Czas odciążyć europejską bankowość. Pierwsza szefowa SRB o ratowaniu banków i potencjale sektora (WYWIAD)

Piotr Sobolewski: Rzadko zdarza się szansa na zbudowanie od zera zupełnie nowego procesu w europejskiej bankowości. Była pani pierwszą przewodniczącą Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) – instytucji odpowiedzialnej za procesy resolution wobec banków zagrożonych upadłością w strefie euro. Od uruchomienia tej instytucji minęło ponad jedenaście lat. Co było największym wyzwaniem przy jej tworzeniu?

Elke König, była szefowa SRB i BaFin: Przeszłam do SRB z instytucji, która mogła pochwalić się latami doświadczeń i zatrudniała ponad 2 tys. osób. Kiedy zaczynaliśmy, byliśmy w zasadzie startupem. Mieliśmy sześciu członków zarządu, sześciu asystentów, jednego pracownika i grupę wolontariuszy oddelegowanych z krajowych organów nadzorczych.

Od początku było wiadomo, w którą stronę chcecie zmierzać?

W europejskim nadzorze bankowym organy krajowe funkcjonowały od zawsze. My jednak zrobiliśmy krok dalej. Tworzyliśmy ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, nie musieliśmy walczyć z naleciałościami czy historycznymi doświadczeniami krajowych nadzorców.

Prace nad projektami planów resolution rozpoczęliśmy już w pierwszym roku działalności. Czekał nas ogrom pracy, dlatego musieliśmy zwiększyć zatrudnienie. Dziś uważam, że osiągnęliśmy stabilizację i sukces. Z perspektywy osoby, która odeszła z SRB trzy lata temu, mogę stwierdzić, że mamy obecnie solidne plany restrukturyzacji i niezbędne bufory kapitałowe w sektorze bankowym, zdolne do zaabsorbowania potencjalnych szoków.

Wszystko działa, jak powinno?

Nadszedł czas na rozważenie kolejnych kroków. Można na przykład zadać pytanie, czy absolutnie konieczne jest sporządzanie planów resolution co roku. Ponadto wciąż nierozwiązana pozostaje kwestia zapewnienia bankom płynności podczas samego procesu restrukturyzacji. Celem powinno być wypracowanie gotowego, systemowego rozwiązania, a nie gorączkowe szukanie ratunku między piątkiem a niedzielą podczas ratowania upadającego banku.

Wyobraża sobie pani europejską bankowość bez takiego przewidywalnego procesu resolution?

Trudno powiedzieć, ale nie sądzę, aby krajobraz systemu bankowego wyglądał inaczej. Stworzenie tych planów było bezpośrednią odpowiedzią na lekcje wyciągnięte z kryzysu finansowego z lat 2007-2008, kiedy to podatnicy ponieśli główny ciężar ratowania zagrożonych instytucji. Brak zabezpieczenia odpowiednich środków w przypadku takiego scenariusza oznaczałby, że jesteśmy nieprzygotowani na taką ewentualność. Gdyby te regulacje nie zostały wprowadzone i nie powstałaby SRB, organy krajowe same musiałyby się zmagać z problemem np. upadłości banku.

Na szczęście liczba upadłości banków w Europie w ostatnich latach była niewielka. Nawet przypadek hiszpańskiego Banco Popular, choć istotny na rynku krajowym, został w pełni rozwiązany wewnątrz macierzystego rynku, bez jakiegokolwiek wpływu na stabilność finansową.

Jedynym przypadkiem, w którym byłam niezadowolona z europejskiego procesu resolution, była upadłość Credit Suisse w 2023 r. Można podać w wątpliwość, czy wymuszona fuzja dwóch największych podmiotów [Credit Suisse i UBS – red.] w tak małym kraju to właściwa droga.

Szczególnie nie podobały mi się komentarze sugerujące, że to przejęcie było jedyną opłacalną ścieżką, bo resolution wywołałoby rozległe szkody poboczne. Ten sam cel można było osiągnąć z pomocą standardowych narzędzi resolution, z tą kluczową różnicą, że uruchomiłoby to procedurę bail-in [umorzenia lub konwersji długu – red.] wobec wszystkich akcjonariuszy i obligatariuszy. To pozwoliłoby uniknąć niekorzystnych wyroków sądowych, które zapadały później, a które uznały całkowite umorzenie obligacji podporządkowanych przy jednoczesnym pozostawieniu części kapitału własnego za niezgodne z prawem.

Sądy są kluczowym graczem przy ratowaniu tych podmiotów?

Z czasem się tego nauczyłam. Kiedyś wierzyłam, że udział sądu jest kluczowy w postępowaniu upadłościowym, ale później zdałam sobie sprawę, że mniejszym państwom członkowskim brakuje sądów wyspecjalizowanych w instytucjach finansowych. Wyobraźmy sobie sędziego, który rano orzeka w sprawie rozwodowej, w porze obiadowej rozstrzyga spór o wypadek samochodowy, a po południu staje twarzą w twarz z bankiem na skraju bankructwa.

Wspomniała pani o planach resolution, które są aktualizowane co roku. Jak te teoretyczne, skrupulatnie sporządzone plany różnią się od chaotycznej rzeczywistości?

Nigdy nie traktowałam planu resolution jako podręcznika, który wyciąga się z szuflady w momencie kryzysu, mówiąc zespołowi: „po prostu to wykonajcie”. To raczej operacyjny schemat całej organizacji bankowej, pozwalający nam zrozumieć strukturę korporacyjną i potencjalne pole manewru. Nie da się przeczytać kilkusetstronicowego planu w weekend, próbując przypomnieć sobie mechanizm opracowany sześć miesięcy wcześniej, i natychmiast wdrożyć go w życie.

Weźmy jako przykład Banco Popular. Jego pierwotny plan przewidywał dokapitalizowanie banku, a następnie powrót na rynek. Kiedy potrzeba interwencji eskalowała, bank zdążył już podjąć próby zaoferowania się konkurentom na rynku, co oznaczało, że te podmioty były już dokładnie zaznajomione z jego bilansem. Postanowiliśmy wykorzystać ten proces marketingowy. Wybraliśmy pięć banków, które wyraziły zainteresowanie przejęciem, i skontaktowaliśmy się z nimi, zapraszając do składania ofert. Ostatecznie bank został przejęty przez Santandera, co rozwiązało problem systemowy.

Poza Banco Popular SRB przeprowadzała również procesy resolution w takich krajach jak Chorwacja i Słowenia. Czy ratowanie banków jest łatwiejsze z każdą kolejną operacją?

Na pewno lepiej rozumiem teraz, że brak decyzji to również decyzja – i czasami najgorsza z możliwych. Bez wątpienia pewne aspekty stają się łatwiejsze wraz z doświadczeniem, ale każdy przypadek jest zupełnie inny.

Komisja Europejska próbuje rozszerzyć proces resolution także na mniejsze podmioty. To dobry kierunek?

Nie uważam, aby to był właściwy kierunek, ponieważ zmierzamy w stronę powiązania finansowania gwarancji depozytów z obowiązkowym europejskim procesem resolution, podczas gdy ubezpieczenie depozytów związane jest z danym krajem [są tylko krajowe rozwiązania, bez rozwiązania ogólnoeuropejskiego – red.].

Rozwiązaniem pewnie byłby Europejski System Gwarantowania Depozytów (EDIS)? Ale prace nad nim toczą się od dekad...

Tak, ponieważ EDIS ostatecznie zapewniłby nam jeden, ogólnoeuropejski organ nadzorczy odpowiedzialny zarówno za resolution, jak i za upadłości. Tak to działa w Stanach Zjednoczonych. Powinniśmy iść w tym kierunku, jako że likwidacje i restrukturyzacje banków nie zdarzają się codziennie.

Dziś ogólnoeuropejski Jednolity Fundusz Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRF) w połączeniu z krajowymi systemami gwarantowania depozytów dysponuje równoważnymi lub nawet większymi zasobami finansowymi niż Federalna Korporacja Ubezpieczeń Depozytów (FDIC) w USA. Moim marzeniem jest powołanie europejskiego odpowiednika FDIC, ale wątpię, czy dożyję tego czasu.

Europejski system bankowy jest stabilny i dobrze skapitalizowany. Nie ma upadłości, procesy resolution są rzadkie. Skoro zatem jest tak dobrze, to dlaczego banki nie mogłyby wspierać mocniej europejskiej gospodarki?

O fragmentacji rynku bankowego mówi się od dawna i uważam, że musimy z tym skończyć. Należy jednak wziąć pod uwagę dwa kluczowe wymiary. Dziś konsument w Polsce wybiera polski bank, ponieważ jest to o wiele łatwiejsze, niż korzystanie z banku w Niemczech. Oznacza to, że musimy uznać, iż koncepcja banku ogólnoeuropejskiego napotyka ograniczenia ekonomiczne.

Banco Popular został uratowany przez inny hiszpański bank. Dla Santandera miało to znacznie większy sens ekonomiczny, niż gdyby przejęcia dokonał bank z siedzibą oddaloną o 5 tys. kilometrów. To właśnie ta logika ekonomiczna napędza konsolidację krajową, a nie transakcje transgraniczne.

Ponadto bariery wynikają z faktu, że systemy gwarantowania depozytów są związane z danym krajem. W konsekwencji to poszczególne państwa podejmują ostateczną decyzję, a nie Komisja Europejska. Brakuje nam jednolitego systemu gwarancji i wciąż jesteśmy zbiorem państw narodowych. Można powiedzieć, że wszyscy retorycznie popierają ogólnoeuropejskie fuzje, ale gdy przychodzi co do czego, chcą, aby siedziby korporacyjne znajdowały się w granicach ich własnego kraju. W przeciwnym razie to poparcie znika.

Wszyscy retorycznie popierają ogólnoeuropejskie fuzje banków, ale na koniec dnia, chcą, aby siedziby korporacyjne znajdowały się w granicach ich własnego kraju. W przeciwnym razie to poparcie znika.

To skoro nie mocniejsze paneuropejskie banki to co? Rosnąca rola amerykańskich i chińskich instytucji w finansowaniu konsumentów i gospodarki unijnej?

Istota problemu tkwi w tym, co dzieje się, gdy warunki makroekonomiczne ulegają pogorszeniu, ograniczając elastyczność finansową banku. Gdzie w pierwszej kolejności dokona on cięć akcji kredytowej? Za granicą. Dlatego zawsze będę opowiadać się za silnymi bankami europejskimi, ponieważ zapobiegnie to sytuacji, w której europejski przemysł byłby w pewnym stopniu zdany na łaskę banków amerykańskich i chińskich w kwestii dostępu do finansowania.

Potrzebujemy nowych ram regulacyjnych, które umożliwiłyby łatwiejszą budowę większych i mocniejszych paneuropejskich banków?

Nie sądzę, aby nowe ramy były konieczne, nie w tym tkwi problem. Dziś banki często mówią o potrzebie deregulacji i redukcji biurokracji. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) prowadzi inicjatywę skupioną na zintegrowanej sprawozdawczości. To oczywiste, że skoro banki raportują dane do różnych organów, o wiele bardziej efektywne byłoby stworzenie jednego centralnego repozytorium danych i umożliwienie nadzorcom wymiany informacji w zależności od potrzeb.

Spójrzmy na nasze europejskie testy warunków skrajnych, tzw. stress testy, które przeprowadzamy co dwa lata. Przechodzą raczej bez echa i coraz częściej pojawiają się pytania, dlaczego w ogóle przeprowadzamy je w takiej formule, biorąc pod uwagę ogromne obciążenie administracyjne, jakie nakładają zarówno na banki, jak i na nadzorców. Testy skrajne, które miały na celu przywrócenie zaufania rynku do sektora bankowego po kryzysie finansowym, skutecznie wyczerpały już swoją formułę.

Czyli lepiej po prostu zrezygnować ze stress-testów w UE?

Aktualne testy warunków skrajnych mogłyby zostać zastąpione przez bardziej ukierunkowane oceny nadzorcze – z publikacją wyników lub bez nich. Mogłoby to lepiej służyć potrzebom nadzorczym i znacznie zmniejszyć obciążenie zarówno dla banków, jak i dla samego nadzorcy.

Zbliża się właśnie Europejski Kongres Finansowy. Napisała pani rozdział w książce „Profits and Principles: How Global Finance Can Prevent War” o tym, jak globalne finanse mogą zapobiegać wojnie. Naprawdę pani wierzy w tytuł tej publikacji?

Nie do końca. Przekonanie, że globalne finanse mogą całkowicie zapobiec wojnom, jest mało realne. Jednak wierzę, że globalne finanse mogą odegrać w tym kluczową rolę. Gdy gospodarki są bardzo zależne, w dziewięciu na dziesięć przypadków wszczęcie konfliktu zbrojnego przynosi znacznie większe straty, niż zyski. Działa to jako potężny czynnik odstraszający i bariera.

Czy takie sankcje jak te nakładane na Rosję, gdy zaatakowała Ukrainę to standard, do którego będziemy się odwoływać w przypadku konfliktów, czy raczej odosobniony przypadek?

Mam nadzieję, że takie konflikty się nie powtórzą. Myślę, że sankcje gospodarcze mogą być bardzo skutecznym instrumentem wywierania presji ekonomicznej na państwa, aby zmusić je do zmiany kursu politycznego. Nie są panaceum, które rozwiąże kryzys geopolityczny. Stanowią jednak ważne narzędzie w zestawie instrumentów, które może pomóc w osiągnięciu rezultatów.

Główne wnioski

1. Lekcja z Credit Suisse jako antywzorzec: Standardowe unijne procedury restrukturyzacji (resolution), w tym mechanizm bail-in (obciążenie akcjonariuszy i obligatariuszy), byłyby bezpieczniejsze niż wyreżyserowane przez Szwajcarię awaryjne przejęcie Credit Suisse przez UBS, które faworyzowało kapitał własny kosztem długu podporządkowanego.
2. Narodowy egoizm blokuje integrację (EDIS): Koncepcja prawdziwie ogólnoeuropejskiego banku napotyka bariery polityczne, ponieważ rządy państw członkowskich chcą zatrzymać centralne siedziby i krajowe systemy gwarantowania depozytów u siebie, co skazuje Europę na konsolidację wyłącznie wewnątrz rynków krajowych.
3. Formuła stress-testów wyczerpała się: Tradycyjne testy warunków skrajnych generują ogromne koszty i obciążenia biurokratyczne dla banków oraz nadzoru, nie przynosząc już wartości rynkowej – powinny zostać zastąpione przez bardziej elastyczne i celowane analizy wewnętrzne.