Sprawdź relację:
Dzieje się!
Biznes Nieruchomości

Czy reforma planistyczna zabije rynek prywatnych działek

Wejście w życie reformy planowania przestrzennego 24 września 2023 r. to jedna z najistotniejszych zmian w polskim systemie zagospodarowania przestrzennego od lat. Nowe przepisy nakładają na gminy obowiązek uchwalenia planów ogólnych do końca 2025 r., które zastąpią dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. To fundamentalna zmiana, której konsekwencje mogą być szczególnie dotkliwe dla właścicieli działek i osób poszukujących gruntów pod zabudowę.

Zdjęcie przedstawia działki rolne

Z tego artykułu dowiesz się…

  1. Jakie istotne zmiany w planowania przestrzennym wprowadza reforma planistyczna.
  2. Jakie ryzyko niosą za sobą nowe przepisy dla właścicieli działek i poszukujących gruntów pod zabudowę.
  3. Czy można uniknąć zablokowania ustawą posiadanego przez siebie gruntu.

Czas pędzi nieubłaganie. Od 1 stycznia 2026 r. we wszystkich gminach w Polsce musi obowiązywać plan ogólny – dokument wskazujący, co i na jakich zasadach można budować na danym terenie. Jeśli gmina nie uchwali planu, dotychczasowe studium wygaśnie, a brak nowego dokumentu uniemożliwi zarówno uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania, jak
i uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja może stanowić poważne zagrożenie zarówno dla posiadaczy działek, jak i osób planujących zakup gruntów pod zabudowę.

To jednak nie wszystko – reforma znacząco zmienia także procedurę przekształcania gruntów rolnych w tereny budowlane. Nowe regulacje dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych znacznie ograniczają możliwość szybkiego zmieniania przeznaczenia gruntów klasy I–III znajdujących się poza obszarami miejskimi. Zgodnie z nowymi przepisami do czasu opracowania planu ogólnego nie będzie można uzyskać decyzji administracyjnej określającej warunki zabudowy również dla tych terenów.

Nowe realia dla inwestorów i posiadaczy działem

Obecnie w serwisach z ogłoszeniami nieruchomości jest ok. 60 tys. ofert dotyczących gruntów. Na razie nie widać istotnych zmian w ich liczbie, jednak sytuacja może ulec zmianie do końca roku.

Jeśli gmina nie zdąży uchwalić na czas planu ogólnego, od 1 stycznia 2026 r. nie będzie możliwe wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (WZ). W praktyce oznacza to, że właściciele działek położonych na terenach bez planów miejscowych mogą napotkać poważne problemy z ich zabudową lub sprzedażą. Jedynym rozwiązaniem będzie złożenie wniosku o wydanie decyzji WZ przed końcem 2025 r. Nawet jeśli sprawa nie zostanie rozstrzygnięta do końca roku, gmina będzie zobowiązana do jej rozpatrzenia według dotychczasowych zasad. Brak uchwalenia planów ogólnych może jednak sprawić, że część działek stanie się niezabudowywalna.

– W teorii plany ogólne powinny wejść w życie do końca 2025 r. W praktyce jednak tylko część gmin zdoła uchwalić je w tym terminie. Zdecydowana większość tego nie zrobi, a główną przyczyną jest brak wystarczającej liczby urbanistów. Dlatego zarówno właściciele działek, jak
i osoby poszukujące gruntów pod budowę domu jednorodzinnego, domków wakacyjnych czy innych inwestycji, powinni być przygotowani na tę sytuację i znać konsekwencje nieuchwalenia planów ogólnych do końca 2025 r. – mówi dr Agnieszka Grabowska-Toś, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Kania Stachura Toś.

Nowe inwestycje będzie można realizować wyłącznie na podstawie wcześniej wydanych decyzji lub w oparciu o obowiązujące plany miejscowe.

Jak zaznacza z kolei Joanna Maj, radca prawny SWK Legal Sebzda–Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni, nowe przepisy utrudnią również realizację inwestycji mieszkaniowych.

Reforma przewiduje trzy kategorie stref umożliwiających zabudowę mieszkaniową w planie ogólnym:

  • strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną,
  • strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,
  • strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową.

Strefy wielofunkcyjne będą w pierwszej kolejności wyznaczane na obszarach, gdzie
w obowiązujących planach miejscowych przewidziano funkcję mieszkaniową oraz w miejscach uzupełnienia istniejącej zabudowy.

– Wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową będzie możliwe tylko wtedy, gdy rezerwy gruntów w obowiązujących planach miejscowych oraz dostępne luki w istniejącej zabudowie nie zapewnią zaspokojenia przewidywanych potrzeb – podkreśla Joanna Maj.

Im prościej, tym trudniej

Jednym z kluczowych wyzwań, z jakimi będą musieli zmierzyć się obywatele, jest sama treść planu ogólnego. Jego ustalenia nie będą ujmowane w tradycyjnym załączniku tekstowym czy graficznym, ani nawet w tekście uchwały, lecz w załączniku z danymi przestrzennymi. W efekcie nowe plany istotnie odbiegną od dotychczasowego modelu studium uwarunkowań. Choć założeniem było uproszczenie procesu, istnieje ryzyko, że w rzeczywistości stanie się on mniej przejrzysty.

Warto wiedzieć

Jak czytać zapisy planów ogólnych?

Część tekstowa uchwały zawierać będzie wyłącznie treści formalne, tj. wejście w życie uchwały, określenie obszaru objętego uchwałą, odesłanie do załącznika, derogację itp. Treścią planu ogólnego będą wyłącznie jego ustalenia opisane w art. 13a upzp (ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wszelkie uwarunkowania, o których mowa w art. 13b upzp, w tym formy ochrony przyrody, obszary szczególnego zagrożenia powodzią i zabytki prezentowane będą wyłącznie
w uzasadnieniu, które stanowić będzie część informacyjną dokumentacji towarzyszącej planowi ogólnemu.

Uzasadnienie planu ogólnego nie będzie publikowane w dzienniku urzędowym województwa, gdyż nie posiada waloru normatywnego, a informacyjny. Jednak docelowo będzie zamieszczane w Rejestrze Urbanistycznym, a do czasu jego powstania plan ogólny wraz z uzasadnieniem będzie udostępniony w BIP na stronie podmiotowej urzędu gminy (art. 52 ust. 1 pkt 6 reformy).

Analiza SWK Legal Sebzda–Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni

Nowe przepisy znacząco wpłyną na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

– Od momentu uchwalenia planu ogólnego decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być z nim zgodne. To istotna zmiana w porównaniu do dotychczasowych regulacji, które nie wymagały zgodności decyzji WZ z zapisami studium. Studium nie stanowiło aktu prawa miejscowego, więc nie istniał formalny obowiązek dopasowania decyzji o warunkach zabudowy do jego ustaleń
– podkreśla Joanna Maj.

Zgodność decyzji WZ z planem ogólnym oznacza, że gminy będą mogły określać standardy dostępności infrastruktury społecznej dla nowych inwestycji. W praktyce oznacza to, że warunki zabudowy będą wydawane tylko wtedy, gdy planowana inwestycja spełni te kryteria – i to dopiero po wejściu planu ogólnego w życie.

Aby uniknąć stosowania nowych, bardziej restrykcyjnych przepisów, wnioski o decyzję WZ należy złożyć najpóźniej do 31 grudnia 2025 r. Jest to kluczowe, ponieważ reforma planistyczna wprowadza również nowe zasady dotyczące terminowości decyzji o warunkach zabudowy

Warto wiedzieć

Terminowość warunków zabudowy

W art. 64c wprowadzono przepisy, zgodnie z którymi decyzje o warunkach zabudowy (WZ) będą wygasały po upływie pięciu lat od dnia, kiedy stały się prawomocne. Przepis ten posługuje się pojęciem prawomocności, co oznacza decyzje, których nie można już zaskarżyć do sądu, a nie te, od których nie można złożyć odwołania do organu wyższej instancji.

Bezterminowe warunki zabudowy obejmą:

  • decyzje wydane przed 24 września 2023 r., jeśli stały się prawomocne przed tym dniem,
  • decyzje wydane przed 24 września 2023 r., jeśli stały się prawomocne przed 1 stycznia 2026 r.,
  • decyzje wydane po 24 września 2023 r., jeśli stały się prawomocne jeszcze przed
    1 stycznia 2026 r.

Terminowe warunki zabudowy obejmą:

  • wszystkie decyzje, które staną się prawomocne po 31 grudnia 2025 r.,
  • decyzje wydane po 1 stycznia 2026 r.
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688)

Niestety, istnieje poważne ryzyko, że uchwalane w wielu przypadkach naprędce plany ogólne będą niskiej jakości. Jedynym rozwiązaniem mogłoby być wydłużenie okresów przejściowych reformy, jednak na taki scenariusz nie ma szans. Założenia reformy planistycznej wynikają z Krajowego Planu Odbudowy (KPO) i nie podlegają renegocjacjom ze strony Polski.

Z przyjętych zobowiązań wynika, że:

  • do końca 2024 r. – 50 proc. gmin powinno rozpocząć prace nad sporządzeniem planu ogólnego,
  • do końca czerwca 2026 r. – 80 proc. gmin w Polsce powinno już dysponować planami ogólnymi.

Zablokowanie gruntów rolnych

Reforma planistyczna wprowadza istotne zmiany w zakresie przekształcania gruntów rolnych na budowlane. Nowe przepisy znacząco ograniczają możliwość szybkiej zmiany przeznaczenia gruntów klasy I-III położonych poza miastami. Jest to konsekwencja zmiany art. 7 ust. 2a ustawy
o ochronie gruntów rolnych i leśnych.


– Zgodnie z nowymi przepisami takie grunty nie wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę ich przeznaczenia, pod warunkiem, że znajdują się na obszarze uzupełnienia zabudowy, określonym w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jednak obszary te będą wyznaczane dopiero w planach ogólnych gmin.
W praktyce oznacza to, że do tego czasu nie będzie możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla takich gruntów. W rezultacie nowa regulacja wstrzymuje inwestycje na użytkach rolnych klas I-III położonych poza miastami, co sprawia, że jej skuteczność w obecnym kształcie jest ograniczona – mówi Renata Sobocińska, adwokat, Senior Associate w kancelarii Tomczykowski Tomczykowska Sp. z o.o.

Prywatni właściciele działek również pod presją

Brak planu ogólnego w danej gminie to bardzo duży problem dla prywatnych właścicieli gruntów. Będą musieli czekać na jego uchwalenie i wejście w życie, co i tak nie będzie dawało gwarancji, że ich działka zostanie w tym planie przeznaczona pod zabudowę.

– Aby tak się stało i właściciel działki mógł uzyskać decyzję WZ, działka ta będzie musiała znaleźć się w tak zwanym obszarze uzupełnienia zabudowy, który zostanie określony w planie ogólnym. Od 1 stycznia 2026 roku będzie to jeden z kluczowych warunków wydania decyzji WZ – mówi dr Agnieszka Grabowska-Toś.

To jednak nie wszystko. Zasady ustalania obszaru uzupełnienia zabudowy są skomplikowane, regulowane przez rozporządzenie w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym. Ani właściciel działki, ani zainteresowany jej zakupem klient nie będą w stanie samodzielnie ustalić, czy ich działka znajdzie się w obszarze uzupełnienia zabudowy.

– W dużym uproszczeniu – można powiedzieć, że będzie to teren, na którym istnieje zgrupowanie co najmniej pięciu budynków położonych w odległości nie większej niż 100 m od siebie. W związku z tym wiele działek, dla których właściciel czy prywatny inwestor mógłby obecnie uzyskać decyzję WZ, nie znajdzie się w planie ogólnym w obszarze uzupełnienia zabudowy, a to będzie oznaczało brak możliwości ich zabudowy w przyszłości. Trzeba też pamiętać, że gmina może w ogóle nie wyznaczyć obszarów uzupełnienia zabudowy – zaznacza dr Agnieszka Grabowska-Toś.

W tej sytuacji wiele działek, dla których do końca tego roku nie zostaną wydane warunki zabudowy, może w konsekwencji stracić na wartości, jeśli okaże się, że plan ogólny będzie wykluczał na nich zabudowę. Można też powiedzieć, że obecnie kupowanie działek, które nie są objęte ustaleniami planu miejscowego i nie mają ustalonych warunków zabudowy, jest obarczone poważnym ryzykiem, ponieważ ich status prawny jest niepewny. Dopiero uchwalenie planu ogólnego da odpowiedź, czy będzie je można zabudować, czy nie.

Co mogą zrobić właściciele gruntów?

Rozwiązaniem w tej sytuacji jest złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

– Jeśli jest szansa na uzyskanie obecnie decyzji WZ, to najpóźniej do końca tego roku właściciele gruntów powinni wystąpić z wnioskiem o jej wydanie. Zwiększa to bowiem szansę na jej uzyskanie, nawet jeśli 1 stycznia 2026 r. gmina nie będzie miała uchwalonego planu ogólnego. Przypomnijmy, że jeśli przed 1 stycznia 2026 r. inwestor złoży wniosek o ustalenie warunków zabudowy
i postępowanie nie zostanie zakończone, to organ i tak zobowiązany będzie wydać decyzję WZ, mimo iż formalnie będzie już obowiązywał zakaz ich wydawania z powodu braku planu ogólnego (art. 59 ust. 3 ustawy z 7 lipca 2023 r.) – podkreśla Agnieszka Grabowska-Toś.

Właściciele działek powinni też sprawdzać na bieżąco, czy gmina, w której położona jest nieruchomość, przystąpiła do sporządzenia planu ogólnego. Jeśli podjęła w tym zakresie uchwałę, powinni pilnować terminu na złożenie wniosku do planu ogólnego i objęcie ich nieruchomości strefą wielofunkcyjną z zabudową jednorodzinną.

– W lepszej sytuacji są oczywiście właściciele działek objętych planem miejscowym albo projektowanym planem miejscowym przewidującym możliwość ich zabudowy. Chociaż ta kwestia jest dla wielu z właścicieli niejasna, to trzeba powiedzieć wyraźnie: plan ogólny zastąpi studium, natomiast nie „zlikwiduje” obowiązujących na danym terenie w dniu jego uchwalenia planów miejscowych. Będą one nadal obowiązywać, nawet jeśli ich ustalenia będą sprzeczne z planem ogólnym – zaznacza Agnieszka Grabowska-Toś.

Zła jakość uchwalanych planów to jedno ryzyko. Kolejnym jest to, że plany ogólne w wielu przypadkach mogą nie zostać uchwalone wcale. Już na etapie procedowania projektu ustawy wprowadzającej reformę planowania przestrzennego organizacje urbanistów wielokrotnie apelowały, że dotrzymanie terminu wejścia w życie planów ogólnych do końca 2025 r. jest nierealne.

– Wiele gmin, zwłaszcza tych niewielkich, do tej pory nawet nie podjęło uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego, bo nie mają urbanistów, którzy mogliby przygotować projekt planu ogólnego. Trzeba mieć też na uwadze, że zasypanie gmin wnioskami o decyzje WZ (a tego należy spodziewać się w najbliższych miesiącach) również będzie stanowić poważny problem dla gmin
w kontekście procedowania planów ogólnych. Wydanie decyzji WZ poprzedza bowiem sporządzenie analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, a dokumenty co do zasady powinni sporządzić urbaniści lub osoby, które ukończyły studia lub studia podyplomowe w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej – zwraca uwagę Agnieszka Grabowska-Toś.

Trudno za taki stan rzeczy winić gminy, które w wyniku wprowadzenia reformy planowania przestrzennego zostały postawione przed faktem dokonanym. Sprawy nie ułatwiało też wprowadzenie z kilkumiesięcznym opóźnieniem kluczowych aktów wykonawczych do reformy, bez których przystąpienie do procedowania planów ogólnych w ogóle nie było możliwe.

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniająca termin wygaśnięcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wraz z tym wydłużenie terminu uchwalenia planów ogólnych, mogłaby zapobiec katastrofie inwestycyjnej,
z którą wiele gmin będzie musiało się zmierzyć. Jednak taką zmianę musiałaby poprzedzić rewizja ustaleń KPO, a próby wydłużenia tych terminów były wielokrotnie podejmowane. Niestety bezskutecznie.

Główne wnioski

  1. Nieuchwalenie planów ogólnych grozi paraliżem inwestycyjnym. Do końca 2025 r. gminy muszą uchwalić plany ogólne, które zastąpią dotychczasowe studia uwarunkowań i będą kluczowe dla możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy (WZ). W przypadku braku planu ogólnego po 1 stycznia 2026 r., gminy nie będą mogły wydawać nowych decyzji WZ, co oznacza, że wiele działek może stać się niezabudowywalnych, a inwestycje zostaną zablokowane.
  2. Ograniczenia w przekształcaniu gruntów rolnych. Reforma znacznie utrudnia zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III położonych poza miastami. Nowe przepisy uzależniają możliwość ich zabudowy od wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy w planach ogólnych gmin. Ponieważ te plany dopiero mają powstać, do końca 2025 r. nie będzie można uzyskać WZ dla takich gruntów, co w praktyce wstrzymuje inwestycje na wielu obszarach.
  3. Problemy z jakością i terminowością planów ogólnych. Brak wystarczającej liczby urbanistów oraz zbyt krótki termin na uchwalenie planów ogólnych powodują ryzyko, że wiele gmin nie zdąży ich przygotować na czas, a uchwalane dokumenty mogą być niskiej jakości. To z kolei może doprowadzić do chaosu w zagospodarowaniu przestrzennym i dalszych problemów z inwestycjami. Właściciele działek powinni monitorować sytuację w swoich gminach, sprawdzając, czy rozpoczęły prace nad planem ogólnym oraz czy ich nieruchomości znajdą się w strefach umożliwiających zabudowę.