Finlandia reformuje rynek hazardu online. Polska przygląda się z uwagą i musi działać

Finlandia kończy z monopolem na kasyno online i przechodzi na rynek licencyjny, by odzyskać graczy z szarej strefy i zwiększyć kontrolę nad odpowiedzialną grą. Decyzja zapadła w atmosferze politycznego konsensusu, bez zbędnych kontrowersji. I to pomimo tego, że wprowadzenie konkurencji oznacza koniec uprzywilejowanej pozycji Veikkaus. Paradoksalnie jednak, to sam monopolista przyznał, że dotychczasowy system przestał działać i nie spełnia już swojej funkcji społecznej ani ekonomicznej.

W Polsce wciąż dominuje model monopolowy, a szara strefa rośnie, o czym dyskutowali uczestnicy panelu Szara strefa w hazardzie online – wyzwania i kierunki zmian w trakcie XXXIV Forum Ekonomicznego w Karpaczu. Gościem specjalnym debaty był Jari Vähänen, były wiceprezes agencji Veikkaus, która jest odpowiednikiem polskiego Totalizatora Sportowego. 

Spadające przychody, rosnąca szara strefa

Jeszcze w 2017 roku fińskie państwo zarabiało na hazardzie blisko 1,3 mld euro rocznie. Jednak rosło społeczne oczekiwanie zmian w tym obszarze. 

– Tak naprawdę chodziło zarówno o pieniądze, jak i o odpowiedzialną grę. W Finlandii mieliśmy kiedyś trzy monopole hazardowe – osobno dla kasyn, zakładów sportowych i loterii oraz dla zakładów na wyścigi konne – aż do końca 2016 roku. Potem rząd postanowił utrzymać model monopolu, ale przez połączenie tych trzech firm w jedną. W tamtym czasie byłem odpowiedzialny za przeprowadzenie tego procesu – mówił w Karpaczu Jari Vähänen. 

Początkowo to działało. Jednak z biegiem lat sytuacja istotnie się zmieniła.

– Obecnie zyski spadły do około 600 mln euro. Jednocześnie udział graczy wzrósł z 3 proc. do 40 proc. Pieniądze zaczęły odpływać za granicę, a liczba osób mających problem z hazardem wzrastała. Stało się jasne, że trzeba coś z tym zrobić – relacjonował były wiceprezes rządowej agencji, która nadzorowała sektor hazardowy. 

Użytkownicy muszą być odpowiednio chronieni

Władze długo liczyły, że sam monopol – wsparty blokowaniem stron i płatności – wystarczy, by skutecznie chronić graczy. Jednak praktyka pokazała coś odwrotnego: użytkownicy masowo migrowali do konkurencyjnych, nielicencjonowanych operatorów. Rosło również zagrożenie uzależnieniami i utratą kontroli nad rynkiem. 

– W związku z tym sam operator monopolu oświadczył, że nie chce dalej funkcjonować w obecnym modelu. To uruchomiło polityczny konsensus – wszystkie partie parlamentarne popierają reformę. Nowa ustawa ma zostać przyjęta w ciągu najbliższych dwóch miesięcy – mówił w Karpaczu Jari Vähänen.

Co niezwykle istotne, ostateczny impuls do zmiany przepisów dała sama spółka Veikkaus. Jej prezes ogłosił, że firma nie chce już dłużej funkcjonować w modelu monopolu.

– Veikkaus działała w warunkach zbyt dużych ograniczeń i obostrzeń. Tymczasem operatorzy offshore nieustannie rozwijali swoją ofertę, nad czym monopolista nie był w stanie za nimi nadążyć. Z perspektywy klienta oferta szarej strefy była znacznie znacznie bardziej atrakcyjna, a fiński regulator – Krajowa Rada Policji – nie dysponował wystarczającymi narzędziami, by skutecznie walczyć z zagranicznymi operatorami – podkreślił Jari Vähänen.

Nowy model: przejście na licencje

– Po zmianie systemu wszyscy licencjonowani operatorzy będą funkcjonować według tych samych zasad i ograniczeń, co sprawi, że konkurencja stanie się bardziej uczciwa.

Projekt reformy przewiduje, że od 2027 roku gry kasynowe będą dostępne wyłącznie dla firm posiadających fińską licencję. Będzie się o nią można ubiegać od 2026 roku, a podmioty działające bez zezwolenia będą formalnie uznawane za nielegalne. W przypadku loterii oraz automatów naziemnych utrzymany zostanie monopol państwowy.

– Po zmianie systemu wszyscy licencjonowani operatorzy będą funkcjonować według tych samych zasad i ograniczeń, co sprawi, że konkurencja stanie się bardziej uczciwa. Jeśli – a raczej: gdy – wskaźnik kanalizacji (czyli udział legalnych operatorów w rynku) wzrośnie z obecnych 50 proc. do 90 proc., państwo będzie mogło skuteczniej kontrolować problemy hazardowe i osiągać wyższe wpływy niż obecnie – zaznaczał Jari Vähänen.

Nowe przepisy zakładają 22-procentowy podatek GGR, obowiązkową weryfikację graczy, centralny rejestr samowykluczeń, zakaz reklamy afiliacyjnej oraz ograniczenia w stosowaniu bonusów powitalnych. Oddzielne regulacje dotyczyć będą dostawców technologii B2B – ci uzyskają obowiązek licencyjny od 2028 roku.

Celem strategicznym całego procesu jest podniesienie kanałowania przy jednoczesnym wzroście wpływów do budżetu i poprawie standardów odpowiedzialnej gry.

Szanse i ryzyka

– Moja rada dla Polski jest taka: ustalcie rozsądne warunki dla operatorów ubiegających się o licencję,

Eksperci podkreślają, że sukces reformy zależy nie tylko od samej ustawy, ale również od skutecznego egzekwowania prawa wobec podmiotów nielegalnych. Przykłady innych krajów – takich jak Szwecja – pokazują, że nadmierna koncentracja na kontroli legalnych operatorów przy zupełnym ignorowaniu szarej strefy może zniweczyć cały wysiłek regulacyjny.

– Moja rada dla Polski jest taka: ustalcie rozsądne warunki dla operatorów ubiegających się o licencję. Oczywiście powinny być pewne ograniczenia, ale klienci muszą nadal chcieć wybierać przede wszystkim legalnych operatorów. To nie tylko kwestia samej ustawy – równie ważna jest jej egzekucja – podkreślał Jari Vähänen. 

Równie ważne będzie stworzenie atrakcyjnych warunków wejścia na rynek. Jeśli restrykcje okażą się zbyt surowe, wielu operatorów może zdecydować się na dalsze działanie poza systemem. W takim przypadku efekt kanałowania będzie ograniczony, a szara strefa utrzyma dominującą pozycję.

– Kluczowe jest utrzymanie skutecznego systemu i wyposażenie regulatora w realne narzędzia do walki z nielegalną działalnością. Ostatecznie wszystko zależy od klientów – to oni muszą czuć, że przestrzeganie prawa jest bezpieczniejsze i bardziej opłacalne. To naprawdę nie jest aż tak skomplikowane – podsumował Jari Vähänen. 

Przeczytaj: Totalizator Sportowy potrzebuje monopolu, żeby chronić przed hazardem. „Czy prywatne kasyna płaciłyby 50-procentowy podatek? Nie wierzę” (WYWIAD)

Szara strefa w Polsce. Diagnoza i możliwe scenariusze

Według danych przywołanych podczas panelu, szara strefa odpowiada już za ponad 40 proc. wartości rynku online w Polsce. Co więcej, nawet 83 proc. graczy miało styczność z nielegalnymi operatorami – często nieświadomie. To oznacza, że poza kontrolą regulatora funkcjonują środki rzędu 65 mld zł rocznie, co stanowi realne zagrożenie zarówno dla budżetu państwa, jak i bezpieczeństwa użytkowników.

– Mamy do czynienia z lokalnymi regulacjami i globalnym rynkiem, który w przypadku hazardu online jest całkowicie transgraniczny. To przestrzeń wyłącznie cyfrowa, trudna do kontrolowania w ramach jednej jurysdykcji. Gdy mamy do czynienia z produktem fizycznym, państwo może skutecznie regulować jego obrót – nawet jeśli producent działa za granicą. W przypadku internetu te mechanizmy zawodzą, bo cyfrowe usługi, takie jak kasyna online, wymykają się klasycznym narzędziom nadzoru – stwierdził Szymon Witkowski, główny legislator, Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej.

Utrzymując rygorystyczny model monopolu, państwo ogranicza działania legalnych operatorów, ale nie ma skutecznych narzędzi do walki z firmami zagranicznymi, które oferują swoje usługi polskim graczom spoza jakiejkolwiek kontroli.

– Działają one w oparciu o przepisy innych jurysdykcji – często bardzo liberalnych lub wręcz nieistniejących i są w zasadzie bezkarne. Blokowanie domen internetowych okazuje się nieskuteczne, bo nowe strony pojawiają się niemal natychmiast, różniąc się tylko jednym znakiem w adresie. Takich rekordów w rejestrze zakazanych domen są już dziesiątki tysięcy – podkreślał Szymon Witkowski. 

Równie iluzoryczny jest zakaz reklamy, zagraniczni operatorzy bez przeszkód kierują komunikaty marketingowe do polskich użytkowników. Polski regulator może próbować nakładać grzywny, ale egzekucja wobec podmiotu zarejestrowanego na drugim końcu świata jest praktycznie niemożliwa. W rezultacie to właśnie nielegalni operatorzy mają przewagę konkurencyjną: działają swobodnie, docierają do odbiorców bez ograniczeń, a przy tym nie ponoszą kosztów związanych z przestrzeganiem przepisów. Z badań wynika, że aż jedna czwarta graczy trafia do szarej strefy właśnie dzięki reklamie.

Dlaczego obecny system nie działa?

– Postulujemy zmianę modelu: odejście od monopolu państwowego i otwarcie rynku na konkurencję

Choć od 2016 roku obowiązują w Polsce przepisy uszczelniające rynek zakładów wzajemnych (m.in. rejestr domen zakazanych, blokowanie płatności), to w segmencie kasyn online monopol państwowy okazał się nieskuteczny. Jedynym legalnym operatorem pozostaje Totalizator Sportowy, ale jego oferta nie jest w stanie konkurować z zagranicznymi kasynami – zwłaszcza w kontekście marketingu, bonusów czy różnorodności gier.

– Warto zauważyć, że szara strefa – zwłaszcza w segmencie kasyn online – ma się coraz lepiej. Dlatego postulujemy zmianę modelu: odejście od monopolu państwowego i otwarcie rynku na konkurencję – zaproponował z kolei Marek Skrzyński, prezes zarządu, Stowarzyszenie Pracodawców i Pracowników Firma Bukmacherskich.

Przeczytaj: Fińska ruletka. Dlaczego hazard stał się narodową chorobą?

Jednak wobec tej propozycji często pojawia się argument, że doprowadzi ona do wzrostu liczby graczy i rozszerzenia rynku.

– Nie zgadzamy się z tą tezą. Każdy, kto dziś chce korzystać z tej formy rozrywki, już to robi – często za pośrednictwem nielegalnych operatorów, ponieważ nie znajduje odpowiadającej mu oferty w systemie legalnym. Naszym celem nie jest zwiększenie puli graczy, lecz ich migracja do bezpieczniejszego i regulowanego środowiska. Umożliwi to stworzenie konkurencyjnego rynku, w którym licencjonowani operatorzy będą w stanie skutecznie przyciągnąć użytkowników atrakcyjną i zgodną z prawem ofertą – podsumował Marek Skrzyński. 

Brak woli politycznej?

W czasie debaty pojawił się wspólny wniosek – problemem nie jest brak wiedzy czy diagnozy, ale brak politycznej decyzji. Regulacje są analizowane, problem jest znany, ale brakuje konkretnych kroków i działań. 

– W mojej dziesięcioletniej pracy parlamentarnej wielokrotnie spotykałem się z odpowiedziami urzędników w stylu: „analizujemy”, „przyglądamy się”, „to jeden z naszych priorytetów”. To wygodne formuły, które najczęściej oznaczają, że realnie nie dzieje się nic. Tego rodzaju uniki słyszałem nie tylko jako poseł, ale również wcześniej pracując w administracji samorządowej – relacjonował Wojciech Król, poseł, przewodniczący Rady Mediów Narodowych.

Niestety, podobnie wyglądają odpowiedzi na interpelacje poselskie. Brakuje konkretnych działań, bo kluczowa pozostaje wola polityczna – a tej często nie ma.

– Choć mówimy o ogromnych pieniądzach, które mogłyby zasilić budżet, temat hazardu online nie trafia na listę priorytetów. Świat się zmienia, polityka reaguje na kryzysy, a kwestie takie jak bezpieczeństwo użytkowników czy skuteczna regulacja rynku są spychane na dalszy plan – podsumował Wojciech Król. 

Jednak zdaniem Ireneusza Rasia, sekretarza stanu w Ministerstwie Sportu i Turystyki, nie można jednoznacznie stwierdzić, że w sprawie walki z nielegalnym hazardem, szczególnie online, nic przez lata się nie działo. Oprócz konkretnych działań kluczowa jest jednak również transparentność.  

– W polskim parlamencie temat nielegalnych gier online był już poruszany w przeszłości. Organizowano wtedy konferencje z udziałem Interpolu, a dyskusje dotyczyły patologii związanych z grami liczbowymi, które były wykorzystywane przez nielegalne kasyna internetowe. Choć Totalizator posiadał monopol na organizację loterii, zagraniczne podmioty potrafiły obchodzić prawo i generować zyski na produktach objętych wyłącznością państwa. W tamtym czasie legalnych zakładów online było zaledwie kilkanaście procent – reszta rynku należała do szarej strefy – relacjonował przedstawiciel Ministerstwa Sportu i Turystyki. 

Szara strefa musi poczuć presję

Dzięki reformie z 2016 roku wdrożonej na podstawie rozwiązań wypracowanych m.in. przez ministra Kapicę udało się częściowo uszczelnić system. Wprowadzono rejestr domen zakazanych, możliwość blokowania stron i płatności.

– Efekt? Szara strefa spadła z poziomu 90 proc. do około 40-50 proc. Dziś część tych mechanizmów jest już obchodzona, ale nie można powiedzieć, że nic nie zrobiono. To był realny postęp. Jednak by pójść dalej, potrzebna jest nowa debata – bilans po dekadzie, nowy impuls i dostosowanie przepisów do cyfrowej rzeczywistości – podkreślał Ireneusz Raś. 

Państwo polskie – jak podkreślono w dyskusji – nie powinno promować hazardu, ale nie może też udawać, że problem nie istnieje. System powinien opierać się na zasadach odpowiedzialnej gry. Przykładem mogą być rozwiązania znane z Czech, gdzie osoby otrzymujące pomoc publiczną, są wykluczone z udziału w grach hazardowych. Warto rozważyć podobne ograniczenia w Polsce. 

Konsekwencje dla sportu i kultury

– Branża zakładów bukmacherskich odgrywa dziś kluczową rolę jako mecenas polskiego sportu.

Paneliści wskazywali również, że legalni operatorzy hazardowi są dziś ważnym sponsorem polskiego sportu i kultury. Rocznie zasilają te sektory kwotą ponad 100 mln zł. Szara strefa nie tylko odbiera wpływy do budżetu, ale również zaburza uczciwą konkurencję – podmioty działające zgodnie z prawem nie są w stanie konkurować z tymi, które nie płacą podatków ani nie przestrzegają przepisów o odpowiedzialnej grze.

– Branża zakładów bukmacherskich odgrywa dziś kluczową rolę jako mecenas polskiego sportu – i to nie tylko w odniesieniu do Polskiego Związku Piłki Nożnej. Środki, które trafiają do PZPN w ramach kontraktów sponsorskich, są w dużej mierze przekazywane dalej – do klubów piłkarskich, które stanowią fundament krajowego systemu rozgrywek. Wsparcie finansowe od legalnych operatorów jest zatem realnym źródłem stabilności dla wielu organizacji sportowych – mówił w trakcie debaty Łukasz Wachowski, sekretarz generalny Polskiego Związku Piłki Nożnej. 

Szczególnie przełomowy był rok 2016, kiedy wprowadzono blokady domen i innych narzędzi ograniczających dostęp do nielegalnych serwisów hazardowych.

– Z punktu widzenia związku i całego środowiska był to moment przełomowy. W krótkim czasie środki pochodzące od legalnych bukmacherów wzrosły kilkukrotnie. Co istotne, nie były to reformy trudne do wdrożenia. Wystarczyła determinacja, współpraca między instytucjami i konsekwencja w egzekwowaniu prawa. To dowód na to, że skuteczne regulacje mogą przynieść wymierne korzyści całemu sektorowi sportowemu – podsumował przedstawiciel PZPN.

Odpowiedzialna gra? Tylko na rynku regulowanym

Problem uzależnień, limitów, identyfikacji graczy czy ochrony nieletnich – to wszystko nie istnieje w szarej strefie, która w praktyce jest poza jakąkolwiek kontrolą.

– Gracz funkcjonujący w szarej strefie pozbawiony jest jakiejkolwiek ochrony. Nie obowiązują tam regulaminy odpowiedzialnej gry, nie ma limitów stawek czy czasu, nie istnieją też zasady zakazujące gry na kredyt czy brania pożyczek bezpośrednio na stronie kasyna. Taki brak kontroli prowadzi do szeregu patologii, których legalny rynek jest w stanie skutecznie unikać – mówi Marek Skrzyński, prezes zarządu, Stowarzyszenie Pracodawców i Pracowników Firma Bukmacherskich

Tymczasem każdy licencjonowany operator ma obowiązek wdrażania narzędzi ochronnych – weryfikacji wieku i tożsamości gracza, limitów depozytów czy systemów samowykluczenia.

– Dzięki temu użytkownik działający w obrębie legalnego rynku znajduje się pod realną ochroną – podkreślił Marek Skrzyński. 

W kierunku nowego otwarcia?

Debata w Karpaczu pokazała jedno: temat wymaga poważnej rozmowy ponad podziałami i ponad starymi schematami. Eksperci, politycy, przedstawiciele rynku i instytucji sportowych byli zgodni co do tego, że obecny model nie działa. Zamiast debatować o tym, czy problem istnieje – należałoby zacząć szukać realnych rozwiązań.

– Uważam, że nadszedł czas na nowe otwarcie. Być może wspólnie z posłem Królem uda się zorganizować w sejmie poważną debatę poświęconą walce z szarą strefą w hazardzie online. Powinna to być dyskusja merytoryczna – z udziałem ekspertów międzynarodowych, przedstawicieli Totalizatora Sportowego, Ministerstwa Finansów i branży – zaproponował Ireneusz Raś. 

Rzeczywiście takie spotkanie mogłoby zaowocować konkretnymi raportami, analizami i – co najważniejsze – rekomendacjami do dalszych działań.

– W debacie powinni wziąć udział parlamentarzyści z komisji sportu, finansów publicznych i kultury, bo wszystkie te obszary są bezpośrednimi beneficjentami wpływów z legalnego hazardu. Jesień, być może listopad, to dobry moment, by zorganizować solidnie przygotowaną, ekspercką debatę, która pozwoli ruszyć z tematem realnie do przodu – podsumował sekretarz stanu w Ministerstwie Sportu i Turystyki.

Główne wnioski

1. Monopol w kasynach online nie ograniczył szarej strefy—spadły wpływy państwa, a gracze masowo odpłynęli do operatorów offshore.
2. Model licencyjny przy rozsądnych warunkach i egzekwowaniu prawa może podnieść kanałowanie do ok. 90 proc., zwiększyć dochody i wzmocnić narzędzia odpowiedzialnej gry.
3. Polska potrzebuje decyzji politycznej: albo modernizacja systemu w stronę licencji i skutecznej kontroli nielegalnych podmiotów, albo dalszy wzrost szarej strefy kosztem budżetu, sportu i bezpieczeństwa graczy.

Artykuł powstał na zlecenie Stowarzyszenia Pracodawców i Pracowników Firm Bukmacherskich