Plany ogólne masowo trafiają do kosza. Gminy popełniają te same błędy

Audio generowane przez AI. Może zawierać błędy.

To miał być koniec planistycznego chaosu w polskich gminach. Zamiast tego pojawia się nowy problem: wojewodowie unieważniają kolejne plany. Powody nie są przypadkowe. W kolejnych gminach powtarzają się podobne błędy, a ich konsekwencje mogą być odczuwalne nie tylko w urzędach. Chodzi o tysiące nieruchomości, przyszłe inwestycje i to, co właściciele działek będą mogli na nich zbudować. 

Na koniec września plan ogólny uchwaliło już 1148 z 2479 polskich gmin, czyli 46,31 proc. wszystkich. Miesiąc wcześniej było ich 795, co pokazuje, jak gwałtownie przyspieszył cały proces pod koniec ustawowego terminu.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Jednocześnie kolejne uchwalone dokumenty trafiają pod lupę wojewodów. Z 79 przeanalizowanych przez analityków platformy Onego rozstrzygnięciach nadzorczych aż 66 kończyło się stwierdzeniem nieważności całego planu. To sporo.

Nie oznacza to oczywiście, że podobny los czeka znaczną część wszystkich 1148 uchwalonych planów. Pokazuje jednak, że wraz ze wzrostem liczby gotowych dokumentów rośnie również skala ich kontroli. Co więcej, te same rodzaje błędów zaczynają powtarzać się w kolejnych gminach.

Wśród najbardziej problematycznych elementów znalazły się obszary uzupełnienia zabudowy, czyli OUZ. To właśnie ich granice mogą decydować o tym, czy właściciel nieruchomości będzie mógł w przyszłości uzyskać warunki zabudowy.

W 22 analizowanych rozstrzygnięciach wojewodowie wskazali nieprawidłowości właśnie dotyczące OUZ. W 10 przypadkach problem odnosił się do rozszerzania tych obszarów na najlepszych gruntach rolnych klas I–III.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Przypadek podwrocławskiej Gminy Żórawina pokazuje jednak, że problem nie kończy się na interpretacji przepisów.

Wnioski nie tylko na formularzu

Podczas wspólnego posiedzenia stałych komisji Rady Gminy Żórawina, pod przewodnictwem przewodniczącego Komisji Rolnictwa, Ładu Przestrzennego i Ochrony Środowiska, część radnych próbowała ustalić, w jaki sposób wybierano nieruchomości obejmowane rozszerzeniem OUZ.

Pytali między innymi, dlaczego liczba działek objętych zmianami nie odpowiada liczbie formalnych wniosków złożonych przez mieszkańców.

Przedstawiciele gminy tłumaczyli, że część rozwiązań wynikała z urbanistycznej ciągłości. Jeżeli uwzględniano nieruchomość położoną dalej, obszar musiał obejmować także działki znajdujące się pomiędzy.

W trakcie dyskusji pojawiła się jednak jeszcze jedna informacja.

– Były też przez telefon podawane [dosłowny cytat - red.] – mówiła w trakcie obrad Aleksandra Bąkowska, dyrektorka Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Żórawina.

Wójt gminy, Maciej Koba potwierdzał, że poza formalnymi wnioskami odbywały się rozmowy z mieszkańcami, spotkania oraz konsultacje. Tłumaczył, że chodziło o umożliwienie zgłaszania problemów także osobom, które nie zrobiły tego w podstawowym terminie.

Sama rozmowa mieszkańca z urzędnikiem oczywiście nie jest niczym nieprawidłowym. Problem pojawia się wtedy, gdy nie da się później odtworzyć, jakie wnioski zgłoszono, kto je zgłosił oraz w jakim stopniu wpłynęły na ostateczny przebieg granic OUZ.

– W praktyce istotne jest, czy z uzasadnienia planu i materiałów przedstawianych w toku procedury można ustalić, jakie przesłanki zdecydowały o ostatecznym przebiegu granic OUZ, w tym o objęciu rozszerzeniem konkretnych terenów – wskazuje Malwina Kołodziej z Kancelarii Prawnej Inlegis.

To ważne, ponieważ gmina może powiększyć OUZ tylko o ograniczoną powierzchnię. Jeżeli wykorzysta ją w jednym miejscu, może jej zabraknąć gdzie indziej. Formalne wnioski dotyczące aktów planowania przestrzennego składa się bowiem pisemnie – papierowo albo elektronicznie – na odpowiednim formularzu. Wynika to bezpośrednio wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kto dostał możliwość zabudowy

Urząd Gminy Żórawina zapewnia, że przy wyborze terenów stosowano jednakowe zasady. Uwzględniano położenie nieruchomości, uwarunkowania przestrzenne i przepisy prawa, a nie to, do kogo należała działka. Analizy przygotowała firma Lemitor w środowisku GIS.

Ostateczne decyzje w toku prac należały do wójta.

Inaczej proces ocenia jeden z przedstawicieli władz samorządowych Gminy Żórawina, z którym rozmawiała redakcja XYZ.

– Potwierdzam, że podczas konsultacji społecznych przedstawiono obszar uzupełnienia zabudowy, który nie był obszarem wygenerowanym wyłącznie przez algorytm. Wprowadzone zmiany zostały szerzej przedstawione dopiero podczas posiedzenia komisji. W mojej ocenie sposób rozszerzenia OUZ w kilku miejscach budzi poważne wątpliwości – mówi nasz rozmówca.

Wskazuje między innymi nieruchomości mieszkańców, które znajdują się w otoczeniu istniejącej zabudowy i mają dostęp do drogi. Mimo to gmina nie dopuściła tam dalszej zabudowy. Jednocześnie zdaniem naszego informatora, rozszerzenia objęły tereny należące do osób związanych z władzami gminy.

Jako jeden z przykładów wskazuje nieruchomość należącą do wiceprzewodniczącej rady. Według niego wcześniejsze studium ograniczało tam możliwość zabudowy między innymi ze względu na sąsiedztwo oczyszczalni ścieków i masztu telekomunikacyjnego. W projekcie planu ogólnego możliwość zabudowy pojawiła się natomiast na powierzchni niemal dwóch hektarów.

Wątpliwości rozmówcy dotyczą także gruntów w rejonie nieruchomości należącej do przewodniczącego rady.

– Mamy tam grunty drugiej klasy, podczas gdy w uzasadnieniach dotyczących innych terenów pojawia się argument o potrzebie ochrony najlepszych gruntów rolnych. Jednocześnie w latach 2024–2025 w tym rejonie wykonano wodociąg i drogę asfaltową. W mojej ocenie wymaga wyjaśnienia, dlaczego właśnie ten teren został następnie objęty rozszerzeniem obszaru uzupełnienia zabudowy – wskazuje przedstawiciel samorządu.

Pytania o proces wyznaczania OUZ

Podobne zastrzeżenia formułuje wobec terenów w miejscowości Węgry. Według jego relacji rozszerzenie obejmuje tam między innymi grunty należące do rodziny wójta oraz rodziny jednego z radnych. Zwraca także uwagę, że droga, która wcześniej miała charakter śródpolny, w 2025 r. uzyskała status drogi publicznej.

Rozmówca wyraźnie zastrzega jednak, że nie stawia zarzutu złamania prawa.

– Nie twierdzę, że doszło do złamania prawa, ponieważ nie mam podstaw, aby taki wniosek formułować. Uważam natomiast, że sposób potraktowania poszczególnych właścicieli nieruchomości może budzić pytania o równe i sprawiedliwe traktowanie mieszkańców – podkreśla radny.

Zwraca przy tym uwagę właśnie na ograniczoną powierzchnię możliwych rozszerzeń.

– Rozmawiam również z mieszkańcami, których nieruchomości – w mojej ocenie – spełniają warunki pozwalające na poprowadzenie obszaru uzupełnienia zabudowy w innym kierunku. Tak się jednak nie stało, ponieważ powierzchnia możliwego rozszerzenia była ograniczona. Jeżeli część dostępnego limitu została wykorzystana w jednym miejscu, zabrakło go dla innych terenów – wskazuje przedstawiciel władz samorządowych.

To może decydować o wartości działki

Znaczenie OUZ trudno przecenić. Tam, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położenie działki wewnątrz albo poza obszarem uzupełnienia zabudowy może w przyszłości przesądzić o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W podmiejskich gminach oznacza to nie tylko możliwość postawienia domu czy realizacji większej inwestycji. Może także bezpośrednio wpływać na atrakcyjność i wartość nieruchomości.

– Organ planistyczny nie może w dowolny sposób decydować o tym, które działki zostaną objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, a które nie.

Dlatego ustawodawca nie pozostawił gminom pełnej swobody w wyznaczaniu OUZ.

– Organ planistyczny nie może w dowolny sposób decydować o tym, które działki zostaną objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, a które nie. Najpierw, na podstawie ściśle określonych danych o istniejącej zabudowie, musi zostać wyznaczony obszar wyjściowy. Dopiero później gmina może go ograniczyć albo rozszerzyć w granicach określonych przepisami – podkreśla Agnieszka Grabowska-Toś, radczyni prawna z Kancelarii Kania Stachura Toś, ekspertka Komitetu ds. Nieruchomości KIG.

I właśnie w sposobie rozszerzania tych obszarów pojawia się błąd, który wojewodowie zaczynają wychwytywać w kolejnych planach.

50 metrów od drogi to za mało

Największy spór dotyczy gruntów rolnych klas I–III położonych poza miastami.

W uproszczeniu: przy rozszerzaniu OUZ na takich terenach nie wystarczy, że nieruchomość znajduje się maksymalnie 50 metrów od drogi publicznej. Musi być również powiązana z obszarem wyznaczonym na podstawie istniejącej zabudowy.

– Zgodnie z § 1 ust. 6 rozporządzenia rozszerzenie OUZ na takich gruntach jest możliwe wyłącznie na obszarach, które zostały wyznaczone w wyniku czynności określonych w § 1 ust. 1 pkt 1–3 i jednocześnie znajdują się w odległości nie większej niż 50 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad – podkreśla Malwina Kołodziej z Kancelarii Prawnej Inlegis.

Kluczowe słowo brzmi więc: „jednocześnie”. Taką interpretację przedstawia Dolnośląski Urząd Wojewódzki.

– W mojej ocenie uzasadnione jest stanowisko, iż powyższe dwa warunki powinny zostać spełnione łącznie, aby możliwe było rozszerzenie obszaru OUZ na gruntach rolnych klasy I–III poza granicami administracyjnymi miast – wskazuje Radosław Jarema, główny specjalista Wydziału Prawa, Nadzoru i Kontroli w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim.

Urząd zastrzega przy tym, że wojewoda nie wydaje wiążących interpretacji przepisów, a każdy uchwalony plan jest oceniany indywidualnie.

Do podobnego dokumentu dotarła redakcja XYZ. Jego autorem jest Bartłomiej Weryński, zastępca dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego we Wrocławiu.

„Ograniczenie poszerzania obszaru uzupełnienia zabudowy na gruntach III klasy do 50 m dotyczy więc nie tylko odległości od drogi, ale również od najbliższej istniejącej zabudowy, a więc sytuacji, kiedy łącznie spełnione są wszystkie warunki opisane w ust. 1 pkt 1–3” – wskazuje Bartłomiej Weryński.

Podobne podejście pojawiało się już w rozstrzygnięciach wojewodów śląskiego i podkarpackiego. Do tej wykładni odwołuje się również nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu dotyczący planu ogólnego Zagórowa.

– Oba kryteria muszą być spełnione łącznie. Ograniczenie to odnosi się do rozszerzenia OUZ, a nie do każdej czynności związanej z jego podstawowym wyznaczeniem – podkreśla Agnieszka Grabowska-Toś.

Projektanci ostrzegają gminę

Problem w Gminie Żórawina polega na tym, że projekt planu przygotowywano według innej interpretacji. Firma Lemitor przyznała podczas posiedzenia komisji, że w trakcie prac kluczowe znaczenie przypisywano przede wszystkim odległości od drogi.

– Do tej pory w praktyce wybrzmiewało cały czas 50 metrów od granicy pasa drogowego. I my w ten sposób również projektowaliśmy. Nie było to traktowane jako łączne spełnienie tych dwóch warunków – mówiła Patrycja Graba, projektantka planu i przedstawicielka firmy Lemitor.

Na finiszu procedury sami projektanci poinformowali radnych, że nowe podejście organów nadzoru może mieć dla planu konkretne konsekwencje.

– Jest takie ryzyko, że faktycznie wojewoda może uchylić plan w części, a te rozszerzenia po prostu nam cofnąć – przyznawała Patrycja Graba.

Lemitor przekazał radzie również pisemne oświadczenie.

„Uchwalenie projektu w obecnym kształcie wiąże się zatem z realnym ryzykiem zakwestionowania przez organ nadzoru sposobu wyznaczenia części obszarów uzupełnienia zabudowy na użytkach rolnych klas I–III” – napisali projektanci.

Zaznaczyli, że informują o tym radę po to, aby dalsza decyzja została podjęta „z pełną wiedzą” o przyjętej wcześniej interpretacji oraz odmiennej praktyce pojawiającej się w rozstrzygnięciach nadzorczych.

Co istotne, dokument nosi datę 23 września, ale – jak wynika z ustaleń XYZ – został przesłany radnym 29 września około godz. 15.30. Posiedzenie komisji rozpoczęło się następnego dnia o godz. 8.15.

Wójt: warto podjąć ryzyko

Mimo ostrzeżeń projektantów wójt Maciej Koba rekomendował radnym uchwalenie dokumentu w obecnym kształcie.

– Albo wojewoda utrzyma naszą uchwałę, albo uchyli ją w całości, albo w części. Uważam, że warto to ryzyko podjąć – mówił podczas wspólnego posiedzenia stałych komisji Rady Gminy Żórawina.

Wójt argumentował, że bardziej restrykcyjne podejście ograniczyłoby powierzchnię terenów dostępnych w przyszłości pod zabudowę. Padła jednak również bardziej dosadna argumentacja.

– Tylko w moim odczuciu łatwiej będzie nam się wytłumaczyć, jeżeli wojewoda uchyli nam w części te obszary i to on zabierze, tak kolokwialnie mówiąc, naszym mieszkańcom, a nie my. I taka jest moja rekomendacja dla rady, bo uważam, że to jest bezpieczne – argumentował wójt.

To stanowisko wywołało sprzeciw części uczestników posiedzenia. Podnosili, że rada zna już konkretną wątpliwość dotyczącą zgodności planu z przepisami.

Gmina wskazuje z kolei, że praktyka nadzorcza dopiero się kształtuje, a podczas wcześniejszych szkoleń i prac planistycznych większy nacisk kładziono na warunek 50 metrów od drogi.

Nie tylko Żórawina

Sprawa jednej podwrocławskiej gminy pokazuje szerszy problem.

Plany ogólne powstawały w czasie, gdy równocześnie kształtowała się praktyka ich stosowania i kontroli. Dziś pierwsze rozstrzygnięcia wojewodów pokazują, że błędy przy wyznaczaniu OUZ mogą prowadzić do unieważnienia części dokumentu. Czasem nawet całego planu.

– Jeżeli plan ogólny zostanie uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, do których należy nieprawidłowe wyznaczenie OUZ, stanowi to podstawę do stwierdzenia jego nieważności w całości albo w odpowiedniej części – podkreśla Agnieszka Grabowska-Toś.

Nie jest to jednak wyłącznie spór prawników o sposób czytania rozporządzenia.

Im bardziej ograniczona jest powierzchnia dostępna pod rozszerzenie OUZ, tym ważniejsze staje się pytanie, dlaczego gmina wybrała właśnie te, a nie inne nieruchomości.

– Zasadnicze pytanie brzmi nie tylko: czy gmina mogła rozszerzyć OUZ. Ale także: dlaczego rozszerzyła go właśnie w tym miejscu – zauważa Malwina Kołodziej.

To właśnie możliwość odtworzenia procesu decyzyjnego może okazać się drugim testem dla samorządów – obok samej zgodności planów z przepisami. W Żórawinie rada podejmuje decyzję ze świadomością zastrzeżeń zgłaszanych zarówno przez prawników, część samorządowców, jak i samych projektantów dokumentu.

Jeżeli plan zostanie uchwalony, trafi do wojewody dolnośląskiego. I dopiero wtedy okaże się, czy ryzyko, które gmina zdecydowała się podjąć, rzeczywiście się opłaciło.

Główne wnioski

1. Nieprawidłowe wyznaczenie OUZ może prowadzić do unieważnienia całego planu ogólnego albo jego części. Problem nie jest już teoretyczny: wojewodowie wskazują błędy dotyczące geometrii obszarów, przekroczenia limitów powierzchni czy zasad odnoszących się do gruntów rolnych. W Żórawinie ryzyko zakwestionowania części rozwiązań zostało wskazane jeszcze przed głosowaniem nad dokumentem.
2. Coraz więcej argumentów przemawia za tym, że przy rozszerzaniu OUZ na gruntach klas I-III dwa warunki z § 1 ust. 6 rozporządzenia trzeba spełnić łącznie. Nie wystarcza więc samo zachowanie odległości do 50 metrów od pasa drogowego. Rozszerzenie musi równocześnie mieścić się w obszarze wynikającym z wcześniejszych czynności związanych z istniejącą zabudową. Taką wykładnię przedstawiają prawnicy, organy nadzoru oraz dokument Starostwa Powiatowego we Wrocławiu.
3. Spór o OUZ dotyczy nie tylko zgodności z prawem, ale także przejrzystości decyzji gmin. Ponieważ powierzchnia możliwego rozszerzenia jest ograniczona, objęcie jednych terenów może oznaczać pominięcie innych. Dlatego kluczowe staje się to, czy można później odtworzyć kryteria wyboru poszczególnych nieruchomości, sposób uwzględniania postulatów mieszkańców oraz wpływ nieformalnych zgłoszeń i rozmów na ostateczny przebieg granic OUZ.