Mirbud traci miliardowy kontrakt kolejowy po wyroku KIO. Prawnicy: To problem całej branży

O sprawie pisaliśmy w tym tekście. Spór dotyczy największego w historii PKP PLK przetargu na modernizację linii kolejowej Białystok-Ełk, kluczowego odcinka międzynarodowej trasy Rail Baltica. Postępowanie jest warte ok. 5 mld zł. Zamawiający, czyli PKP Polskie Linie Kolejowe, wybrały tańszą ofertę konsorcjum Torpol-Mirbud za 4,5 mld zł.  

Decyzję tę zaskarżyło konkurencyjne konsorcjum Budimex-PORR – drugi najtańszy w przetargu oferent – wskazując na niewielką, sprzed lat, karę środowiskową nałożoną na Mirbud, a także informację, że firma miała zataić przed zamawiającym fakt jej nałożenia. W efekcie sprawa trafiła do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO).

W poniedziałek 19 stycznia Izba wydała wyrok na niekorzyść Mirbudu. Uwzględniła tym samym, w części, odwołanie złożone przez Budimex i nakazała PKP PLK unieważnienie wyboru zwycięskiego konsorcjum Mirbud-Torpol. Zamawiający ma teraz przeprowadzić ponowną wycenę ofert.

Pisemne uzasadnienie wyroku ma nastąpić w ciągu pięciu dni. Na tym jednak, wedle słów władz Mirbudu, sprawa się nie zakończy.

Mirbud: Idziemy do sądu

Spór od początku budził wątpliwości. Zastanawiano się, czy tak niewielka kara sprzed trzech lat, która – zdaniem Mirbudu – nie powinna być w ogóle brana pod uwagę w postępowaniu – może decydować o losie tego gigantycznego kontraktu. W rezultacie doprowadzi ona do tego, że Skarb Państwa za inwestycję zapłaci 400 mln zł więcej.

– Kara w wysokości 15 tys. zł, którą w 2022 r. na Mirbud nałożył Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, nie dotyczy naruszenia przepisów prawa ochrony środowiska, lecz decyzji środowiskowej. W naszej opinii to dwie różne sprawy – komentuje Anna Więzowska, członkini zarządu i dyrektorka działu prawnego i roszczeń firmy Mirbud.

Jak tłumaczy, sprawa dotyczy zdarzenia z maja 2022 r. Natomiast ofertę na realizację zadania dla PKP PLK Mirbud składał w sierpniu 2025 r. – a więc już po upływie trzyletniego okresu wykluczenia.

– KIO nie uzasadnia, dlaczego nie uwzględniła w tym przypadku zasady proporcjonalności, dlatego też Mirbud odwoła się do Sądu Zamówień Publicznych. Mamy nadzieję, że PKP PLK wstrzyma się z podpisaniem umowy do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy w SZP – mówi Anna Więzowska.

Jak mówi Rusłana Krzemińska, rzeczniczka PKP PLK, zamawiający zastosuje się do wyroku KIO, który wynika z Prawa zamówień publicznych. Jednocześnie przyznaje, że może nastąpić przesunięcie harmonogramu.

– Każde odwołanie wpływa negatywnie na harmonogram, przesuwa bowiem termin rozpoczęcia prac. PLK ma zabezpieczony budżet na finansowanie inwestycji – mówi Rusłana Krzemińska.

Budimex: Nie chodzi o fakt kary, tylko jej zatajenie

Wyrok KIO skomentował także Budimex, który wystawił w przetargu drugą najtańszą ofertę, w wysokości 4,9 mld zł.

– Niezależnie od skali inwestycji, wszyscy uczestnicy postępowania zobowiązani są do spełnienia tych samych, jasno określonych wymagań. Wynikają one z przepisów prawa oraz zapisów SIWZ [Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia – red.]. W tym konkretnym przypadku przedmiotem sporu był obowiązek poinformowania zamawiającego o nałożonych karach oraz złożenie odpowiedniego oświadczenia z opisem działań naprawczych – komentuje Martyna Wróbel, rzeczniczka Budimeksu.

Dodaje, że takie oświadczenia złożyli wszyscy inni uczestnicy postępowania – z Budimeksem włącznie.

– Niestety, brak stosownego oświadczenia po stronie Mirbudu, pomimo nieprzedawnionej kary środowiskowej, skutkował uchybieniem. Stało się ono podstawą naszego skutecznego odwołania – dodaje Martyna Wróbel.

Prawnicy: To jest bolączka całej branży

O batalii Mirbudu i Budimeksu portal XYZ informował jako pierwszy. Bezprecedensowa sprawa wzbudziła duże poruszenie wśród prawników. Także dlatego, że i sam Budimex nie jest bez skazy. W grudniu 2025 r. został przez KIO uznany za winnego nieuczciwej konkurencji przy przetargu Polskich Sieci Elektroenergetycznych na budowę linii, wyprowadzających energię z morskich farm wiatrowych.

Paulina Sawicka, adwokatka kancelarii DWF Poland, specjalizująca się w prawie zamówień publicznych, komentuje, że taka sytuacja jest problemem „istotnym i niestety powszechnym”.

– Nawet drobne i często mało znaczące przewinienie, do którego wykonawca nie przyznał się w toku postępowania przetargowego, może skutkować jego wykluczeniem oraz faktycznym wyeliminowaniem z rynku zamówień publicznych na co najmniej rok – mówi Paulina Sawicka.  

Jak dodaje, na tle batalii o największy w historii kontrakt PKP PLK, szczególnie jaskrawo rysuje się niedawny wyrok Budimeksu.

– Zmowa przetargowa, podobnie jak naliczone kary umowne w kontraktach publicznych, stanowi ustawową przesłankę wykluczenia z postępowania. Co prawda wykonawca ma możliwość skorzystania z instytucji samooczyszczenia i wykazania, że od tej pory będzie działał rzetelnie. Jednak takie samooczyszczenie zawsze powinno podlegać indywidualnej i wnikliwej ocenie w kontekście wcześniejszych naruszeń – komentuje Paulina Sawicka.

Samooczyszczenie to formalna procedura prawna. Dzięki niej firma – mimo że dopuściła się poważnego naruszenia – może nadal brać udział w zamówieniach publicznych. Oczywiście o ile udowodni, że realnie naprawiła swoje działania.

Budimex tego samooczyszczenia dokonał, twierdząc, że błędnie zinterpretował wymagania PSE. Wyjaśnienia te są jednak kwestionowane przez konkurentów. Wskazują oni m.in., że spółka dysponowała analizami, ostrzegającymi przed ryzykiem wykluczenia z postępowania PSE w przypadku takiej konfiguracji podmiotów z grupy Budimex, składających odrębne oferty.

Do tej pory KIO uznawała, że mimo prawomocnego wyroku Budimex nie podlega wykluczeniu. PSE formalnie nie wykonało bowiem jeszcze orzeczeń i nie wyeliminowało spółki z przetargu. Problem polega na tym, że zamawiający może unieważnić postępowanie bez wskazywania wykonawcy. To w praktyce oznacza, że Budimex może nigdy nie ponieść realnych konsekwencji swoich działań. Zasądzonych zarówno przez sąd, jak i KIO.

Podejście Izby budzi ogromne zdziwienie

Zdaniem adwokatki takie stanowisko KIO jest odbierane w branży jako rażąco sprzeczne z dotychczasową linią orzeczniczą.

– Z jednej strony nawet drobne uchybienia są bezwzględnie piętnowane i skutkują daleko idącymi sankcjami. Z drugiej zmowa przetargowa, która może być również oceniania na gruncie przepisów prawnokarnych, bywa traktowana jak „wypadek przy pracy” największej firmy budowlanej w Polsce. Obecne podejście Izby budzi ogromne zdziwienie i wywołuje bardzo głośną dyskusję w środowisku wykonawców oraz prawników zajmujących się zamówieniami publicznymi. Zwłaszcza że istnieje szereg wyroków KIO które w sposób rygorystyczny przesądzają kwestię momentu, od którego materializuje się przesłanka wykluczenia z postępowania – dodaje Paulina Sawicka.

Zdaniem eksperta

JDP: Zasada proporcjonalności nie jest hasłem

Tego rodzaju sytuacje skłaniają do refleksji nad zasadą proporcjonalności, będącą jednym z fundamentów prawa zamówień publicznych. Prawo zamówień publicznych nie powinno sprowadzać się do automatycznego stosowania sankcji, oderwanego od kontekstu sprawy, interesu publicznego oraz celu, jakim jest racjonalne i efektywne wydatkowanie środków publicznych.

Zasada proporcjonalności nie jest hasłem. To realny standard, który ma chronić system przed sytuacjami, w których formalizm zaczyna dominować nad celem postępowania, szczególnie przy inwestycjach o strategicznym znaczeniu dla państwa.

Niezależnie od rozstrzygnięcia, ta sprawa powinna stać się impulsem do szerszej, merytorycznej dyskusji o granicach wykluczeń i kar w zamówieniach publicznych.

Kancelaria JDP

Główne wnioski

1. Sprawa Mirbudu pokazuje, że nawet relatywnie niewielkie uchybienie formalne może przesądzić o utracie kontraktu wartego miliardy złotych. KIO uznała, że kluczowe nie było samo nałożenie kary środowiskowej, lecz jej niezadeklarowanie w dokumentacji przetargowej. To potwierdza, jak rygorystycznie w zamówieniach publicznych traktowany jest obowiązek pełnej transparentności wykonawców.
2. Orzeczenie ujawnia poważny problem braku proporcjonalności między wagą przewinienia a jego skutkami gospodarczymi. Kara w wysokości 15 tys. zł może doprowadzić do wyboru oferty droższej o kilkaset milionów złotych, co budzi wątpliwości odnośnie racjonalności systemu. Tego rodzaju rozstrzygnięcia rodzą ryzyko destabilizacji rynku zamówień publicznych.
3. Sprawa Budimeksu i jego samooczyszczenia pokazuje, że podobne naruszenia mogą być różnie oceniane przez organy orzekające. Z jednej strony drobne uchybienia skutkują wykluczeniem, z drugiej nieuczciwa konkurencja nie zawsze prowadzi do realnych konsekwencji. Taka niejednolitość orzecznictwa wywołuje frustrację w branży i podważa zaufanie do systemu zamówień publicznych.