Raport Draghiego: minął rok a Europa wdrożyła zaledwie 1 na 10 zaleceń

Raport o przyszłości unijnej konkurencyjności, przygotowany na zlecenie przewodniczącej Ursuli von der Leyen, miał być kompasem dla Unii Europejskiej w świecie gwałtownych zmian – od spowolnienia handlu i fragmentacji geopolitycznej, po rosnące ceny energii i zależność od Chin i USA w kluczowych technologiach. Mario Draghi, były prezes Europejskiego Banku Centralnego, apelował, że stawką nie jest jedynie konkurencyjność, lecz przyszłość samej Europy i jej zdolność do obrony podstawowych wartości.

W ubiegłym tygodniu, rok po prezentacji raportu Draghego, think tank European Policy Innovation Council (EPIC) opublikował pierwszy pełny audyt wdrożenia rekomendacji. Wyniki są alarmujące: z 383 zaleceń w pełni zrealizowano jedynie 11,2 proc. Jeśli doliczyć działania częściowe, wskaźnik wzrasta do 31,4 proc. Oznacza to jednak, że prawie dwie trzecie agendy pozostaje nietknięte.

Brakujące ogniwo: jak rozliczać Komisję Europejską?

Jednym z największych problemów polityki unijnej jest brak tzw. accountability mechanisms. To narzędzia pozwalające weryfikować, na ile instytucje UE faktycznie realizują swoje zapowiedzi. Na początku każdej kadencji Komisja Europejska, Parlament i państwa członkowskie przedstawiają ambitne priorytety. Później jednak bardzo trudno jest zmierzyć, w jakim stopniu zostały rzeczywiście wdrożone, a które pozostają wciąż w sferze deklaracji.

Raport Maria Draghiego stanowi doskonałe pole do takiej analizy. Przewodnicząca Ursula von der Leyen poprosiła byłego prezesa Europejskiego Banku Centralnego o przygotowanie konkretnej mapy drogowej dla konkurencyjności Europy. Po publikacji raportu padła deklaracja, że rekomendacje będą stanowić fundament działań Komisji. Miał powstać zestaw wytycznych, nad którymi instytucje europejskie będą systematycznie pracować, aby wzmocnić rynek wewnętrzny i poprawić pozycję Unii wobec gospodarczych gigantów, takich jak Chiny czy Stany Zjednoczone.

Problem w tym, że instytucje unijne nie mają instrumentu, który pozwoliłby obywatelom, ekspertom czy mediom śledzić faktyczne postępy ich prac. Zaprezentowany w ubiegłym tygodniu w Parlamencie Europejskim Draghi Observatory & Implementation Index wypełnia tę lukę. Po raz pierwszy stwarza możliwość obiektywnego sprawdzenia, jak wiele z tych zobowiązań udało się zrealizować, a co pozostaje w sferze planów. Nowo utworzony indeks ma systematycznie mierzyć, jak Europa realizuje ambitny plan reform.

383 rekomendacje pod lupą 120 ekspertów

Z 383 zaleceń zawartych w raporcie Draghiego jedynie 43 – czyli 11,2 proc. – udało się w pełni wdrożyć. Kolejne 77 (20,1 proc.) zostało zrealizowanych częściowo, co oznacza, że rozpoczęto działania, by uznać je za zakończone. Największa grupa, bo aż 176 rekomendacji (46 proc.), wciąż znajduje się „w toku” – są prowadzone prace legislacyjne, konsultacje lub przygotowania, lecz do faktycznej realizacji droga jest daleka. Z kolei 87 propozycji (22,7 proc.) nie zostało w ogóle podjętych – ani przez Komisję Europejską, ani przez państwa członkowskie.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

W praktyce oznacza to, że mimo dużej aktywności politycznej i intensywnych prac przygotowawczych Europa dopiero zaczyna mierzyć się z ogromem wyzwań nakreślonych przez Draghiego. Wdrożone rekomendacje to głównie te, które nie wymagały długotrwałych procesów legislacyjnych i nie wywoływały sporów politycznych. Natomiast najtrudniejsze – dotyczące m.in. reform rynku energii, cyfryzacji czy integracji kapitałowej – utknęły na etapie analiz i negocjacji. Dla europejskich przedsiębiorców i obywateli oznacza to, że wiele obietnic realnej poprawy konkurencyjności pozostaje na papierze, a efekty w codziennym życiu – niższe ceny energii, łatwiejszy dostęp do finansowania czy szybsza cyfryzacja – wciąż nie są odczuwalne.

Kluczowym elementem indeksu jest międzynarodowy panel ponad 120 ekspertów. To mieszanka badaczy publikujących w czołowych czasopismach, analityków politycznych, praktyków z biznesu oraz osób blisko śledzących legislację w Brukseli. Ich zadaniem jest ocenianie każdej z 383 rekomendacji pod kątem stopnia realizacji, wraz z podaniem poziomu pewności i dowodów (np. dokumentów, komunikatów, aktów prawnych). Zapewniono przy tym różnorodność geograficzną i sektorową, aby uzyskać możliwie pełny i zrównoważony obraz. Indeks Draghiego jest zatem narzędziem, które nie jest „twardą nauką” w sensie ścisłym, ale stanowi najlepszą dostępną estymację stopnia realizacji unijnych polityk.

Transport idzie do przodu, energetyka zostaje w tyle

Audyt wskazuje na ogromne różnice między obszarami polityki:

• Transport: 26,8 proc. w pełni wdrożonych i 46,3 proc. uwzględniając częściowe – najbardziej zaawansowany sektor.
• Surowce krytyczne: 33,3 proc. pełnych wdrożeń, 36,8 proc. z częściowymi – odzwierciedlenie presji związanej z bezpieczeństwem łańcuchów dostaw.
• Czyste technologie i cyfryzacja: wysoka dynamika częściowych postępów (45,8 proc. i 23,4 proc.), ale niemal brak pełnych realizacji.
• Energetyka: 0 proc. pełnych wdrożeń, jedynie 15,7 proc. z częściowymi – blokowana przez specyfikę narodową i złożoność regulacyjną.
• Farmacja, obronność, motoryzacja, kosmos: sektory wyraźnie pozostające w tyle.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Dlaczego sektory różnią się między sobą? Raport identyfikuje trzy główne przyczyny:

1. Pilność – transport i surowce krytyczne zyskały na znaczeniu poprzez powiązanie z bezpieczeństwem, łańcuchami dostaw i popularyzacją pojazdów elektrycznych.
2. Złożoność regulacyjna – na przykład czyste technologie i cyfryzacja wymagają długich procesów legislacyjnych i wdrożeniowych.
3. Własność instytucjonalna – tam, gdzie istnieje jasne przypisanie odpowiedzialności do jednej dyrekcji generalnej Komisji, prace idą szybciej; tam, gdzie kompetencje są rozproszone, proces się wydłuża.
   

Choć podobne narzędzia stosowane są na świecie – w Kanadzie, USA czy Australii – po raz pierwszy wdrożono je wobec instytucji unijnych. To sprawia, że Draghi Observatory & Implementation Index nie tylko wypełnia lukę w zakresie przejrzystości, ale też wyznacza nowy standard dla monitorowania i oceny polityk europejskich. Jak zauważają badacze, to eksperyment, który może w przyszłości zostać rozszerzony także na inne obietnice i strategie unijne – od polityki klimatycznej, przez cyfryzację, po obronność.

Tracker online pokaże postępy w czasie rzeczywistym

Jak podkreśla Dr Antonios Nestoras z think tanku EPIC, Bruksela jest niezwykle aktywna w planowaniu, ale dużo gorzej radzi sobie z dostarczaniem rezultatów.

– To ostrzeżenie: bez szybkiego przełożenia planów na praktykę konkurencyjność Europy będzie nadal spadać. Mamy plan, mamy mapę drogową. Kluczem jest teraz wdrożenie. Indeks powstał właśnie po to, by wreszcie dać Europie narzędzie przejrzystości i rozliczalności – pierwsze tego rodzaju na poziomie unijnym – komentuje autor raportu.

Dr Nestoras zapowiedział, że w nadchodzących miesiącach think tank opublikuje pełny raport sektorowy, a już w przyszłym miesiącu ruszy interaktywny tracker online, który w czasie rzeczywistym pokaże, jak wygląda tempo realizacji zaleceń Draghiego. Zapowiedział też regularne aktualizacje indeksu, aby utrzymywać presję na decydentach i przypominać, że konkurencyjność powinna pozostać w centrum unijnej agendy.

Główne wnioski

1. Postępy są bardzo nierówne między sektorami – transport i surowce krytyczne są relatywnie zaawansowane, energetyka i cyfryzacja pozostają w tyle z powodu politycznych i regulacyjnych barier.
2. Europa wdrożyła zaledwie 11 proc. zaleceń Draghiego – nawet z częściowymi realizacjami to tylko jedna trzecia agendy.
3. Nowy indeks wypełnia lukę w przejrzystości, tworząc mechanizm umożliwiający rozliczanie instytucji unijnych na wzór narzędzi stosowanych w Kanadzie, USA czy Australii.