Ile trzeba czekać na pozwolenie na budowę?

Jak wygląda kwestia opóźnień w wydawanych decyzjach w skali kraju i co jest tego przyczyną?

Dr Agnieszka Grabowska-Toś z Kancelarii Radców Prawnych Kania Stachura Toś: Z mojego doświadczenia wynika, że problem przedłużających się postępowań dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy przede wszystkim dużych miast, takich jak Kraków, Warszawa czy Wrocław. W tych lokalizacjach liczba inwestycji jest bardzo wysoka, a ich skala i charakter znacząco różnią się od tych występujących w mniejszych miastach i miejscowościach. Od lat obserwuję, że głównym problemem, szczególnie w przypadku większych miast, jest zbyt mała liczba urzędników odpowiedzialnych za obsługę postępowań związanych z pozwoleniami na budowę oraz decyzjami o warunkach zabudowy.

Sytuacja wygląda jeszcze gorzej w organach drugiej instancji, gdzie czas oczekiwania na rozpatrzenie odwołania od decyzji może wynosić nawet kilka miesięcy. Choć organy są zobowiązane do informowania inwestorów o przyczynach niedotrzymania terminu i wskazywania nowego terminu załatwienia sprawy, często jako główną przyczynę opóźnień Wojewodowie – jako organy odwoławcze – wskazują zbyt małą liczbę urzędników oraz nadmierne obciążenie sprawami. Tłumaczą tym swoją bezczynność lub przewlekłość postępowania, szczególnie gdy inwestorzy występują z ponagleniem z powodu braku działań ze strony tych organów.

Drugim istotnym powodem opóźnień, w mojej ocenie, jest zmienność przepisów prawa budowlanego i ich interpretacji, a także brak uwzględniania aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Dodatkowo urzędy często wymagają od inwestorów dostarczenia dokumentów, których obowiązek przedłożenia nie wynika z przepisów. Przykładem jest sytuacja, która miała miejsce w jednym ze starostw, gdzie inwestorzy musieli udowadniać zgodność inwestycji z celem, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Wymóg ten nie miał podstaw prawnych, a sądy jednoznacznie wskazywały, że taka analiza nie powinna być przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę.

Czy składający wniosek są w stanie realnie coś na to poradzić, aby przyspieszyć procedurę?

Opracowując projekty budowlane, inwestorzy bazują na swoim doświadczeniu w podobnych sprawach oraz na dotychczasowej praktyce organów. Gdy jednak ta praktyka nagle się zmienia lub urzędnicy dokonują interpretacji przepisów odbiegającej od ugruntowanej linii orzeczniczej, inwestorzy często stają przed trudnym wyborem. Mogą albo odrzucić projekt – co jest niezwykle kosztowne, zważywszy że przygotowanie projektu budowlanego może wynosić setki tysięcy, a nawet miliony złotych – albo próbować przekonać urzędników, zanim zostanie wydana decyzja odmowna, do zmiany stanowiska.

W takich sytuacjach inwestorzy najczęściej wnioskują o zawieszenie postępowania i podejmują rozmowy zarówno z osobami prowadzącymi sprawę, jak i z przedstawicielami wyższych szczebli. Przedstawiają analizy prawne, techniczne czy dodatkowe wyliczenia, licząc na zmianę stanowiska organu i wydanie pozwolenia na budowę. Formalnie w okresie zawieszenia postępowanie nie toczy się, a organ nie ponosi odpowiedzialności za niezałatwienie sprawy w terminie. Czas zawieszenia nie jest wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy, od którego niedochowanie może skutkować nałożeniem na organ kary.

Podobnie nie uwzględnia się w terminie czasu poświęconego na wezwania do uzupełnienia braków formalnych, poprawki w projekcie budowlanym, doręczanie korespondencji czy opóźnienia wynikające z winy inwestora lub innych stron. Tymczasem okres, w którym inwestor zmuszony jest udowadniać błędność stanowiska urzędników i przekonywać ich do swoich racji – co nierzadko później potwierdza Wojewoda lub sąd – z perspektywy inwestora jest czasem straconym. W tym czasie inwestycja mogłaby już być realizowana.

Wyniki raportu, choć różniące się dla powiatów w skali kraju, nie są jednoznacznie negatywne.

Analizując powyższe dane, można odnieść wrażenie, że problem jest niewielki lub wręcz nie istnieje, ponieważ tylko w nielicznych przypadkach przekraczane są terminy załatwienia spraw określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej, nawet uwzględniając czas wyłączony z ustawowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 kodeksu, okres od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do jego wydania wydaje się stosunkowo krótki, wbrew opiniom niektórych inwestorów. Jednak moje doświadczenia z obsługą prawną procesu inwestycyjnego pokazują odmienny obraz, zwłaszcza w kontekście inwestycji realizowanych w największych miastach Polski. Analiza nie uwzględnia bowiem wszystkich miast wojewódzkich, gdzie postępowania potrafią trwać wyjątkowo długo.

Gdzie zatem tkwi problem?

Moim zdaniem problem długotrwałych procedur związanych z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę należy analizować szerzej, przede wszystkim z perspektywy inwestora – głównego beneficjenta tych decyzji. Istnieją dwa kluczowe aspekty, które trzeba wziąć pod uwagę.

Po pierwsze, czas i droga, jakie trzeba pokonać, aby zdobyć wszystkie wymagane dokumenty i uzgodnienia przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Chodzi tu o czas potrzebny na uzyskanie decyzji środowiskowej, decyzji WZ czy uzgodnień obsługi komunikacyjnej, które często wiążą się z obowiązkiem podpisania umowy na budowę lub przebudowę drogi publicznej. Problemem nie jest zatem wyłącznie czas trwania postępowania o pozwolenie na budowę, ale cały proces przygotowawczy do jego uzyskania.

Po drugie, wydanie pozwolenia na budowę przez starostę nie oznacza jeszcze, że inwestor może rozpocząć prace budowlane. Pozwolenie musi stać się ostateczne, co następuje dopiero wtedy, gdy żadna ze stron nie wniesie odwołania. W przypadku odwołania inwestor może rozpocząć budowę dopiero po otrzymaniu decyzji wojewody utrzymującej pozwolenie w mocy. Zaskarżenie do wojewody oznacza kolejne miesiące oczekiwania i niepewność co do ostatecznego rozstrzygnięcia. Jeśli wojewoda uchyli pozwolenie, uznając, że starosta naruszył prawo, konieczne jest powtórzenie całego postępowania. Zdarza się, że proces zatacza takie koło kilkukrotnie, a jeśli sprawa trafi dodatkowo do sądu, czas oczekiwania na pozwolenie na budowę może wynieść nawet kilka lat. Co więcej, takie sytuacje nie są jednostkowe.

Dlatego konieczne jest spojrzenie na ten problem znacznie szerzej, a nie ograniczanie się wyłącznie do analizy liczby dni, w których organ formalnie prowadził czynności zmierzające do wydania decyzji. Takie analizy, w mojej ocenie, nie oddają rzeczywistości.

Na koniec warto zwrócić uwagę na istotną kwestię. Starosta ma ustawowo miesiąc na wydanie pozwolenia na budowę, a w przypadkach bardziej skomplikowanych – dwa miesiące. Postępowania o pozwolenie na budowę są regulowane przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w szczególności art. 35, który określa terminy załatwiania spraw administracyjnych. Termin 65 dni, o którym mowa w ustawie Prawo budowlane, to czas, po którego upływie na organ wydający pozwolenie mogą zostać nałożone kary za niedotrzymanie terminu.