Zaloguj się 
Dzieje się!
Jak często w Europie zmieniają się premierzy? Polska zaskakuje (ANALIZA)
Wielka Brytania powołała siódmego premiera w ciągu 10 lat, ponownie wywołując dyskusję o politycznej niestabilności w Europie. Analiza danych z ostatnich 26 lat pokazuje jednak bardziej złożony obraz. Jak wypada Polska?
Z tego artykułu dowiesz się…
- Które państwa Unii Europejskiej najczęściej zmieniały premierów w ciągu ostatnich 26 lat.
- Jak często zmieniały się gabinety w krajach UE.
- Co według badań najsilniej wpływa na ryzyko przedwczesnego upadku rządu.
Gospodarzem Downing Street 10 w ubiegłym tygodniu został Andy Burnham. Postać nowego premiera Wielkiej Brytanii, a jednocześnie nowego lidera pogrążonej w chaosie Partii Pracy jest fascynująca sama w sobie. Uwagę obserwatorów życia publicznego przykuła jednak przede wszystkim statystyka. Od czasu brexitowego referendum, którego dziesiąta rocznica wybiła miesiąc temu, Burnham jest już siódmym premierem Zjednoczonego Królestwa.
Niesterowalna Wielka Brytania, ale czy również kontynentalna Europa?
Brytyjskie i zagraniczne media z pieczołowitością odnotowały ten fakt. Wpisuje się on w narrację o Wielkiej Brytanii jako państwie w dłuższej perspektywie niesterowalnym i mającym okres politycznej stabilności za sobą.
W debacie publicznej pokutuje też przekonanie o strukturalnej niemożliwości rządzenia krajem dłużej niż jedną kadencję. Algorytmy podbijające skrajne przekazy, farmy trolli, dezinformacja oraz ogólny klimat niepewności nie pomagają decydentom w utrzymaniu władzy. Nie jest to jednak niemożliwe nawet we współczesnej Europie.
Jak informował XYZ w maju br., analiza wyborów parlamentarnych w UE z lat 2021–2026 potwierdza wysoką niestabilność polityczną – w połowie badanych państw doszło do zmiany władzy. Jednocześnie dane nie wskazują prostego związku między poziomem inflacji a wyborczą porażką rządzących. Pogorszenie sytuacji materialnej nie zawsze prowadzi bezpośrednio do utraty władzy przez rząd, ale często skutkuje erozją poparcia dla tradycyjnych partii oraz wzrostem znaczenia sił antysystemowych i eurosceptycznych.
Inspirując się przykładem brytyjskim, sprawdzamy, które unijne demokracje legitymują się największą stabilnością władzy, a które dotknięte są chroniczną niestabilnością.
Oazy stabilności i polityczne karuzele
Przeanalizowaliśmy wszystkie państwa UE oraz Wielką Brytanię na przestrzeni ostatnich 26 lat.
Kierownictwo rządu najczęściej zmieniało się w Rumunii oraz Bułgarii. Południowo-wschodnie państwa wspólnoty miały w tym czasie łącznie po 15 premierów. Ich średnia kadencja trwała ok. 20 miesięcy. Często do zmian na premierowskim fotelu dochodziło także w państwach bałtyckich (Litwa i Łotwa). Roszady były również częste nad Loarą. Francja w ostatnich 26 latach miała aż 13 premierów. Przypadek francuski jest jednak specyficzny, bo w istocie najważniejszym politykiem w Paryżu jest prezydent. Tych zaś od 2000 roku było czterech. Oczywiście prezydenta dużo trudniej usunąć ze stanowiska niż szefa rządu. Nie zmienia to jednak faktu, że rozdźwięk między stabilnością na obu stanowiskach jest wyraźnie zauważalny.
Wykres interaktywny Dziesięciu premierów rządziło Czechami, Finlandią czy Włochami. Włochy w ostatnich latach wykazują się rzadko widzianą nad Tybrem polityczną stabilnością pod rządami Giorgii Meloni.
Polska wypada w zestawieniu ostatnich kilkudziesięciu lat przeciętnie. Okazały gmach przy warszawskich Alejach Ujazdowskich zajmowało dziewięcioro polityków. Byli to kolejno Jerzy Buzek (AWS), Leszek Miller i Marek Belka (SLD), Kazimierz Marcinkiewicz i Jarosław Kaczyński (PiS), Donald Tusk oraz Ewa Kopacz (PO), Beata Szydło oraz Mateusz Morawiecki (PiS), a od 2023 roku ponownie Donald Tusk.
Polska w środku stawki
Na tle UE Polska wypada nieco powyżej środka stawki, na równi ze Słowenią, Austrią czy wspomnianą już Wielką Brytanią.
Oczywiście remis Polski i Wielkiej Brytanii na dystansie 26 lat ma dwa różne oblicza. Jeśli wziąć pod uwagę tylko ostatnią dekadę, to sytuacja w Polsce była bardzo stabilna. Mieliśmy zaledwie troje premierów (Szydło, Morawieckiego, Tuska). Wspomniana już Wielka Brytania odwrotnie – od 2016 roku Andy Burnham jest już siódmym szefem rządu.
Najmniej podatnymi na rotację premierów demokracjami unijnymi są głównie państwa tzw. starej UE (z wyjątkiem Malty). W Luksemburgu od 2000 roku rządziło zaledwie trzech premierów, zaś w Holandii, Hiszpanii, Danii, Niemczech oraz wspomnianej Malcie – czworo (w Niemczech oczywiście czworo kanclerzy).
Nowy gabinet, stary premier?
Nieco inaczej prezentuje się zestawienie liczby gabinetów, które przewijały się przez poszczególne państwa. Jest ich oczywiście więcej niż samych premierów. Normalnym zjawiskiem w zachodnich demokracjach są wewnątrzpartyjne korekty czy zmiany partnerów koalicyjnych. Z tego powodu liczba powołanych gabinetów różni się od poprzedniego zestawienia.
Wykres interaktywny Także i w tym wypadku do największej liczby zmian w składach gabinetów doszło w Rumunii, Francji, Bułgarii i na Litwie. Na drugim biegunie widać z kolei państwa znane ze stabilności na fotelach kanclersko-premierowskich, czyli Maltę, Luksemburg oraz Niemcy.
Niuanse unijnych demokracji
Najciekawsze jest jednak łączne zestawienie obu statystyk. Okazuje się bowiem, że nie brakuje państw, które wymykają się prostej liniowej logice: jeden premier = jeden gabinet.
Poniższy wykres podzielony jest na trzy części na osi poziomej. Od lewej strony kolejno przedstawione są państwa o niskiej rotacji na stanowiskach szefa rządu. Dalej jest grupa państw o rotacji umiarkowanej, a na końcu, po prawej stronie, są państwa, w których zmieniał się on najczęściej.
Ponadto wykres przedziela także linia trendu oraz obszar wokół niej. Państwa położone powyżej linii trendu cechują się większą liczbą przetasowań wewnątrz rządu niż w typowym przypadku. Analogicznie – poniżej linii trendu znajdują się państwa, w których tego rodzaju przetasowań jest odpowiednio mniej. Jest to oczywiście pewne uproszczenie, ale daje zniuansowany obraz współczesnych unijnych demokracji.
Wykres interaktywny W Unii Europejskiej nie brakuje bowiem państw, które legitymują się względną stabilnością polityczną. Do stosunkowo niewielu zmian w gabinetach i na ich czele dochodziło m.in. w Hiszpanii, Portugalii, Niemczech, Danii czy na Węgrzech.
Szczególne przypadki
W tej grupie są trzy wyjątkowe przypadki leżące powyżej obszaru trendu. To Holandia, Cypr oraz Malta.
Szczególnym przypadkiem jest Holandia. O ile w Hadze przez ostatnie 26 lat zasiadało jedynie czterech premierów, o tyle gabinetów koalicyjnych było znacznie więcej. Były premier Holandii, a obecny sekretarz generalny NATO Mark Rutte, był premierem w czterech różnych gabinetach. Holenderska scena polityczna na tle UE jest wyjątkowo rozdrobniona, co powoduje tak częste zmiany w składach gabinetów koalicyjnych mimo stabilności na stanowisku samego premiera.
Polska należy do grupy państw o umiarkowanej rotacji. Na tle Europy nie dochodziło w naszym kraju do przetasowań w gabinetach częściej niż zwykle przy takiej liczbie zmian na stanowisku premiera. Od 2000 roku w Polsce działało łącznie 14 gabinetów rządowych, którymi kierowało dziewięcioro premierów.
Państwami o wyjątkowej kulturze politycznej są te należące do ostatniej grupy, w której premierzy zmieniali się najczęściej. We Francji i Rumunii doszło do – odpowiednio – 22 i 25 zmian w składach gabinetów rządowych. Taka statystyka sugeruje, że w tych krajach częściej niż przeciętnie dochodziło do zmian wewnątrzgabinetowych przy niezmienionym stanowisku premiera.
Na drugim biegunie jest Bułgaria. Obecność Sofii poniżej linii trendu sugeruje, że dochodziło tam najczęściej po prostu do nowych wyborów lub dymisji całych rządów na czele z premierem. Rzeczywiście, Bułgaria na tle państw UE cechuje się wyjątkową polityczną niestabilnością – dopiero tegoroczny zwycięzca bułgarskich wyborów, czyli Postępowa Bułgaria, pierwszy raz w XXI wieku osiągnęła samodzielną większość.
Państwa UE różnią się od siebie pod kątem politycznej stabilności. Skąd biorą się takie różnice? I czy częste zmiany na szczytach mają wpływ na ogólną spójność ustroju?
Co nauka mówi o przetasowaniach rządowych
Przegląd literatury politologicznej nie przynosi jednej odpowiedzi pasującej do wszystkich analizowanych przypadków.
Co do zasady, najbardziej podstawową kwestią determinującą „długość życia” danego gabinetu jest kombinacja dwóch czynników – typu rządów oraz częstotliwości zdarzeń krytycznych. Tak wynika z badania z 1990 roku „A Unified Model of Cabinet Dissolution in Parliamentary Democracies”, którego autorami są Gary King, James Alt, Nancy Burns i Michael Laver. Rządy mniejszościowe czy tzw. koalicje nadwyżkowe (czyli skupiające więcej partii, niż jest realnie potrzebnych do sprawowania władzy) z reguły „zużywają się” szybciej niż typowe zwycięskie koalicje, nawet te z minimalną większością głosów w parlamencie. Na to wszystko wpływ mają oczywiście konkretne skandale, które nadal potrafią obalać rządy, choć już rzadziej niż kiedyś.
Ciekawą tezę znajdującą odbicie w rzeczywistości przedstawił Paul Wawrick w 1992 roku („Rising Hazards: An Underlying Dynamic of Parliamentary Government”). Sugeruje ona, że prawdopodobieństwo upadku gabinetu nie jest stałe w czasie, a rośnie, im dłużej dany rząd funkcjonuje. Teza sugeruje, że rządy „zużywają się” z czasem. Świetnym przykładem jest Francja, która tylko w ostatnich dwóch latach miała czterech różnych premierów. Kolejne rządy kapitulowały nie dlatego, że tak szybko pogarszała się sytuacja. Rządy „zużywały się” coraz szybciej względem społecznych oczekiwań.
Zdarza się także, że zmiany rządów wynikają z taktycznych prób zdobycia wyższego poparcia w społeczeństwie i niekoniecznie świadczą o kryzysie państwa. Teza opisana po raz pierwszy w 1995 roku przez Arthura Lupię i Kaare Strøm o terminacji rządów („Coalition Termination and the Strategic Timing of Parliamentary Elections”), wielokrotnie znajdowała odzwierciedlenie w rzeczywistości. Tylko w ostatnich latach przyspieszone wybory z tego powodu odbyły się we Francji czy Danii. Efekty takich zagrywek są różne. Premier Danii Mette Frederiksen ostatecznie przy władzy się utrzymała, ale np. taki sam manewr w 2007 roku kosztował Prawo i Sprawiedliwość spędzenie ośmiu kolejnych lat w ławach opozycyjnych.
Europa Środkowo-Wschodnia dogoniła Zachód
Co ciekawe, państwa naszego regionu według badaczy Daniela Walthera i Johana Hellströma z Uniwersytetu w Umeå (Szwecja) upodobniły się do państw Europy Zachodniej mimo znacząco krótszych tradycji demokratycznych. Według naukowców w regionie Europy Środkowo-Wschodniej kluczową rolę mają opisywane powyżej uniwersalne determinanty trwałości rządów. To m.in. typ i struktura rządów, liczba partii czy poziom bezrobocia. Każdy dodatkowy gracz w rządzie podnosi prawdopodobieństwo jego końca o 27 proc. Każdy 1 pkt. proc. wzrostu stopy bezrobocia podnosi ryzyko upadku rządu o średnio 6 proc.
Tezy badaczy potwierdzają zresztą dane. Państwa starej UE, takie jak Włochy, Belgia czy Finlandia, mają wyższą rotację rządów i premierów niż większość krajów Europy Środkowo-Wschodniej.
Kluczowe są zdolności koalicyjne i struktury partyjne
Podsumowując, realna stabilność polityczna niekoniecznie uwarunkowana jest zmianami gabinetów rządowych czy ich liderów. Zarówno badania politologiczne, jak i analiza danych z wykresów pokazują, że kluczowe są struktury systemów partyjnych czy zdolność do budowy koalicji. Polska na tle UE plasuje się mniej więcej w środku stawki. Gdyby przyjąć krótszą cezurę czasową, to niewykluczone, że znalazłaby się w górnej połowie. Mimo wysokiego spolaryzowania społecznego polski system polityczny wykazuje się relatywnie wysoką stabilnością ustrojową. Pozwala to poszczególnym rządom (przynajmniej w teorii) na względnie efektywne prowadzenie własnej polityki.
Główne wnioski
- Państwa Unii Europejskiej wykazują ogromne zróżnicowanie pod względem rotacji na stanowiskach szefów rządów. Największą stabilnością cechują się kraje starej Unii, gdzie w państwach takich jak Niemcy czy Holandia władzę sprawowało w ciągu ostatnich dwudziestu sześciu lat zaledwie czworo liderów. Na przeciwległym biegunie znajdują się Rumunia i Bułgaria, ponieważ każdy z tych krajów miał w analogicznym okresie po piętnastu polityków na fotelu premiera.
- Polska na tle innych państw europejskich prezentuje umiarkowany poziom stabilności władzy i plasuje się w środku unijnej stawki. Od 2000 roku pracami rządu nad Wisłą kierowało dziewięcioro premierów, którzy stali na czele czternastu odrębnych gabinetów. Ostatnia dekada przyniosła jednak wyraźne uspokojenie sytuacji na polskiej scenie politycznej, gdyż w tym czasie urząd premiera piastowały zaledwie trzy osoby.
- Badania politologiczne jednoznacznie wskazują, że częstotliwość zmian rządów wynika przede wszystkim z uwarunkowań systemu partyjnego oraz zdolności decydentów do zawierania koalicji. Rozdrobnienie w parlamencie oraz rosnąca liczba partnerów w rządzie znacząco podnoszą prawdopodobieństwo wcześniejszego rozpadu sojuszu. Zjawisko to dotyczy w równym stopniu państw o ugruntowanej demokracji w Europie Zachodniej oraz krajów Europy Środkowo-Wschodniej.
