Drożyzna, niedobory, protesty. Jak Europa radzi sobie z kryzysem paliwowym?

Kryzys paliwowy wywołany wojną w Iranie nie tylko obnaża niebezpieczną zależność światowej gospodarki od jednego wąskiego szlaku morskiego, ale także zmusza rządy do podejmowania bolesnych decyzji dotyczących tego, kto ostatecznie poniesie koszty narastających niedoborów: podatnicy, konsumenci czy koncerny paliwowe.

W praktyce reakcje poszczególnych państw europejskich można podzielić na trzy główne kategorie. Część z nich próbuje amortyzować gwałtowny wzrost cen obniżkami podatków i systemem bezpośrednich dopłat. Inne decydują się na ręczne sterowanie podażą na rynku, wprowadzając limity cenowe, racjonowanie sprzedaży, ograniczenia w eksporcie czy uwalniając rezerwy strategiczne. Jest też trzecia grupa, która łączy oba te podejścia, traktując jednocześnie kryzys jako impuls do przyspieszenia elektryfikacji i uniezależnienia się od importu paliw kopalnych. To, w jaki sposób dany kraj wyważy te działania, zależy dziś rzadziej od wyznawanej ideologii, a znacznie częściej od posiadanych rezerw budżetowych, krajowych mocy rafineryjnych oraz tego, jak blisko punktu wrzenia znajdują się już nastroje społeczne.

Powagę obecnej sytuacji najlepiej obrazują liczby. W 2025 r. przez cieśninę Ormuz transportowano dziennie blisko 20 mln baryłek ropy i produktów ropopochodnych, co odpowiadało za około jedną czwartą globalnego handlu tym surowcem drogą morską. Szlakiem tym przesyłano również niemal jedną piątą światowego wolumenu skroplonego gazu ziemnego (LNG). Międzynarodowa Agencja Energetyczna (MAE) wprost przyznaje, że przepustowość alternatywnych tras jest bardzo ograniczona. Właśnie dlatego 11 marca państwa członkowskie zdecydowały się na największe w historii skoordynowane uwolnienie zapasów ropy w ilości 400 mln baryłek.

Choć bezpośredni import surowca z regionu Zatoki Perskiej stanowił zaledwie około 4 proc. europejskich dostaw, nie chroni to Europy przed skutkami kryzysu, a przede wszystkim przed drastycznym skokiem cen. Piętą achillesową Starego Kontynentu są ponadto gotowe produkty rafineryjne, a zwłaszcza paliwo lotnicze. Jak wynika z danych MAE, niemal trzy czwarte europejskiego importu tego paliwa pochodziło właśnie z państw Zatoki Perskiej. Jeżeli w krótkim czasie nie uda się zastąpić choćby połowy utraconych dostaw, już w czerwcu zapasy mogą skurczyć się do poziomu wystarczającego na zaledwie 23 dni. Po przekroczeniu tej krytycznej granicy zaczną się realne braki na rynku.

Irlandia: Jak szok paliwowy przerodził się w kryzys polityczny

Irlandia stała się jednym z najbardziej wyrazistych europejskich przykładów tego, jak szybko gwałtowny wzrost cen paliw może przerodzić się w kryzys polityczny. Gdy 24 marca rząd w Dublinie ogłosił pierwszy pakiet pomocowy, skala interwencji wyglądała znacząco: obniżono podatki paliwowe o 15 centów na litrze benzyny, 20 centów na litrze oleju napędowego i 3 centy na tzw. barwionym dieslu używanym m.in. w rolnictwie. Podwyższono też ulgę dla branży transportowej do 12 centów, na dwa miesiące zawieszono składkę finansującą krajowe rezerwy paliwowe i o cztery tygodnie przedłużono wypłatę dodatku paliwowego, z którego korzysta około 470 tys. gospodarstw domowych.

Problem polegał na tym, że już wkrótce po ogłoszeniu marcowego pakietu wsparcia najbardziej zagrożone branże uznały, że rządowa pomoc jest niewystarczająca. Dla kierowców i gospodarstw domowych obniżka cen paliw oznaczała chwilową ulgę w codziennych wydatkach. Dla rolników, przewoźników i lokalnych przedsiębiorstw, których działalność w całości opiera się na dieslu, zagrożona została sama opłacalność prowadzenia biznesu. Dublin potraktował ten kryzys jak typowy problem inflacyjny, nie zauważając, że na terenach wiejskich oraz w sektorze transportowym sytuacja była już znacznie poważniejsza i zagrażała stabilności całych łańcuchów dostaw.

Narastający paraliż ostatecznie zmusił rząd do przyjęcia drugiego, znacznie szerszego pakietu osłonowego. Wydłużono w nim okres obowiązywania obniżonej akcyzy z końca maja do końca lipca, zwiększono o kolejne 10 centów ulgę na litrze benzyny i oleju napędowego, a także odroczono planowaną podwyżkę podatku węglowego do czasu przedstawienia nowej ustawy budżetowej. Uruchomiono również nowy mechanizm wsparcia dla przewoźników drogowych (Road Transporters Support Scheme) oraz specjalny, wart 100 mln euro program dopłat do paliwa dla rolników, przedsiębiorców świadczących usługi rolnicze i rybaków. Koszt samego koła ratunkowego rzuconego branży transportowej oszacowano na około 40 mln euro miesięcznie.

Politycznego pożaru nie udało się jednak ugasić od ręki. Opozycja doprowadziła do głosowania nad wotum nieufności, wpływowy wiceminister rolnictwa Michael Healy-Rae podał się do dymisji, a rządząca koalicja obroniła się ostatecznie stosunkiem głosów 92 do 78. Znacznie bardziej wymowne okazało się jednak społeczne tło protestów: badanie dla „Sunday Independent” pokazało, że pomimo utrudnień solidaryzuje się z nimi aż 56 proc. ankietowanych. Dowodzi to, że w irlandzkim kryzysie chodziło o coś więcej niż tylko ceny przy dystrybutorach. Przerodził się on w głębszy spór o wiarygodność państwa, polityczny refleks rządzących oraz ich zdolność do zrozumienia realiów gospodarki, w której diesel nie stanowi luksusu, lecz jest absolutnym fundamentem funkcjonowania rolnictwa, transportu i lokalnego biznesu.

Polska: Pomoc ściśle kontrolowana

Polska zdecydowała się na model stanowiący niemal zupełne przeciwieństwo. Rząd Donalda Tuska uznał, że pomoc musi być natychmiastowa, zauważalna i skonstruowana tak, by dostawcy nie mogli wchłonąć jej we własne marże. W związku z tym podatek VAT na paliwo obniżono z 23 proc. do 8 proc., akcyzę zredukowano do unijnego minimum, szacując, że ceny powinny spaść o około 1,20 zł na litrze, po czym powiązano te cięcia z maksymalnymi cenami detalicznymi. Na koniec marca oficjalne pułapy wynosiły 6,16 zł/l dla benzyny 95-oktanowej, 6,76 zł/l dla benzyny 98-oktanowej oraz 7,60 zł/l dla oleju napędowego. Ministerstwo Energii poinformowało, że dzięki tym regulacjom kierowcy płacą o 1,03 zł mniej za litr zwykłej benzyny i o 1,20 zł mniej za litr oleju napędowego niż przed wprowadzeniem limitów.

Właśnie dlatego wydaje się, że przynajmniej na razie Polsce udało się wygasić detaliczny wymiar kryzysu skuteczniej niż wielu jej sąsiadom. Polski system nie polega na samej nadziei, że obniżki podatków samoistnie przełożą się na niższe ceny przy dystrybutorach. Górny limit jest wyliczany codziennie przez specjalny algorytm uwzględniający ceny hurtowe, podatki oraz stałą marżę operacyjną na poziomie 0,30 zł na litrze. Za łamanie tych zasad grożą kary do miliona złotych. Za tym politycznie zgrabnym rozwiązaniem kryją się jednak realne obciążenia fiskalne. W chwili ogłaszania pakietu rząd szacował, że działania te będą miesięcznie kosztować budżet państwa około 900 mln zł w utraconych wpływach z VAT oraz kolejne 700 mln zł z obniżonej akcyzy.

Pamięć o protestach żółtych kamizelek

W pozostałej części Europy zarysowują się także coraz wyraźniejsze różnice w podejściu do kryzysu paliwowego. Rządy, które wciąż mają świeżo w pamięci kosztowny kryzys energetyczny lat 2022-2023, wywołany rosyjską inwazją na Ukrainę, próbują uniknąć ponownego przerzucania całości obciążeń na budżety państw. Szybko jednak przekonują się, że pogarszające się nastroje społeczne nie pozostawiają zbyt wiele przestrzeni na eleganckie i długoterminowe rozwiązania.

Niemcy początkowo próbowały ograniczyć wahania cen nie przez dotacje, lecz zezwalając stacjom paliw na zmianę cenników tylko raz dziennie, pod groźbą kar do 100 tys. euro. Jednak już 13 kwietnia, wobec rosnącego niezadowolenia społecznego, Berlin zmienił jednak kurs i przyjął pakiet pomocowy o wartości 1,6 mld euro, obniżający na dwa miesiące podatek od benzyny i oleju napędowego o około 0,17 euro na litrze. Niemal natychmiast pojawiły się ostrzeżenia ekonomistów i operatorów stacji paliw, że bez surowszych mechanizmów kontroli część tej ulgi ostatecznie zasili marże koncernów paliwowych, zamiast trafić do kieszeni konsumentów.

Francja, jako jeden z najbardziej zadłużonych krajów UE, podchodzi ze znacznie większym oporem do wprowadzania powszechnych ulg. Doskonale pamiętając gwałtowne protesty żółtych kamizelek wywołane podwyżkami cen na stacjach, Paryż zdecydował się na wsparcie punktowe: w kwietniu przeznaczył ponad 70 mln euro na dopłaty do paliwa dla branży transportowej, rolniczej i rybackiej, oferując zarazem dodatkową pomoc 3,8 mln gospodarstw domowych o najniższych dochodach. Sytuacja wciąż się jednak zaostrza. Na początku kwietnia około 18 proc. francuskich stacji benzynowych borykało się z problemami z zaopatrzeniem. Wynikało to po części z tego, że dobrowolny limit cenowy nałożony przez koncern TotalEnergies przyciągnął kierowców właśnie do jego sieci. Rząd rozważa obecnie wprowadzenie górnego pułapu marż dla sprzedawców detalicznych. Krok ten spotkał się z ostrym sprzeciwem sieci supermarketów, które argumentują, że marże na ich stacjach już teraz wynoszą zaledwie od 1 do 2 eurocentów na litrze, a większe zyski z kryzysu kumulują się wyżej w łańcuchu dostaw, przede wszystkim w rafineriach i koncernach paliwowych.

Hiszpania pokazuje, że struktura przemysłu może mieć równie duże znaczenie co możliwości budżetowe państwa. Madryt ogłosił wart 5 mld euro pakiet wsparcia, który obejmuje m.in. redukcję cen paliw nawet o 30 centów na litrze oraz 20-centowe dopłaty do paliwa dla branży rolniczej i transportowej. Zatwierdzono także uwolnienie do 11,5 mln baryłek ropy z rezerw strategicznych kraju. Względny spokój, jaki zachowuje Hiszpania na tle innych państw regionu, nie jest jednak efektem działań samego ministerstwa finansów. Jak zaznaczyła w tym tygodniu szefowa resortu energii Sara Aagesen, Hiszpania znajduje się w pozycji „uprzywilejowanej” dzięki dobrze rozwiniętemu krajowemu przemysłowi rafineryjnemu: osiem rafinerii zlokalizowanych na terenie kraju jest w stanie pokryć około 80 proc. hiszpańskiego zapotrzebowania na paliwo.

Mniejsze kraje UE decydowały się najczęściej na bezpośrednią interwencję. Grecja ogłosiła pakiet pomocowy o wartości 300 mln euro, obejmujący ulgi na paliwo i bilety promowe, a ponadto nałożyła górny pułap na marże zysku ze sprzedaży paliw. Rumunia ograniczyła marże paliwowe i eksport, a także zatwierdziła tymczasową obniżkę akcyzy na olej napędowy. Z kolei Słowenia wprowadziła tymczasowe limity zakupu paliwa, gdy tamtejsze stacje benzynowe zaczęły borykać się z niedoborami, zwłaszcza na terenach przygranicznych.

Dość rzucania pieniędzy z helikoptera

Na kolejną fazę kryzysu wpływ będą miały najpewniej nie tylko decyzje podejmowane w poszczególnych stolicach, lecz także stanowisko Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych. Komunikat płynący z Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) nie pozostawia wątpliwości: rządy powinny chronić najuboższe gospodarstwa domowe i najbardziej zagrożone branże, lecz nie mogą całkowicie tłumić szoku cenowego, który ma kluczowe znaczenie jako impuls skłaniający konsumentów i firmy do oszczędzania paliwa. Alfred Kammer, dyrektor departamentu europejskiego MFW, ostrzegł, że powszechne dopłaty do paliw, obniżki akcyzy czy limity cenowe osłabiają bodziec płynący z rynku. Wysokie ceny są bowiem naturalnym sygnałem zachęcającym do ograniczenia zużycia, poprawy efektywności energetycznej oraz poszukiwania alternatywnych rozwiązań.

Pod względem politycznym szczególnie niewygodne jest przywoływane przez MFW porównanie do kryzysu energetycznego z 2022 r., kiedy europejskie rządy przeznaczyły na wsparcie około 2,5 proc. PKB, z czego ponad dwie trzecie stanowiły środki pozbawione skonkretyzowanych grup odbiorców. Tymczasem, jak podkreśla Fundusz, pełna rekompensata kosztów skierowana wyłącznie do 40 proc. najuboższych gospodarstw domowych pochłonęłaby jedynie około 0,9 proc. PKB.

Ten sam argument wybrzmiewa również w Brukseli. Valdis Dombrovskis, europejski komisarz ds. gospodarki, stwierdził, że instrumenty wsparcia muszą działać precyzyjnie i być w ograniczone w czasie, ponieważ Europa wchodzi obecne w turbulencje ze znacznie wyższym zadłużeniem i wyższymi stopami procentowymi niż podczas kryzysu energetycznego wywołanego rosyjską inwazją na Ukrainę. Dombrovskis przekonuje zarazem, że doraźna pomoc nie powinna napędzać popytu na ropę w czasie, gdy Europa potrzebuje, by ów popyt spadł. Tyle że ogólnodostępne instrumenty, takie jak obniżki podatków dla wszystkich odbiorców, są znacznie łatwiejsze do wprowadzenia i bardziej zrozumiałe dla wyborców niż zawężone transfery. I znacznie trudniej jest się z nich później wycofać.

Bruksela: Więcej pracy zdalnej

Komisja Europejska wciąż pracuje nad własnym pakietem osłonowym, ale z nieoficjalnych ustaleń wynika, że stara się mu nadać formę mechanizmu pomostowego, a nie nowego, stałego systemu subwencji. Jak wynika z projektu, do którego dotarła agencja Reuters, państwa członkowskie mogłyby sięgnąć po dotacje, dopłaty, ulgi podatkowe i pożyczki, aby wesprzeć sektory najbardziej narażone na rosnące koszty paliw. Wśród nich wymienia się przede wszystkim rolnictwo, rybołówstwo, transport drogowy oraz unijną żeglugę bliskiego zasięgu.

Do debaty o paliwach wkracza w tym miejscu również unijna polityka klimatyczna. Odpowiedzialna za ten obszar komisarz Teresa Ribera oczekuje, że krótkoterminowa pomoc pozostanie spójna z celami klimatycznymi Wspólnoty. W praktyce oznacza to, że wsparcie powinno skłaniać gospodarstwa domowe i firmy do poprawy efektywności energetycznej, elektryfikacji, korzystania z transportu publicznego i wdrażania czystszych procesów przemysłowych. Chodzi o to, by nie wydawać i tak już ograniczonych środków publicznych w sposób, który zwiększa podatność na skutki kolejnych szoków energetycznych.

Do mediów wyciekł również aneks do projektu Komisji Europejskiej, w którym znalazł się szereg drobnych rekomendacji. Ich jednoczesne wdrożenie przez wiele państw mogłoby wyhamować popyt na paliwa i złagodzić rynkowe niedobory. Dokument wymienia wśród nich m.in.: co najmniej jeden dzień pracy zdalnej w tygodniu (tam, gdzie pozwala na to specyfika zatrudnienia), tańsze lub wręcz darmowe przejazdy komunikacją miejską dla osób w trudnej sytuacji materialnej, dopłaty do biletów kolejowych, budowę nowych ścieżek rowerowych oraz wsparcie dla miejskich wypożyczalni jednośladów i kurierów rowerowych, organizację dni bez samochodu oraz naprzemienne wpuszczanie prywatnych aut do centrów miast, szkolenia z tzw. ecodrivingu, optymalizację załadunku samochodów ciężarowych, ograniczenie podróży służbowych drogą lotniczą czy zmniejszenie prędkości statków towarowych. Podobny przekaz kierował już wcześniej do opinii publicznej unijny komisarz ds. energii Dan Jørgensen. Apelował do Europejczyków o częstszą pracę zdalną, ograniczenie podróży autem oraz stosowanie dobrze znanych zaleceń Międzynarodowej Agencji Energetycznej (MAE). Wśród nich wymieniał m.in. obniżenie prędkości na autostradach i wspólne przejazdy (tzw. carpooling). Jak przestrzega Jørgensen, nawet w przypadku szybkiej deeskalacji konfliktu na Bliskim Wschodzie Europa nie powinna liczyć na rychły powrót do dawnej stabilności na rynku energii.

Główne wnioski

1. Kryzys paliwowy spowodowany wojną w Iranie obnażył poważną globalną zależność od cieśniny Ormuz, zmuszając europejskie rządy do trudnych decyzji politycznych dotyczących podziału kosztów niedoborów między podatników, konsumentów a koncerny paliwowe.
2. Europejskie stolice reagują: obniżając podatki i wypłacając dopłaty, sterując ręcznie podażą paliw (przez racjonowanie, limity cenowe i uwalnianie rezerw) lub łącząc te strategie z przyspieszeniem elektryfikacji oraz uniezależnieniem się od importu paliw kopalnych.
3. Instytucje takie jak MFW i Komisja Europejska ostro krytykują powszechne obniżki podatków i sztuczne zaniżanie cen. Zamiast tego naciskają na zawężoną pomoc tylko dla najuboższych oraz wykorzystanie wysokich cen jako impulsu do obniżenia popytu na paliwa (m.in. przez szeroki powrót do pracy zdalnej i inwestycje w transport publiczny).