radę Ministrów od służb bezpieczeństwa zarówno funkcjonalnie, jak i operacyjnie, oraz w sposób nieproporcjonalny dotyka jedną konkretną firmę.

Parlament odpowiedział błyskawicznie, odrzucając weto Radewa stosunkiem głosów 125 do 74, co potwierdziło kontrolę rządu nad procesem sprzedaży aktywów. Konflikt ten po raz kolejny pokazał rosnące napięcia pomiędzy prezydentem a większością parlamentarną. Posłowie koalicji rządzącej ostrzegli Radewa z parlamentarnej mównicy, by nie blokował kolejnych ustaw, podkreślając, że jakiekolwiek opóźnienia legislacyjne mogą zagrozić ciągłości pracy rafinerii.

Sprzeciw Radewa wobec działań związanych z Łukoilem wpisuje się w jego szerszą strategię sprzeciwu wobec ograniczania rosyjskich wpływów w Bułgarii. W ostatnich latach prezydent wielokrotnie blokował rządowe inicjatywy mające na celu wspieranie Ukrainy lub redukcję rosyjskich interesów w kraju. Między innymi zawetował ustawę nakładającą podatek na tranzyt rosyjskiego gazu przez bułgarską część gazociągu Gazpromu i konsekwentnie sprzeciwiał się udzielaniu pomocy wojskowej Ukrainie.

Wtyczka Kremla w pałacu prezydenckim?

Droga polityczna Rumena Radewa stanowi ważny kontekst pozwalający lepiej zrozumieć napięcia na linii prezydent-rząd podczas obecnego kryzysu wokół Łukoilu. Radew został wybrany na prezydenta w 2016 r. z poparciem prorosyjskiej Bułgarskiej Partii Socjalistycznej (BSP). Już podczas pierwszej kampanii wyborczej opowiadał się za złagodzeniem sankcji UE wobec Rosji, wprowadzonych po aneksji Krymu w 2014 r. Na drugą kadencję został wybrany w listopadzie 2021 r., odnosząc zdecydowane zwycięstwo z poparciem 66,72 proc. głosujących.

W czasie swojej prezydentury Radew wielokrotnie zajmował stanowiska sprzeczne z zobowiązaniami Bułgarii jako członka UE i NATO. Kwestionował sens dozbrajania Ukrainy, w 2024 r. z powodów politycznych zbojkotował szczyt NATO, a także ostro krytykował decyzje rządu ograniczające import rosyjskiego gazu, twierdząc, że działania te zagrażają bezpieczeństwu energetycznemu kraju i powodują wzrost inflacji. Kiedy w kwietniu 2022 r. Gazprom wstrzymał dostawy gazu do Bułgarii (i Polski) po odmowie płatności w rublach, Radew oskarżył rząd o „agresywną politykę zagraniczną”, która według niego naraziła kraj na kryzys energetyczny.

Druga kadencja Radewa zakończy się w 2027 r., a konstytucja uniemożliwia mu ubieganie się o trzecią. Jest tajemnicą poliszynela, że po zakończeniu prezydentury Radew będzie próbował kontynuować swoją karierę polityczną, tworząc własną partię lub ruch, prawdopodobnie o profilu eurosceptycznym. Projekt taki mógłby przyciągnąć wyborców rozczarowanych tradycyjnymi partiami politycznymi. Jego obecna wiceprezydentka Ilijana Jotowa już teraz sygnalizuje gotowość do startu w wyborach prezydenckich w 2026 r.

Bułgarzy stracili zaufanie do demokracji

Kryzys wokół Lukoilu wybuchł w momencie, gdy Bułgaria mierzy się z najpoważniejszym kryzysem politycznym od dziesięcioleci. Od kwietnia 2021 r. do października 2024 r. kraj przeprowadził aż siedem wyborów parlamentarnych. Długotrwały paraliż polityczny znacząco osłabił społeczne zaufanie do instytucji demokratycznych. Według badań Gallupa z października 2024 r. jedynie 10 proc. Bułgarów deklarowało zaufanie do własnych procesów wyborczych, co było najniższym wskaźnikiem na świecie.

Obecny rząd, zatwierdzony przez parlament w styczniu tego roku, tworzy „wielka koalicja” złożona z centroprawicowego GERB, postkomunistycznej BSP oraz populistycznej ITN, ze wsparciem zewnętrznym DPS, reprezentującego mniejszość turecką. Na czele gabinetu stoi premier Rosen Żelazkow, który próbuje zarządzać tą niespójną politycznie konstrukcją, powstałą raczej z konieczności zakończenia cyklu kolejnych wyborów niż w oparciu o autentyczne porozumienie programowe.

Poważne ryzyko gospodarczych turbulencji

Skutki gospodarcze sankcji nałożonych na Łukoil mogą dotknąć wielu kluczowych obszarów bułgarskiej gospodarki i życia społecznego. Eksperci ds. bezpieczeństwa energetycznego z sofijskiego Centrum Badań nad Demokracją ostrzegają, że nawet jeśli kraj uniknie niedoborów paliw, należy się spodziewać wzrostu cen benzyny i oleju napędowego, gdyż krajowa produkcja rafineryjna będzie musiała zostać zastąpiona importem gotowych produktów naftowych. Po ubiegłorocznym ożywieniu gospodarczym, gdy wzrost PKB sięgnął 3,4 proc. wobec 1,9 proc. w roku poprzednim, bułgarska gospodarka ponownie staje przed poważnymi wyzwaniami związanymi z nowym kryzysem energetycznym. Mimo że Bułgaria odnotowuje rekordowo niskie bezrobocie na poziomie ok. 4 proc., a inflacja po szoku energetycznym z 2022 r. ustabilizowała się na poziomie około 2-3 proc. (średnio 2,4 proc. w 2024 r.), dalsze perspektywy rozwoju gospodarczego stoją dziś pod znakiem zapytania.

Zamknięcie rafinerii oznaczałoby utratę jednego z głównych źródeł dochodów zarówno dla bułgarskiego PKB, jak i budżetu państwa. Taka sytuacja zagroziłaby tysiącom miejsc pracy w całym łańcuchu dostaw, prowadząc do poważnych zakłóceń na krajowym rynku paliwowym. Rafineria w Burgas pokrywa obecnie około dwóch trzecich krajowego zapotrzebowania na paliwa, a Łukoil dysponuje w Bułgarii siecią ponad 200 stacji oraz rozbudowaną infrastrukturą logistyczną. Ewentualne poszukiwanie alternatywnych źródeł zaopatrzenia oznaczałoby zatem konieczność istotnych inwestycji w logistykę oraz renegocjacji umów na dostawy paliw.

Cena zakupu to nie wszystkie koszty

Na początku listopada wielu potencjalnych kupców wyraziło zainteresowanie rafinerią w Burgas, jednak niepowodzenie transakcji z Gunvorem znacząco utrudniło perspektywę szybkiego rozwiązania sytuacji. Na pierwszy plan wysunęła się państwowa azerska spółka naftowa SOCAR, współpracująca w tej sprawie z tureckim Cengiz Holding. SOCAR, który w 2024 r. podwoił dostawy gazu do Bułgarii do poziomu 2 mld m sześc., dysponuje 25-letnim kontraktem na dostawy gazu po stawkach niższych niż rynkowe, co sprawia, że większe zaangażowanie w Bułgarii ma dla tej firmy istotne znaczenie strategiczne.

Wśród potencjalnych inwestorów wymienia się również kazachski KazMunayGas, międzynarodowych traderów Vitol i Oryx Global oraz węgierską Grupę MOL. Dla każdego potencjalnego nabywcy kluczowe znaczenie będzie miało uzyskanie zgody amerykańskiego OFAC, dokonanie znaczących inwestycji infrastrukturalnych koniecznych do przestawienia produkcji rafinerii na przerób ropy pochodzenia nierosyjskiego, także umiejętne poruszanie się w skomplikowanej bułgarskiej rzeczywistości politycznej. Szacowana wartość transakcji przed wprowadzeniem sankcji wynosiła ok. 2 mld dolarów, jednak obecna sytuacja znacznie zwiększa poziom ryzyka inwestycyjnego.

Opozycja grzmi o nacjonalizacji rafinerii

Przyjęty przez Bułgarię niemiecki model zarządu powierniczego może w praktyce okazać się skutecznym sposobem na zażegnanie obecnego kryzysu. Przez przekazanie rafinerii pod kontrolę państwowego zarządcy, przy jednoczesnym poszukiwaniu inwestora spoza Rosji, rząd chce zapewnić ciągłość działania zakładu w okresie przejściowym oraz spełnić wymogi narzucone przez amerykańskie sankcje. Niemniej podejście to niesie ze sobą pewne ryzyka. Politycy opozycji przestrzegają przed możliwą „nacjonalizacją”, która mogłaby skutkować rozdrobnieniem aktywów, sporami prawnymi z akcjonariuszami oraz negatywnie wpłynąć na ocenę klimatu inwestycyjnego w Bułgarii.

Według ekspertów z Centrum Badań nad Demokracją ustanowienie zarządu powierniczego to „najbardziej realistyczne rozwiązanie, które zapewni bezpieczeństwo energetyczne, pozwoli uniknąć przerw w dostawach oraz ograniczy ryzyko nałożenia kolejnych lub wtórnych sankcji”. W przeciwieństwie do alternatywnych opcji, takich jak sprzedaż zakładu nowemu inwestorowi czy zniesienie sankcji (które pozostają poza bezpośrednią kontrolą rządu), zarząd powierniczy oferuje natychmiastowe środki działania, jednocześnie utrzymując strategiczną infrastrukturę pod kontrolą państwa bułgarskiego.

W ramach przygotowań do przejęcia kontroli nad rafinerią w Burgas bułgarskie służby objęły teren zakładów oraz ich okolice specjalnymi środkami bezpieczeństwa, w tym ochroną systemów antydronowych. Dodatkowo państwowa agencja rezerw strategicznych poinformowała, że ma w swoich magazynach zapasy paliw wystarczające na około miesiąc na wypadek ewentualnych zakłóceń w dostawach.

Główne wnioski

1. Spór między prorosyjskim prezydentem Radewem a większością parlamentarną pokazuje zarówno rosnące napięcia w krajowej polityce, jak i geopolityczne rozdarcie Bułgarii między wpływami rosyjskimi a zobowiązaniami wobec Zachodu.
2. Konsekwencje gospodarcze mogą być bardzo poważne: ryzyko przerw w dostawach, wzrostu cen i utraty miejsc pracy. Zarząd powierniczy może złagodzić natychmiastowe zagrożenie, ale zwiększa niepewność inwestycyjną i prawdopodobieństwo sporów prawnych z akcjonariuszami.
3. Wśród potencjalnych inwestorów wymienia się azerski SOCAR, kazachski KazMunayGas, międzynarodowych traderów Vitol i Oryx Global oraz węgierską Grupę MOL.