Mieszkaniowe poprawki podzieliły rządzącą koalicję

Wydawało się, że pod dwudniowych obradach połączonych komisji – Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej kością niezgody będzie przede wszystkim kwestia wskaźnika miejsc parkingowych. Jednak finisz obrad na sali plenarnej w trakcie drugiego czytania ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa oraz niektórych innych ustaw pokazał, że kwestii jest o wiele więcej. Coraz większy podział rysuje się natomiast wewnątrz rządzącej koalicji. 

Nowelizacja zakłada zwiększenie limitów wydatków budżetowych na Fundusz Dopłat. Do 2030 roku może on zostać zasilony kwotą aż 10 mld złotych. Mają być przeznaczone m.in. na program budownictwa socjalnego i komunalnego (BSK), społecznego budownictwa czynszowego (SBC) oraz na remonty gminnych pustostanów, których w Polsce według spisu z 2021 r. jest ponad 113 tys.

Jakie zmiany zakładają uchwalone przepisy? 

W ramach noweli przedłużono także termin składania wniosków w programie społecznego budownictwa czynszowego (SBC) z 2024 r. na 2025 r. Jego budżet wzrósł natomiast z 4,5 do 7 mld zł. Ustawa wprowadza również zmiany w zasadach najmu. Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe (SIM, zastąpiły Towarzystwa Budownictwa Społeczengo, TBS) w miastach poniżej 100 tys. mieszkańców będą mogły oferować najem instytucjonalny z dojściem do własności.

Nowe przepisy przewidują zakaz wyodrębniania lokali na własność przez 15 lat od oddania inwestycji oraz do czasu całkowitej spłaty kredytu. W przypadku lokali powstałych z udziałem programu BSK okres ten ma wynosić 25 lat. Sprzedaż będzie możliwa wyłącznie po cenach rynkowych.

Wnioski o wsparcie z Funduszu Dopłat będą rozpatrywane priorytetowo, jeśli dotyczą inwestycji realizowanych w ramach SBC lub współfinansowanych z KPO. Wsparcie obejmie także domy studenckie. Nowelizacja ma na celu zwiększenie dostępności mieszkań na wynajem oraz poprawę wykorzystania istniejącego zasobu komunalnego.

Koalicyjny rozłam przy głosowaniu kluczowych poprawek

Najciekawsze rzeczy działy się jednak jeszcze przed głosowaniem nad całością ustawy. Głosami PiS-u, Konfederacji oraz Polski 2050-TD przegłosowano kluczowe poprawki i wnioski mniejszości zgłoszonych przez tę ostatnią partię. Co ważne, wbrew stanowisku rządu.

Jedna z nich miała na celu umożliwienie mieszkańcom mniejszych miast (poniżej 100 tys. mieszkańców) skorzystania z opcji instytucjonalnego najmu z dojściem do własności w ramach SIM-ów. Poprawka przeszła. Obecnie taka forma najmu nie jest dostępna. Zmiana pozwoli najemcom ubiegać się o przekształcenie dotychczasowej umowy najmu w umowę z możliwością wykupu lokalu.

Inny zaakceptowany wniosek dotyczył ograniczeń w zakresie przekształcania lokali na własność. Będzie to możliwe dopiero po 15 latach od oddania budynku do użytkowania i tylko wtedy, gdy zostanie całkowicie spłacony kredyt zaciągnięty w BGK.

Ponadto Sejm przegłosował poprawkę wykreślającą zapis ustawy, który znosił krajowe wymogi dotyczące minimalnej liczby miejsc parkingowych w nowych inwestycjach mieszkaniowych. Kwestia ta wzbudziła duże kontrowersje podczas prac komisji. Wcześniej podobny wniosek złożyło także Prawo i Sprawiedliwość.

Przeczytaj: Kuriozalna przepychanka w sprawie współczynnika miejsc parkingowych

Wszystkie te kwestie okazały się sporne nie tylko na linii koalicja rządząca-opozycja, ale też wewnątrz koalicji. Wyłamali się niemal wszyscy posłowie Polski 2050. Za odrzuceniem poprawek głosowało troje z nich: Ryszard Petru, Izabela Bodnar oraz Tomasz Zimoch. 

Zdaniem eksperta

Mieszkalnictwo społeczne w pułapce własnych założeń

Zmiana nazwy z TBS na SIM, która nastąpiła kilka lat temu, była połączona z obietnicą dojścia do własności. Od czasu Narodowego Programu Mieszkaniowego w celach polityki mieszkaniowej mocno podkreśla się ważność najmu dla całości systemu mieszkaniowego. Jednak najem był przeważnie proponowany z dojściem do własności - taką formę umowy wprowadzono wówczas do systemu prawnego.

 Mieszkanie+ zakładało dojście do własności, choć zasady okazały się bardzo niekorzystne. Dlatego też gminy, które decydowały się na współpracę z KZN i buduje się w nich te mieszkania, przekazywały najemcom informację o dojściu do własności. Zasoby TBS w średnich i większych miastach (mamy niespełna 300 TBS i SIM), od wielu lat były budowane na wynajem, i te, do których wykorzystywano preferencyjne kredyty, a potem granty, nie były prywatyzowane. Dlatego już od kilku lat mamy rozdźwięk pomiędzy tym, że w jednym miejscu jest opcja dojścia do własności, a w innym jej nie ma.

Teraz znów widoczny jest kolejny zwrot i nacisk na to, żeby nie było żadnego dojścia do własności. Mieszkalnictwo społeczne ma być tylko na wynajem. W tym roku już wielokrotnie podejmowano w dyskusji temat, że mieszkania komunalne nie powinny być sprzedawane. Doszło jednak do uzgodnień, że nie można całkowicie zakazać sprzedaży, a trzeba zrezygnować z bonifikat i zniżek. Tę zasadę wprowadzano już w SIM-ach,  bo ogólnie ten sektor ma się bilansować, jeśli wykorzysta preferencyjny kredyt i grunt do budowy.

Uzgodnione wydaję się także być to, że pieniądze ze sprzedaży mieszkań lub działek powinny być przeznaczane na mieszkalnictwo społeczne. Jednak jeszcze dwa lata temu nie było to wcale jasne. Teraz rzeczywiście jest wstępnie przegłosowane, że w jednym miejscu ustawy będzie “po 15 latach”, a w innym “po 25 latach” oraz że można wydzielać lokale na własność (nowelizacja ustawy wprowadza 25-letni zakaz wykupu mieszkań powstałych z grantu (BSK - Budownictwo Społeczne i Komunalne), a 15-letni zakaz dla mieszkań powstałych z kredytu (Społeczne Budownictwo Czynszowe).

Według mnie opcja sprzedaży nieruchomości powinna być dostępna, bo to element niezbędny do dobrego zarządzania. Planowanie na 15-20 lat naprzód może być kłopotliwe i dla właścicieli budynków, i dla najemców, którzy takie długoletnie zobowiązania będą podejmować.

Hanna Milewska-Wilk

specjalista ds. mieszkalnictwa z Instytutu Rozwoju Miast i Regionów, analityk rynku najmu mieszkań w simpl.rent

O co toczył się spór? 

Mieszkania społeczne o dostępnym czynszu i dla osób z tak zwanej luki czynszowej powinny być zawsze publiczne, a państwo nie powinno się ich wyzbywać.

Przedstawiciele resortu rozwoju i technologii obawiali się, że zmiany mogą doprowadzić do zmniejszenia dostępności mieszkań w ramach SIM. Z drugiej strony przedstawiciele Prawa i Sprawiedliwości uważali, że ograniczenie czy zakaz dojścia do własności wywraca cały system do góry nogami. 

Wiceminister rozwoju i technologii Tomasz Lewandowski (z Lewicy) stwierdził, że to rząd PiS wywrócił system. Wprowadził możliwość dojścia do własności w systemie TBS budowanym od 1995 roku. Powstało w nim ponad 100 tys. mieszkań.

– Mieszkania społeczne o dostępnym czynszu i dla osób z tak zwanej luki czynszowej powinny być zawsze publiczne. Państwo nie powinno się ich wyzbywać – stwierdził wiceminister Tomasz Lewandowski. 

Zdaniem przedstawiciela rządu obecne przepisy są niesprawiedliwe dla lokatorów. 

– Gdy SIM-y wybudują mieszkania, oferują je lokatorom. Oczekują wpłaty partycypacji na poziomie do 30 proc. – czyli ponad 200 tys. zł. Potem przez 15 lat lokator ma płacić czynsz, w którym są uwzględnione spłaty rat kredytów. Po tym okresie lokator oczekuje przeniesienia własności. Staje jednak wobec rynkowej wyceny mieszkania na dzień sprzedaży. Od niej potrąci się mu wartość płaconej przez niego partycypacji, a resztę będzie musiał zapłacić gotówką. Czy to jest sprawiedliwe? – pytał z mównicy sejmowej Tomasz Lewandowski. 

Dojście do własności w mniejszych miastach jest potrzebne

Jednak zdaniem Adama Czerniaka, zastępcy prezesa Krajowego Zasobu Nieruchomości, utrzymanie możliwości dojścia do własności w miastach do 100 tys. mieszkańców jest ważne i korzystne.

– Wszystko dlatego, że najemca rozliczający mieszkanie z dojściem do własności płaci wyższy czynsz. Pieniądze wydane na wybudowane mieszkanie szybciej wracają do SIM-u. To z kolei pozwala na budowę kolejnych mieszkań i mniejsze zaangażowanie środków publicznych. Szybciej odzyskujemy zainwestowany kapitał, a państwo może wybudować więcej mieszkań – podkreślał Adam Czerniak. 

Zdaniem eksperta zarzut, że mieszkania z opcją dojścia do własności nie będą służyć społeczności lokalnej, również jest nietrafiony. 

– W mniejszych miejscowościach rotacja lokatorów jest minimalna. Czas użytkowania jednej nieruchomości w Polsce wynosi średnio 26 lat, a w małych miastach i na wsiach – nawet ponad 30 lat. Minister Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz słusznie więc zauważyła, że potrzebujemy mechanizmów zatrzymujących młodych ludzi w tych miejscowościach, aby ograniczyć niekorzystne procesy demograficzne – stwierdzi Adam Czerniak.

Własność mieszkań to jedna z możliwych zachęt do pozostania w rodzinnej miejscowości. 

– To są kwestie związane ze spójnością terytorialną i polityką rozwoju regionalnego, choć ja – jako praktyk i ekspert – koncentruję się przede wszystkim na aspekcie polityki mieszkaniowej – dodał zastępca Krajowego Zasobu Nieruchomości. 

Dobry przykład

Przykładem mniejszej miejscowości, w której system działa, jest niespełna 14-tysięczny Człuchów w województwie pomorskim. Wybudowano tam 28 mieszkań dwu, trzy i czteropokojowych o umiarkowanym czynszu (docelowo 15,5 zł za 1 m kw.).

– Zgłosiło się 31 rodzin, czyli lokalne potrzeby mieszkaniowe zostały praktycznie w całości zaspokojone. Pieniądze z czynszu wracają do SIM-u, który za pozyskane pieniądze może budować mieszkania w kolejnej gminie. To realny mechanizm skalowania inwestycji – podkreślał Adam Czerniak. 

Jednak w dużych miastach mechanizm dojścia do własności może być szkodliwy. Wszystko dlatego, że silny wpływ na rynek mają tam inwestorzy, spekulanci, flipperzy, a wśród najemców występuje duża rotacja.

– Jest więc trwała potrzeba zasobu społecznego na wynajem. Ale Człuchów, Sędziszów Małopolski i ponad 600 innych inwestycji, które jako KZN nadzorujemy, to zupełnie inna historia – ekonomicznie, demograficznie i społecznie – podkreślał Adam Czerniak. 

Patrząc na rynek mieszkaniowy w mniejszych miejscowościach w perspektywie 20-30 lat, w wielu z nich liczba ludności niestety spadnie. To oznacza, że mieszkania na własność mogą być bardziej stabilnym ekonomicznie rozwiązaniem niż tworzenie zasobów, które nie będą rotować. Z czasem będzie je nawet trudno wynająć. 

Przeczytaj: Senioralna polityka mieszkaniowa. Pomysły są, ale brakuje strategii i długofalowego planu

Wysokość partycypacji kolejną kością niezgody

Kolejną kontrowersyjną kwestią było zniesienie ograniczenia wysokości partycypacji najemców. W pierwotnej wersji ustawy rząd proponował, aby w przypadku, gdy inwestycja otrzyma 45-proc. grant z Funduszu Dopłat, maksymalna partycypacja lokatora nie mogła przekraczać 15 proc. kosztów budowy. Jednak głosami Polski 2050, PiS i Konfederacji przyjęta została poprawka, która likwiduje ten zapis.

Oznacza to, że mimo znacznego wsparcia publicznego, SIM-y będą mogły nadal pobierać od najemców do 30 proc. wkładu własnego. To nawet kilkaset tysięcy złotych gotówką. Bez możliwości kredytowania tej kwoty. 

Decyzji tej broni Adam Czerniak. Jego zdaniem ograniczenie partycypacji oznaczałoby mniejsze zaangażowanie kapitału prywatnego, a co za tym idzie – większą konieczność finansowania projektów ze środków publicznych.

– Chodzi o instrument zwrotny, to jest kredyt SBC, do którego dopłaca państwo. A skoro środki publiczne są ograniczone, mniej projektów dałoby się zrealizować. Natomiast poprawka ta nie oznacza, że partycypacja nie może być niższa. W wielu lokalizacjach, gdzie potencjalni najemcy nie mają takich oszczędności, partycypacja jest mniejsza. Przykładowo w inwestycji SIM Wielkopolska w gminie Ostrowite partycypacja to tylko 1 proc. – stwierdzi zastępca prezesa KZN. 

Wskaźnik miejsc parkingowych jednak zostaje 

Drugą próbę, tym razem udaną, podjęto w sprawie utrzymania minimalnego współczynnika liczby miejsc postojowych przewidzianych do realizacji w ramach inwestycji mieszkaniowych. Reguluje to obecnie tzw. specustawa mieszkaniowa (chodzi wyłącznie o projekty realizowane na mocy lex deweloper).

Kwestia ta zdominowała dyskusję podczas prac nad ustawą w komisji. Tożsamy z poprawką Polski 2050 wniosek mniejszości zgłosiło wcześniej PiS. Na komisji wniosek przepadł. Tym razem jednak znów głosami polityków PiS, Konfederacji oraz Polski 2050, stało się inaczej.

W tej sprawie w mocnym tonie z sejmowej mównicy wypowiadał się wiceminister Tomasz Lewandowski, atakując przede wszystkim polityków obecnej opozycji.

– Szczytem cynizmu jest podnoszenie tego akurat przez posłów z PiS. Przypomnę, że wrzutką jeszcze przed końcem poprzedniej kadencji 17 sierpnia 2023 r., zaproponowaliście państwo zniesienie tych limitów. Przegłosowaliście to w tej izbie, tylko że Senat nie zdążył już tego uchwalić – mówił wiceminister Rozwoju i Technologii. 

Dwie wizje polityki mieszkaniowej

Przyjęte poprawki unaoczniły pogłębiający spór o to, czym ma być mieszkalnictwo społeczne. Z jednej strony mamy do czynienia z poglądem, że zasób społeczny powinien pozostać w rękach publicznych i służyć jako trwała alternatywa dla komercyjnego rynku najmu. Z drugiej – zwolennicy elastyczniejszego podejścia, zakładają możliwość dojścia do własności, zwłaszcza w mniejszych miejscowościach. A tam potrzeby i rotacja lokatorów są inne niż w dużych miastach.

Rządowe środowiska ostrzegają, że obecny model dojścia do własności może za kilkanaście lat wywołać polityczny kryzys. Najemcy, którzy przez 15 lat płacili czynsz z ratą kredytową i wpłacili kilkadziesiąt procent partycypacji, zostaną zaskoczeni obowiązkiem dopłaty ceny rynkowej, by przejąć lokal na własność. Ich zdaniem to systemowa pułapka, którą za kilkanaście lat trzeba będzie rozwiązywać populistycznymi bonifikatami. 

Z kolei Polska 2050 przekonuje, że własność jest narzędziem stabilizacji lokalnych społeczności, zwłaszcza w mniejszych miejscowościach. Ich zdaniem utrzymanie mechanizmu wykupu – choć ograniczonego geograficznie – pozwoli zatrzymać mieszkańców, poprawić ściągalność czynszów i szybciej odzyskiwać środki na kolejne inwestycje SIM.

Nie tylko mieszkania, ale też napięcia w koalicji

Nowelizacja ustawy została co prawda uchwalona większością głosów, ale polityczne konsekwencje mogą być długofalowe. Poprawki przegłosowane głosami Polska 2050, PiS i Konfederacji pokazały, że w kluczowych sprawach programowych wokół mieszkalnictwa nie ma pełnej spójności w koalicji rządzącej. To rodzi ważne pytania o przyszłe głosowania. 

Dla obserwatorów rynku to także sygnał, że zasady działania SIM-ów mogą być w kolejnych latach nadal przedmiotem sporów i korekt. Bo choć budżet rośnie, to kierunek rozwoju systemu – społeczny czy własnościowy – pozostaje otwarty. 

Główne wnioski

1. Nowelizacja ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa wprowadza istotne zmiany, takie jak zwiększenie limitów wydatków Funduszu Dopłat, przedłużenie terminu składania wniosków w programie SBC oraz możliwość najmu instytucjonalnego z dojściem do własności w mniejszych miastach.
2. Głosowanie nad poprawkami do ustawy mieszkaniowej ujawniło głęboki podział w koalicji rządzącej, szczególnie w kwestii dojścia do własności mieszkań socjalnych i komunalnych oraz wysokości partycypacji najemców.
3. Spór o politykę mieszkaniową koncentruje się wokół dwóch wizji: utrzymania zasobu społecznego w rękach publicznych jako alternatywy dla rynku komercyjnego oraz elastyczniejszego podejścia z możliwością dojścia do własności, zwłaszcza w mniejszych miejscowościach.