Jest projekt ustawy zwiększającej dostępność gruntów. Ma być łatwiej, ale wszystko w rękach gmin

Rynek nieruchomości w Polsce od lat boryka się z problemem ograniczonej podaży gruntów pod inwestycje mieszkaniowe. Wysokie ceny działek, skomplikowane procedury administracyjne
i długotrwały proces inwestycyjny to tylko niektóre z barier, które wpływają na dostępność mieszkań. Nowa ustawa ma to zmienić. Pojawienie się projektu jest pierwszym konkretnym krokiem w tę stronę. Teraz musi przyjąć go sejmowa większość, a ustawę będzie musiał podpisać prezydent.

Opłata planistyczna i użytkowanie wieczyste

Jednym z kluczowych rozwiązań nowej regulacji jest czasowe zwolnienie z opłaty planistycznej dla nieruchomości sprzedawanych w ciągu dwóch lat od wejścia w życie ustawy. Do tej pory właściciele gruntów często wstrzymywali się ze sprzedażą, by uniknąć tego dodatkowego kosztu. W efekcie grunty pozostawały niewykorzystane, co ograniczało podaż terenów budowlanych. Nowe przepisy mają zachęcić właścicieli do szybszego wprowadzania działek na rynek, co może pozytywnie wpłynąć na ceny nieruchomości.

Istotną zmianą jest także ułatwienie przekształcania użytkowania wieczystego we własność.
W przypadku gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe proces ten będzie automatyczny po zakończeniu budowy budynku. Dzięki temu deweloperzy i przyszli mieszkańcy zyskają większą pewność co do statusu prawnego nieruchomości, a procedury związane z zakupem mieszkań staną się prostsze.

Nowe przepisy ułatwią również wykorzystanie gruntów należących do Skarbu Państwa i spółek państwowych. Samorządy będą mogły nieodpłatnie przejmować działki i przekazywać je na cele mieszkaniowe, np. budowę lokali na wynajem w ramach społecznych inicjatyw mieszkaniowych.
To rozwiązanie może szczególnie pomóc w miastach, gdzie dostępność gruntów jest ograniczona,
a ceny nieruchomości rosną w szybkim tempie.

Zdaniem eksperta

Istotne zmiany w dobrym kierunku

Branża nieruchomości długo czekała na projekt ustawy podażowej, dlatego też oczekiwania względem proponowanych zmian systemowych są równie duże. Najbardziej wyczekiwaną zmianą jest nowelizacja przepisów specustawy mieszkaniowej, która uchyla art. 17 ust. 4a pkt 2, zawierający tzw. wskaźnik parkingowy. Wskaźnik parkingowy w specustawie to jedno z bardziej kontrowersyjnych zagadnień w kontekście polityki przestrzennej i transportowej. Moim zdaniem jego usunięcie leży w interesie nie tylko branży deweloperskiej, ale także obywateli. Narzucanie odgórnych wskaźników parkingowych nie uwzględnia specyfiki lokalnych uwarunkowań, takich jak dostępność transportu publicznego czy zmieniające się preferencje mieszkańców, którzy coraz częściej kierują się w stronę zrównoważonej mobilności.

Wskaźnik parkingowy, jako wymóg zwiększający liczbę miejsc postojowych, de facto promuje korzystanie z samochodów osobowych, co stoi w opozycji do trendów urbanistycznych, które kładą nacisk na rozwój transportu publicznego, budowę infrastruktury rowerowej czy ograniczenie ruchu samochodowego w centrach miast. Zbyt wysokie wymagania dotyczące liczby miejsc parkingowych generują dodatkowe koszty dla inwestorów, które finalnie przenoszone są na nabywców mieszkań. Budowa garaży podziemnych czy miejsc postojowych to ogromne nakłady finansowe, które nie zawsze odpowiadają realnemu zapotrzebowaniu. Wreszcie ustawowe wymogi dotyczące liczby miejsc parkingowych prowadzą do nadmiernego wykorzystywania terenu pod parkingi, co zmniejsza powierzchnię dostępną na zieleń, place zabaw czy inne funkcje faktycznie podnoszące jakość życia mieszkańców. Powrót do poprzedniej regulacji i elastycznych przepisów, które pozwoliłyby inwestorom na dostosowanie liczby miejsc parkingowych do faktycznych potrzeb oraz lokalnych uwarunkowań, jest absolutnie konieczny.
Równie korzystna propozycja dotyczy próby skonkretyzowania zakresu zobowiązań inwestora w umowie urbanistycznej zawieranej przy ZPI. Wątpliwości w praktyce mogą jedynie budzić użyte przez autorów projektu zwroty „racjonalnie oraz proporcjonalnie do wielkości inwestycji”, „równe traktowanie inwestorów”, czy „porównywalne inwestycje”. Proponowane szczególne zasady dotyczące terminu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na ZPI, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940), również należy ocenić pozytywnie. Przyspieszenie terminu rozpoznania sprawy powinno uprościć i skrócić proces inwestycyjny.

Równie korzystna propozycja dotyczy próby skonkretyzowania zakresu zobowiązań inwestora w umowie urbanistycznej zawieranej przy ZPI. Wątpliwości w praktyce mogą jedynie budzić zwroty użyte przez autorów projektu, takie jak „racjonalnie oraz proporcjonalnie do wielkości inwestycji”, „równe traktowanie inwestorów” czy „porównywalne inwestycje”. Proponowane szczególne zasady dotyczące terminu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na ZPI, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, również należy ocenić pozytywnie. Przyspieszenie terminów rozpoznania sprawy powinno uprościć i skrócić proces inwestycyjny.

Jedyna zmiana, która objęła przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczy wprowadzenia przepisu regulującego szczególne wymogi formalne dotyczące składanych odwołań od decyzji wydawanych na podstawie przepisów tej ustawy. Ustawodawca proponuje, aby odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie wydane na podstawie ustawy zawierało zarzuty odnoszące się do decyzji lub postanowienia, zakres żądania będącego przedmiotem odwołania lub zażalenia oraz wskazywało dowody uzasadniające to żądanie. Dotychczas zastosowanie miały ogólne przepisy k.p.a., które nie wprowadzały żadnych szczególnych wymogów formalnych środków zaskarżenia – wystarczyło, że z treści pisma wynikało niezadowolenie strony związane z wydaniem danego rozstrzygnięcia. Mam jednak istotną wątpliwość, czy taka regulacja rzeczywiście rozwiąże wszystkie problemy związane z przewlekłością organów odwoławczych. Wydaje się, że bez systemowego wsparcia organów administracji, w obecnym stanie, kiedy niemal wszystkie urzędy borykają się z problemami kadrowymi i odpływem wykwalifikowanych urzędników do sektora prywatnego, do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w ustawowym miesięcznym terminie nie wystarczy samo sformalizowanie odwołań.

Joanna Maj

radczyni prawna w kancelarii SWK Legal

Koniec wskaźnika miejsc parkingowych

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych punktów ustawy jest zniesienie ogólnopolskiego wskaźnika miejsc parkingowych, jednak co ważne, dotyczy to tylko projektów realizowanych na tzw. specustawie mieszkaniowej. Dotychczasowe regulacje określały minimalną liczbę miejsc postojowych na osiedlach, co często utrudniało realizację projektów w centrach miast. Nowa ustawa daje samorządom możliwość dostosowania tych wymagań do lokalnych uwarunkowań, co może ułatwić realizację inwestycji w miejscach dobrze skomunikowanych transportem publicznym.

Reforma obejmuje także ułatwienia w podziale nieruchomości, uproszczenie procedur planistycznych i skrócenie czasu uzyskiwania pozwoleń na budowę. Wprowadzono również zmiany w Zintegrowanych Planach Inwestycyjnych (ZPI), co ma ułatwić inwestorom współpracę
z gminami i przyspieszyć proces planowania nowych osiedli.

Nowe regulacje mogą znacząco wpłynąć na rynek nieruchomości, ale ich skuteczność będzie zależała od tego, jak sprawnie samorządy wdrożą nowe przepisy. Ustawa otwiera przed gminami nowe możliwości, ale też nakłada na nie większą odpowiedzialność za gospodarowanie gruntami. Jeśli samorządy podejdą do tego strategicznie, efektem może być zwiększenie liczby dostępnych działek i zahamowanie wzrostu cen mieszkań. Jeśli jednak procedury związane z przekazywaniem gruntów będą się przeciągać, efekty ustawy mogą okazać się mniej spektakularne.

Najważniejsze założenia projektu ustawy:

Ograniczenie opłat planistycznych

• Przez dwa lata po wejściu w życie ustawy nie będzie pobierana opłata planistyczna przy sprzedaży gruntów objętych nowymi planami miejscowymi.
• Ma to przyspieszyć obrót gruntami i zapobiec spekulacyjnemu przetrzymywaniu nieruchomości.

Zmiany w użytkowaniu wieczystym

• Wprowadzono możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego we własność po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego.
• Jeśli użytkowanie wieczyste zostanie ustanowione na cele mieszkaniowe, może ulec automatycznemu przekształceniu z dniem oddania budynku do użytkowania.

Ułatwienia w przekazywaniu gruntów publicznych

• Spółki Skarbu Państwa oraz Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) będą zobowiązane do przekazania zbędnych gruntów na cele mieszkaniowe.
• Gminy mogą nieodpłatnie otrzymać nieruchomości na budowę mieszkań na wynajem lub
  w ramach modelu „lokal za grunt”.
• Jeśli gmina nie zrealizuje inwestycji w ciągu pięciu lat, grunt może wrócić do Skarbu Państwa.

Nowe zasady finansowania infrastruktury drogowej

• Inwestorzy, zamiast samodzielnie budować drogi, mogą przekazać środki finansowe zarządcy drogi, co ma poprawić efektywność realizacji inwestycji infrastrukturalnych.

Modyfikacja wskaźników miejsc parkingowych

• Zniesiono centralnie ustalony wskaźnik liczby miejsc parkingowych (dla projektów na specustawie mieszkaniowej)
• Samorządy mogą teraz określać liczbę miejsc postojowych adekwatnie do lokalnych warunków.

Ułatwienia w podziale nieruchomości i procedurach planistycznych

• Wprowadzono możliwość dzielenia działek pod inwestycje mieszkaniowe niezależnie od planu miejscowego.
• Szybsza procedura uchwalania planów miejscowych oraz większa elastyczność w ich zmianach.

Reforma instytucji Zintegrowanych Planów Inwestycyjnych (ZPI)

• Zmiany mają na celu uproszczenie procedur i zachęcenie inwestorów do korzystania z tego narzędzia, co przyspieszy realizację projektów.

Zniesienie ograniczeń w obrocie gruntami rolnymi w miastach

• Grunty rolne w granicach administracyjnych miast nie będą podlegać przepisom ustawy
  o kształtowaniu ustroju rolnego, co zwiększy ich dostępność dla deweloperów.

Nowe regulacje dotyczące użytkowania wieczystego

• Możliwość zawarcia umowy, która wyłączy automatyczne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zdaniem eksperta

Ustawa to przede wszystkim szansa na dobrej jakości grunty pod zabudowę

Opublikowany projekt jest szansą na zapewnienie w miastach wysokiej jakości terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Kluczowe zmiany z perspektywy branży dotyczą nowych trybów planowania – specustawy mieszkaniowej oraz Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego. Są to procedury, w ramach których rady gmin mogą podejmować uchwały planistyczne po uprzednim zawarciu umów z inwestorem o współfinansowanie infrastruktury drogowej, oświatowej (np. budowa szkół), rekreacyjnej i terenów zielonych. Uchwała lokalizacyjna lub uchwały ZPI stanowią wygodną bazę dla inwestycji realizowanych przez towarzystwa budownictwa społecznego.

Wadą projektu na ten moment jest brak przedłużenia działania specustawy mieszkaniowej, która wygasnąć ma z końcem 2025 r. Będziemy wnosić o jej wydłużenie o rok w ramach konsultacji. Gminy muszą mieć czas na wdrożenie procedur ZPI.

Odnośnie specustawy naprawiany jest błąd z 2023 r., tj. odebranie gminom możliwości decydowania o liczbie miejsc parkingowych wymaganych dla lokali mieszkalnych realizowanych w tym specjalnym trybie. Powrót tych kompetencji do gmin pozwoli na zintegrowanie polityki mobilności i planowania przestrzennego, a także odblokuje kilkadziesiąt wniosków lokalizacyjnych, szczególnie w Warszawie. Proponowane są również inne zmiany, które przyspieszą i ułatwią postępowania w tym trybie.

Bardzo potrzebne są zmiany dotyczące Zintegrowanych Planów Inwestycyjnych (ZPI). Zainteresowanie miast i inwestorów tym trybem planowania jest ogromne, jednak redakcja przepisów dotyczących ZPI zawierała liczne błędy. Kluczowe zmiany w ZPI to m.in. otwarcie katalogu inwestycji uzupełniających (dotychczas brakowało w nim mieszkań, które mogą być przekazywane gminom przez inwestorów), istotne skrócenie procedury, wprowadzenie podstawy prawnej do określania „widełek” świadczeń inwestora realizowanych w tym trybie oraz szczególne zasady korzystania z instrumentu ZPI w okresie przejściowym. Brakuje zmiany przepisów dotyczących umowy urbanistycznej, które pozwalałyby na jej zawarcie
w wariancie rzeczowym lub finansowym – jednocześnie ta zmiana wprowadzana jest do umów drogowych, zgodnie z wieloletnią praktyką.

Rozwiązania projektu dotyczące uwolnienia gruntów publicznych skierowane są głównie do sektora mieszkalnictwa dostępnego, co stanowi bardzo dobre rozwiązanie. Nie zapomniano o promowaniu rozwiązania „lokal za grunt”, które dotychczas cieszyło się znikomym zainteresowaniem samorządów. Prywatne firmy są gotowe do rozmów na temat szerszego wykorzystania tego instrumentu, aby zwiększyć podaż mieszkań o niskim czynszu.

Szczerze liczymy na to, że przygotowany projekt pozwoli na otwarcie poważnej dyskusji na temat urbanistyki i szybszego planowania.

Michał Leszczyński

dyrektor działu prawnego Polskiego Związku Firm Deweloperskich

Co to oznacza dla deweloperów i inwestorów?

• Większa dostępność gruntów, szczególnie tych należących do Skarbu Państwa i spółek państwowych.

• Skrócenie czasu realizacji inwestycji poprzez uproszczenie procedur administracyjnych.
• Elastyczność w planowaniu inwestycji – mniej sztywnych ograniczeń dotyczących miejsc parkingowych i użytkowania wieczystego.
• Obniżenie kosztów inwestycji dzięki czasowemu zniesieniu opłat planistycznych i ułatwieniom w uzyskiwaniu gruntów publicznych.

Główne wnioski

1. Nowa ustawa ma zwiększyć dostępność gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, przede wszystkim poprzez uwolnienie nieruchomości z zasobów Skarbu Państwa i spółek państwowych oraz czasowe zwolnienie z opłaty planistycznej, co może przyspieszyć obrót gruntami i zwiększyć podaż mieszkań.
2. Zniesienie ogólnokrajowego wskaźnika miejsc parkingowych i uproszczenie procedur planistycznych daje większą elastyczność samorządom i inwestorom, co może przyspieszyć realizację inwestycji, zwłaszcza w centrach miast i dobrze skomunikowanych lokalizacjach.
3. Efektywność nowych regulacji będzie zależała od sprawności ich wdrażania przez gminy – jeśli samorządy skutecznie wykorzystają nowe możliwości, możliwe będzie zahamowanie wzrostu cen mieszkań, ale w przeciwnym razie zmiany mogą okazać się niewystarczające.