Budżety pod ścianą

Rząd przyjął niedawno tzw. plan budżetowo-strukturalny na lata 2025-2028 wpisujący się w zreformowane w kwietniu br. reguły fiskalne UE. Najważniejszym elementem planu jest wiążąca ścieżka wzrostu wydatków netto. Wszystkie krajowe budżety w okresie obowiązywania planu muszą być z nią zgodne. Z odchyleń od tej ścieżki (po jej zatwierdzeniu przez Radę UE) Polska będzie rozliczana w ramach procedury nadmiernego deficytu (EDP). W lipcu br. Rada UE stwierdziła występowanie nadmiernego deficytu w siedmiu państwach UE, w tym w Polsce.

Przyjęty przez Polskę plan zakłada 4-letnią ścieżkę wydatkową netto, która odpowiada wysiłkowi fiskalnemu (zacieśnieniu) średnio o 0,82 proc. Produktu Krajowego Brutto (PKB) rocznie. Tyle musi poprawić się tzw. wynik pierwotny strukturalny netto (tzn. deficyt/nadwyżka oczyszczona o wpływ cyklu oraz koszt obsługi zadłużenia). Konsolidacja założona w planie jest niższa w 2025 r. (0,25 proc. PKB) i wyższa w kolejnych latach (średnio ok. 1 proc. PKB). Deficyt nominalny przy założonych wskaźnikach makroekonomicznych spadnie do 2,9 proc. PKB w 2028 r.

Dług liczony wg metodologii unijnej przekroczy zgodnie z planem poziom 60 proc. PKB w przyszłym roku, natomiast od 2028 r. zacznie spadać. Ścieżka ta ma charakter ilustracyjny – przy założeniu pozostawania pierwotnego deficytu strukturalnego na poziomie z 2028 r. do końca horyzontu przedstawionego poniżej. Istotniejsze jest to, że dostosowanie zawarte w planie zapewnia z odpowiednio wysokim prawdopodobieństwem, że „dług będzie spadał lub pozostanie na ostrożnym poziomie poniżej 60 proc.”, cytując regulacje unijne. Stać się ma tak nawet w obliczu szoków makroekonomicznych lub np. relatywnego wzrostu stopy procentowej względem wzrostu gospodarczego o 1 pkt proc. W praktyce proces jest odwrotny: to właśnie powyższa analiza stabilności zadłużenia (DSA) wyznacza – w uproszczeniu – skalę dostosowania wymaganą w planie.

Zacieśnienie fiskalne Polski wyniesie 3,3 proc. PKB w latach 2025-2028, z czego zdecydowana większość w latach 2026-2028 (3 proc. PKB). Rząd zdecydował się na odłożenie części dostosowania fiskalnego w czasie („backloading") a zbieżność w czasie niższej konsolidacji w 2025 r. z wyborami prezydenckimi wydaje się nieprzypadkowa. Konsekwencją jest wyższa konsolidacja w późniejszych latach.

W 2026 i 2027 r. będziemy mieli zatem jedną z największych  konsolidacji polityki fiskalnej wśród państw UE. Ekonomia polityczna każe stawiać pod znakiem zapytania wiarygodność tego zobowiązania w obliczu wyborów parlamentarnych zaplanowanych na 2027 r., a także kosztownych, niespełnionych obietnic wyborczych z 2023 r. Czy rząd miał inne możliwości? Przyjęcie wydłużonego, 7-letniego planu umożliwiłoby znacznie łagodniejszą ścieżkę zacieśnienia fiskalnego: konsolidacja fiskalna wyniosłaby średnio ok. 0,5-0,6 proc. PKB rocznie. Nawet przy opóźnieniu w czasie konsolidacji w 2025 r. skala dostosowania w kluczowych latach 2026-2027 byłaby zapewne niższa o ok. 0,3-0,4 pkt proc. PKB.  Wydłużenie planu nie jest prostym procesem – kraj musi przedstawić pakiet reform i inwestycji wspierający potencjał gospodarki, stabilność finansów publicznych, służący realizacji wspólnych priorytetów Unii (np. zwiększenie potencjału obronnego) oraz uwzględniający zalecania wydane krajom w ramach semestru europejskiego. W rekomendacjach unijnych punktem zapalnym od lat jest kwestia systemu emerytalnego w Polsce, w szczególności zwiększenie efektywnego wieku emerytalnego oraz reforma preferencyjnych systemów emerytalnych.

Na mocy przepisów przejściowych (stosowanych w pierwszym planie budżetowo-strukturalnym) zobowiązania zawarte w planie odbudowy i zwiększania odporności (KPO) mogą jednak stanowić, pod pewnymi warunkami, podstawę do przedłużenia ścieżki dostosowawczej. W naszym KPO jest już zawarta kwestia efektywnego wieku emerytalnego przez wprowadzenie tzw. PIT-0 dla pracujących seniorów, którzy zrezygnowali z pobierania emerytury. W mojej ocenie, wydłużenie ścieżki dostosowawczej do siedmiu lat pozwoliłoby na bardziej wiarygodną i prowzrozrostową konsolidację, co zapewniłoby stabilność długu publicznego w średnim okresie. Na taki krok zdecydowały się np. Hiszpania, Włochy czy Finlandia, unikając radykalnych podwyżek podatków czy cięć wydatków, które mogłyby ograniczyć wzrost gospodarczy.

Plan jest spójny z procedowaną ustawą budżetową na 2025 r. Jakie działania planuje rząd w kolejnych latach? Zapowiedzi są raczej mgliste (zresztą przepisy UE nie wymagają ich uszczegółowienia). Wśród orientacyjnych działań po stronie dochodów Ministerstwo Finansów (MF) na lata 2026-2028 (skala potrzebnej konsolidacji w tym okresie to 3 proc. PKB!) wskazuje mrożenie progów podatkowych w PIT, mapę drogową akcyzy wraz z jej aktualizacją, wprowadzenie obowiązkowego wystawiania e-faktur (KSeF) oraz systemu globalnego podatku (GloBE). Łączny wzrost dochodów z tych działań to ok. 1,1 proc. PKB. Symptomatyczny jest brak szczegółów dotyczących planowanych cięć wydatków w tych latach. Pada deklaracja o chęci utrzymania inwestycji na niezmienionym wysokim poziomie. Spodziewać się można, że rząd zdecyduje się na brak waloryzacji świadczeń pozaubezpieczeniowych czy rodzinnych (np. 800+) – powinno dać to skumulowane oszczędności rzędu 0,6 proc. PKB w latach 2026-2028. Z drugiej strony jest wiele kategorii wydatkowych, które mają znacząco wzrosnąć w horyzoncie planu (o czym sam plan nie wspomina), a oznaczać będą konieczność większego zaciskania pasa w innych obszarach.  Dla przykładu, realizacja celu 7 proc. PKB na zdrowie wymaga zwiększenia do 2027 r. nakładów z 6,5 do 7 proc. PKB. W rzeczywistości ze względu na mechanizm odwoływania się do PKB sprzed dwóch lat zapisany w ustawie faktyczny wzrost w latach 2026-2028 wyniesie ok. 0,7 proc. PKB, gdyż dynamika PKB nominalnego będzie się obniżała. Wprowadzana stopniowo tzw. renta wdowia oznacza wzrost wydatków w tym okresie o ok. 0,25 proc. PKB. Niecały tydzień po publikacji planu ukazał się projekt bonu senioralnego, którego koszt netto miałby wynieść w 2028 r. ponad 4 mld zł. To proste ćwiczenie pokazuje, że skala zaciskania pasa w latach 2026-2028 w innych obszarach będzie znacząca, a puzzle, które mogą do tego posłużyć, są wciąż porozrzucane po planszy.

Część komentatorów zwraca uwagę, że ze względu na spór metodologiczny z KE dotyczący tempa wzrostu potencjalnego PKB z przyczyn technicznych założona w planie ścieżka wzrostu realnego PKB jest znacznie niższa niż założona w ustawie budżetowej na 2025 r. (UB2025), co pozwoliłoby na szybsze wyrastanie z deficytu i potencjalnie otworzyłoby pole do szerszego spełniania obietnic wyborczych. Nieliczni – jak np. analitycy Mbanku – zwrócili uwagę na znacznie wyższą ścieżkę deflatora PKB w planie względem UB2025. W rzeczywistości to, co ma znaczenie dla wyrastania z deficytu lub długu, to tempo wzrostu nominalnego PKB będące wypadkową wzrostu realnego PKB oraz deflatora. Niższa ścieżka wzrostu realnego PKB w planie jest niemal w pełni rekompensowana wyższą ścieżką deflatora PKB: skumulowany wzrost nominalnego PKB w latach 2025-2028 to 29,8 proc. wg UB2025, a wg planu 29,3 proc.

Oczywiście wzrost nominalnego PKB może zaskoczyć in plus względem prognozy z UB2025, ale nie jest to przesądzone – prognoza MF mieści się w konsensusie rynkowym. Innymi słowy, nie ma co liczyć ex ante na szybsze wyrastanie z deficytu. Poza tym liczyć się będzie wiążąca ścieżka wydatków będąca jednolitym wskaźnikiem oceny w EDP. Minister Finansów będzie miał niewielkie pole manewru – możliwe odchylenia faktycznych wydatków netto względem założonych w planie to 0,3 pkt proc. PKB w ujęciu rocznym lub 0,6 pkt proc. PKB w ujęciu skumulowanym. Przyjęcie ścieżki 7-letniej umożliwiłoby większą elastyczność polityki ze względu na niższe konieczne dostosowanie fiskalne w planie.

Konsolidacja fiskalna stawia zatem pod dużym znakiem zapytania realizację obietnicy podwyższenia kwoty wolnej do 60 tys. zł, której koszt fiskalny szacowany był w 2024 r. na 48 mld zł, natomiast dla 2025 r. na 52,5 mld zł (ok. 1,3 proc. PKB). Wzrost nominalny r/r wynika z rosnących dochodów i korzystania z pełnej kwoty wolnej przez szerszą liczbę podatników. Ze względu na to, że w wiążącej Polskę (po zatwierdzeniu przez Radę UE) ścieżce wydatkowej netto uwzględnia się działania dyskrecjonalne po stronie dochodów to po ewentualnym podwyższeniu kwoty wolnej konsolidacja w innych obszarach musiałaby wynosić aż 4,3 proc. PKB.

W orientacyjnych działaniach zaprezentowanych przez MF poczesne miejsce zajmuje utrzymanie parametrów skali podatkowej w PIT. Mrożenie progów podatkowych (kwoty wolnej oraz II progu) przy rosnących dochodach wg symulacji MF zapewnia wzrost dochodów o 0,2-0,3 proc. PKB rocznie. W skrajnym scenariuszu wprowadzenia kwoty wolnej od 2029 r. koszt kwoty wolnej byłby całkowicie skompensowany wcześniejszym mrożeniem progów podatkowych. Oznacza to, że poziom opodatkowania dochodów z pracy (stanowią znaczną większość dochodów ze skali) wróciłby w ujęciu realnym do poziomu z 2023 r., czyli momentu złożenia obietnicy. Działałoby to trochę na zasadzie „jak obniżyć podatki, bez ich faktycznego obniżania”. Wcześniejsze wprowadzenie kwoty wolnej – trudne ze względów wymienionych wcześniej – np. w 2027 r. oznaczałoby realną obniżkę PIT na skali (biorąc pod uwagę mrożenie progów) o zaledwie ok. 0,35 pkt. proc. PKB względem 2023 r.

W scenariuszu bazowym zakładałbym jednak, że rząd zdecyduje się na jedynie częściowe wypełnienie tej obietnicy, np. przez pełzające, stopniowe podwyższanie kwoty wolnej dla wszystkich. Alternatywą jest skomplikowany system tzw. degresywnej kwoty wolnej, czyli niższej od 60 tys. zł. kwoty wolnej dla podatników o wyższych dochodach.

Główne wnioski

1. Rząd zdecydował się na 4-letnią ścieżkę redukcji deficytu, której odpowiada średni wysiłek fiskalny w wysokości 0,82 proc. PKB.
2. Ze względu na zastosowane opóźnienia konsolidacji fiskalnej w 2025 r., a także niezdecydowanie się na wydłużoną 7-letnią ścieżkę dostosowawczą, zaciskanie pasa w okołowyborczych latach 2026-2027 może być jednym z najwyższych w UE, co czyni zobowiązanie mało wiarygodnym.
3. Przedstawione orientacyjne działania na lata 2026-2028, które mają doprowadzić do wywiązywania się z reguł unijnych, są niewielkie co do skali w stosunku do wyzwań, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę zaplanowane już działania zwiększające wydatki w tym okresie (np. 7 proc. PKB na zdrowie).