Zaloguj się 
Dzieje się!
Gold-plating czyli „pozłacanie” unijnego prawa w Polsce. Eksperci znaleźli 100 przypadków nadregulacji
Holandia, implementując prawo UE, po prostu je tłumaczy i wdraża. W Polsce urzędnicy lubią dodać swoje trzy grosze. Tracą na tym konkurencyjność biznesu i kraju. Eksperci apelują: niech każdy nowy przepis jednocześnie likwiduje dwa istniejące obciążenia.
Z tego artykułu dowiesz się…
- Na czym polega gold-plating, czyli "pozłacanie" europejskich regulacji implementowanych w krajach członkowskich.
- Jakie przypadki nadregulacji wymienia raport.
- Jak się bronić przed gold-platingiem.
Polscy urzędnicy chcą być świętsi od papieża. Przy okazji wdrażania unijnych przepisów zdarza im się wprowadzić nowe, dodatkowe i dalej idące regulacje. Zdarza się – to delikatnie powiedziane. Zespół SprawdzaMY – Inicjatywa Przedsiębiorcy dla Polski we współpracy z Fundacją Wsparcia Przedsiębiorczości oraz Kancelarią DZP opublikowali raport „Gold-plating i nadregulacja przy implementacji prawa UE do polskiego porządku prawnego”. Autorzy wskazali aż 100 przypadków „pozłacania” prawa!
Unia utrudnia, polski urzędnik dokłada swoje
– Od lat panuje przekonanie, że prawo unijne ogranicza wolność gospodarczą w Europie, w tym w Polsce. Jednak analiza wdrażania tych przepisów w naszym kraju pokazuje, że często to nasze własne praktyki legislacyjne dodatkowo pogarszają sytuację. Z raportu jasno wynika, że Polska regularnie dopisuje zbędne, nadbudowane regulacje przy implementacji przepisów unijnych. To powoduje, że podczas gdy unijne regulacje już same w sobie bywają wyzwaniem dla konkurencyjności, my dodatkowo podcinamy sobie skrzydła, komplikując środowisko gospodarcze bardziej niż inne kraje członkowskie – mówi Rafał Brzoska, pełnomocnik przedsiębiorców ds. deregulacji, a także prezes InPostu.
O obniżeniu konkurencyjności mówi również Adam Malinowski Koordynator Projektu SprawdzaMY – Inicjatywa Przedsiębiorcy dla Polski.
– W rezultacie zagraniczne firmy coraz częściej decydują się lokować inwestycje w innych krajach Europy Środkowej, gdzie otoczenie regulacyjne jest bardziej przewidywalne i przyjazne dla biznesu. Konsultacje przeprowadzone z przedstawicielami administracji publicznej w ramach inicjatywy SprawdzaMY ujawniły brak pełnego obrazu skali problemu. Panuje szeroka zgoda co do potrzeby stosowania zasady 1 EU+0, czyli minimalizowania krajowej nadregulacji przy wdrażaniu unijnych przepisów. Nigdzie jednak nie gromadzi się systematycznej wiedzy o rzeczywistym zasięgu tego zjawiska. Brakuje rzetelnych danych, koordynacji działań i świadomości długofalowych skutków – tak potrzebę stworzenia raportu uzasadnia Adam Malinowski.
Warto wiedzieć
Co to jest gold-plating
- wykraczanie poza minimalne wymagania aktu prawa
- dodawanie dodatkowych elementów do wymagań dyrektywy
- rozszerzanie zakresu stosowania prawa UE
- wprowadzanie wyższych wymagań merytorycznych, szerszego zastosowania, dodawanie krajowych wymagań lub przepisów szczególnych
- bardziej rygorystyczne stosowanie prawa niż w innych państwach członkowskich
- brak korzystania z przewidzianych odstępstw (derogacji) lub skorzystanie z możliwości przyjęcia dalej idącej regulacji
- zachowanie istniejących krajowych standardów, które są wyższe niż wymagane przez dyrektywę
- wprowadzanie nowych obciążeń wykraczających poza cel prawa UE
- nakładanie sankcji lub mechanizmów egzekwowania surowszych niż wymagane
100 to nie jest pełna lista
Autorzy wskazali 100 przykładów nadregulacji. Zaznaczają, że nie jest to lista wyczerpująca i nie obejmuje prawdopodobnie wszystkich obszarów, w których można zaobserwować te zjawiska. Przyjrzeli się przepisom już obowiązującym oraz takim, nad którymi trwają prace legislacyjne w rządzie lub Sejmie. Zaznaczyli tzw. quick wins, czyli przepisy, które można łatwo naprawić. Nadregulacje znalazły się m.in. w 25 przepisach, które mają wpływ na wszystkie branże. To np. ustawa o ochronie sygnalistów, przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, podatku dochodowym od osób fizycznych, kodeks spółek handlowych czy ustawa o ochronie konkurencji. Wiele przypadków goldplatingu jest w ustawach dotykających konkretne sektory: rynki kapitałowe i fundusze (16), bankowość, usługi płatnicze i inne usługi finansowe (8), kryptowaluta (5), zamówienia publiczne (4), opieka zdrowotna, medycyna i farmacja (12), ESG, sprawozdawczość i ochrona środowiska (11), telekomunikacja, media i prawo własności intelektualnej (15), transport, spedycja i logistyka (1) czy produkty regulowane (3).
Warto wiedzieć
Przykłady goldplatingu
Ustawa o ochronie sygnalistów
Oprócz zdefiniowanego katalogu naruszeń, które mogą być przedmiotem zgłoszenia sygnalisty, ustawa przyznaje podmiotom prywatnym uprawnienie do rozszerzenia tego katalogu, jednak tylko w odniesieniu do naruszeń „obowiązujących w tym podmiocie prawnym regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych”. Katalog jest więc zamknięty i przedsiębiorcy nie mogą go poszerzyć. Tymczasem dyrektywa nie nakazuje wprowadzenia zamkniętego katalogu, a wręcz zachęca do jego rozszerzania. Polscy sygnaliści mogą być słabiej chronieni.
Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa
W projekcie, który implementuje dyrektywę Cybersecurity of 5G networks, przewidziano procedurę uznawania dostawców komponentów ICT za tzw. dostawców wysokiego ryzyka. Komponenty podchodzące od takich dostawców będą musiały zostać wycofane przez firmy z sektorów gospodarki objętych ustawą. W Polsce – jako jedynym kraju Europy – ma to być 18 sektorów gospodarki. Tymczasem rozwiązanie wprowadzono w związku z zapewnieniem cyberbezpieczeństwa sieci 5G.
Ustawa o rachunkowości – publikacja sprawozdania o podatku dochodowym
Ustawa implementuje dyrektywę zobowiązującą niektóre podmioty (z przychodami powyżej 750 mln euro) do sporządzenia, opublikowania i udostępnienia sprawozdania o podatku dochodowym na stronie internetowej. Obowiązujące w Polsce przepisy nakładają równoczesny obowiązek publikacji na stronie internetowej i złożenia do Krajowego Rejestru Sądowego.
Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych – termin zapłaty exit tax
Polskie regulacje nie wprowadziły procedury odroczenia zapłaty podatku, lecz jako zasadę przyjęły zapłatę do 7. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstał dochód z niezrealizowanych zysków. Ten wymóg nie wynika z dyrektywy, a nawet budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami unijnymi. TSUE wydał w 2019 r. wyrok, w którym stwierdził, że natychmiastowa zapłata podatku od niezrealizowanych zysków jest nieproporcjonalna do celu, niekorzystnie wpływa na płynność finansową i uderza w zasadę swobody przedsiębiorczości.
Kodeks spółek handlowych – wyłączenie możliwości promowania nabycia udziałów w spółce z o.o.
Celem tzw. ustawy crodwfundingowej, która wprowadziła analizowane przepisy do Kodeksu spółek handlowych, było dostosowanie polskich przepisów do unijnego rozporządzenia. Jednak obecnie Kodeks zakazuje składania oferty nabycia udziałów w spółce nieoznaczonemu adresatowi, a także promowania tego przez kierowanie reklamy lub innych form promocji do nieoznaczonego adresata. Tymczasem w unijnym rozporządzeniu jest zapis, że instrumenty dopuszczone na potrzeby finansowania społecznościowego nie podlegają ograniczeniom mogącym uniemożliwić ich zbycie, w tym w sposoby, w jaki udziały w spółce z o.o. są oferowane lub reklamowane publicznie.
Jak się bronić przed gold-platingiem
– Dla porównania – państwa takie jak Holandia, Dania czy Irlandia – wdrażają dyrektywy w sposób minimalistyczny. Ograniczają się wyłącznie do tego, co konieczne. Nie tworzą dodatkowych barier administracyjnych ani nie zwiększają obciążeń dla obywateli i przedsiębiorców bez wyraźnego uzasadnienia – mówi Rafał Brzoska.
Raport pokazuje, jak wybrane kraje przeciwdziałają „pozłacaniu”. Robią to prewencyjnie, przy pomocy uregulowania zasad transpozycji prawa UE w aktach prawnych i wytycznych. Dodatkowo powołują organy opowiedzialne za zapobieganie nadregulacji. Działają również za pomocą inicjatyw, których celem jest usunięcie z prawa krajowego zidentyfikowanych przykładów gold-platingu. Dla przykładu w Austii przyjęto 2 2019 r. „Anti-Gold-Plating Act” i już w pierwszej rundzie ewaluacji prawa krajowego zmieniono 11 ustaw.
Warto wiedzieć
Jak inne kraje przeciwdziałają gold-platingowi
Niemcy W Niemczech od 2006 r. działa Krajowa Rada Kontroli Stanowienia Prawa (NRK). To niezależne ciało eksperckie funkcjonujące w ramach niemieckiego Ministerstwa Sprawiedliwości. NKR doradza Rządowi Federalnemu i Parlamentowi, a jej celem jest poprawa jakości legislacji i ograniczenie biurokracji. Każdy projekt nowej regulacji musi zostać przekazany do NKR najpóźniej w fazie uzgodnień międzyresortowych. Stanowisko NKR jest dołączane do dokumentów towarzyszących projektowi. W lutym 2025 r. niemiecki Bundesrat przyjął też rezolucję dotyczącą wzmocnienia jednolitego rynku i walki z biurokracją, która m.in. wzywa rząd do zaprzestania praktyki gold-platingu.
Austria W 2019 r. w Austrii przyjęto „Anti-Gold-Plating Act”. Zaraz po jego przyjęciu, w ramach pierwszej rundy ewaluacji prawa krajowego zmieniono 11 ustaw wprowadzających nadmiarowe obowiązki związane ze sprawozdawczością i uzyskiwaniem zezwoleń.
Francja W 2018 r. francuski Senat przyjął projekt ustawy znoszącej nadmierną transpozycję dyrektyw europejskich do prawa francuskiego. Akt ten zakładał usunięcie ponad 20 przejawów gold-platingu we francuskim prawie. Niektóre przepisy zakwalifikowane jako gold-plating zdecydowano się pozostawić w obrocie prawnym. Uznano je bowiem za korzystne dla konsumentów i środowiska.
Szwecja Obowiązujące w Szwecji Rozporządzenie w sprawie oceny skutków regulacji określa ramy opracowywania tzw. impact assessments dla projektów aktów prawnych. Nad jego przestrzeganiem czuwa Szwedzka Rada ds. Lepszego Stanowienia Prawa (Regelrådet). Jej członkowie wybierani są przez rząd. Rada wydała także raport „Clarifying Gold-Plating – Better Implementation of EU Legislation”. Zawiera rekomendacje dla szwedzkiego rządu odnośnie do przeciwdziałania gold-platingowi.
Wielka Brytania W 2013 r., gdy Wielka Brytania jeszcze była członkiem Unii, brytyjski Department for Business, Innovation and Skills przyjął „Guiding Principles for EU Legislation”. Dokument zawierał skierowane do rządu wytyczne określające, jak należy transponować prawo unijne. Jedno z zaleceń mówiło o wdrażaniu regulacji UE za pomocą innych instrumentów niż prawo (tam, gdzie to możliwe). Kolejna rekomendacja to stosowanie metody copy-out (tj. nadawania przepisom transponującym dyrektywy brzmienia tożsamego z dyrektywą lub możliwie do niej zbliżonego). Następny punkt dotyczył stosowania klauzul zakładających przegląd przepisów implementujących w ciągu pięciu lat od ich wejścia w życie. Wprowadzono także obowiązek zapewnienia, że dyrektywy nie są implementowane wcześniej, niż jest to wymagane. Implementacja nie mogła też wpłynąć negatywnie na konkurencyjność brytyjskich przedsiębiorców. Sposób realizacji wytycznych był poddawany przeglądowi. Dodatkowo w latach 2011–2015 rząd Wielkiej Brytanii zrealizował inicjatywę „Red Tape Challenge”. W jej ramach uchylono przepisy wskazane przez obywateli jako nadmierne obciążenia regulacyjne.
Czego nie robi Polska
Polski rząd nie prowadzi działań ograniczających gold-plating. Autorzy raportu twierdzą, że choć w rządowym procesie legislacyjnymi istnieje odwrócona tabela zgodności w której zamiesza się przepisy wykraczające poza implementowane regulacje unijne, to ma ona pewne ograniczenia. Nie zawsze jest rzetelnie wypełniana. Jest obowiązkowa tylko przy projektach implementujących prawo unijne. Tymczasem wiele nadregulacji wprowadzanych jest w ramach ustaw dotyczących dziedziny objętej harmonizacją, ale formalnie nie służących transpozycji prawa UE. Nadregulacje bywają wprowadzane w wyniku poprawek, które np. posłowie, a wówczas nie ma obowiązku stosowania tabeli. Nie ma jednego autonomicznego ośrodka, który oceniałby przepisy pod kątem nadregulacji. Zadania są rozproszone między ministerstwa przygotowujące przepisy, Komitet do Spraw Europejskich, Rządowe Centrum Legislacji, Radę Legislacyjną oraz parlamentarne biura legislacyjne. Brakuje rządowych wytycznych zobowiązujących projektodawców do unikania nadregulacji. Autorzy raportu proponują, by dokonać przeglądu regulacji, m.in. regulaminu pracy Rady Ministrów i ustaw związanych z wdrażaniem prawa UE.
Czasem trzeba coś dodać, ale warto też coś także odjąć
Autorzy raportu zastrzegają, że nie każde odstępstwo od minimum wynikającego z przepisów unijnych musi mieć negatywne skutki.
– Choć nadregulację uznaje się generalnie za zjawiska niepożądane i szkodliwe, nie wszystkie ujęte w raporcie przepisy mają jednoznacznie negatywny bilans. Każdy z zebranych przykładów trzeba oceniać osobno. Należy to zrobić przez pryzmat celu jego wprowadzenia i przebiegu procesu, w tym jakości argumentów podawanych na uzasadnienie dla wykroczenia poza unijne minimum. Nie ma wątpliwości, że oczywiste przypadki szkodliwej nadregulacji należy usunąć z systemu prawa. Aby zapobiegać negatywnym skutkom gold-platingu nie wystarczą jednak doraźne interwencje. Potrzeba też odpowiednich systemowych i proceduralnych gwarancji, które pozwolą na skuteczną identyfikację i eliminowanie nadmiarowych przepisów. Najlepiej, by pojawiły się na etapie projektu, zanim staną się prawem – mówi dr Anna Hlebicka-Józefowicz, partner w Kancelarii DZP.
Kluczowy jest także transparentny przebieg procesu legislacyjnego i jakość argumentów uzasadniających przyjęte rozwiązań. Szczególnie ważne są Ocena Skutków Regulacji i rzetelna debata publiczna. Powinna dotyczyć wpływu na gospodarkę, rozwój przedsiębiorczości i przedsiębiorców, rynek pracy i atrakcyjność inwestycyjną Polski.
– Nie tylko powinniśmy deklaratywnie zrezygnować z gold-platingu, ale aktywnie przystąpić do przeglądu istniejącego prawa i jego odchudzenia. Nie ma nic złego w tym, by zrobić krok wstecz i skorygować nadmierne regulacje. Tym bardziej że praktyka pokazała, iż teoria ich skuteczności nie wytrzymała próby czasu. Rozwiązanie? Połączenie dwóch zasad: 1. Zero tolerancji dla gold-platingu (chyba że z mocnym, transparentnym uzasadnieniem), 2. Zasada „one in, two out” – każdy nowy przepis powinien skutkować likwidacją dwóch istniejących obciążeń. Wdrożenie tych zasad łącznie dałoby nam najlepszy model legislacji. Nie tylko w Polsce, ale być może w całej Unii Europejskiej – podsumowuje Rafał Brzoska.
Główne wnioski
- Gold-plating to wprowadzanie dodatkowych regulacji przy implementowaniu unijnego prawa. Przejawia się m.in. w wykraczaniu poza minimalne wymagania aktu prawa, dodawaniu dodatkowych elementów do wymagań dyrektywy, rozszerzaniu zakresu stosowania prawa UE, wprowadzaniu wyższych wymagań merytorycznych, szerszego zastosowania, dodawaniu krajowych wymagań lub przepisów szczególnych czy bardziej rygorystycznym stosowaniu prawa niż w innych państwach członkowskich. Niektóre kraje niemal dosłownie tłumaczą unijne przepisy i wprowadzają je w niemal tej samej formie. Inne kraje, w tym Polska, dodają własne wymogi. Zespół SprawdzaMY – Inicjatywa Przedsiębiorcy dla Polski we współpracy z Fundacją Wsparcia Przedsiębiorczości oraz Kancelarią DZP opublikowali raport „Gold-plating i nadregulacja przy implementacji prawa UE do polskiego porządku prawnego”. Autorzy wskazali aż 100 przypadków „pozłacania” prawa i zaznaczają, że lista nie jest pełna.
- Wymienione w raporcie nadregulacje znalazły się m.in. w 25 przepisach, które mają wpływ na wszystkie branże. Wiele przypadków gold-platingu jest w ustawach dotykających konkretne sektory: rynki kapitałowe i fundusze (16), bankowość, usługi płatnicze i inne usługi finansowe (8), kryptowaluta (5), zamówienia publiczne (4), opieka zdrowotna, medycyna i farmacja (12), ESG, sprawozdawczość i ochrona środowiska (11), telekomunikacja, media i prawo własności intelektualnej (15), transport, spedycja i logistyka (1) czy produkty regulowane (3).
- Eksperci proponują systemową walkę z nadregulacjami i powołanie autonomicznego ośrodka, który będzie czuwał nad dobrym prawem. Walkę z gold-platingiem prowadzą m.in. Niemcy, Austria, Francja i Szwecja.
Napisaliśmy o tym, bo informację uznaliśmy za ważną i ciekawą. Dla pełnej transparentności informujemy, że fundusz RiO należący do Rafała Brzoski, prezesa i akcjonariusza InPostu, jest inwestorem w XYZ.
