Rząd bierze się za uwalnianie gruntów

2 grudnia w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów pojawiły się założenia do ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe. Celem przygotowanego przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii projektu jest rozwiązanie problemu ograniczonej podaży gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, co według przedstawicieli resortu prowadzi do wzrostu cen nieruchomości. Inicjatywa zakłada zarówno zmniejszenie barier prawnych, jak i wprowadzenie nowych mechanizmów wspierających realizację inwestycji. Wiele wskazuje na to, że to pierwszy etap tzw. Programu Mieszkaniowego zapowiedzianego we wrześniu przez Krzysztofa Paszyka, ministra Rozwoju i Technologii, choć ministerstwo tego jeszcze oficjalnie nie potwierdza.

Publikacja na rządowych stronach pojawiła się jednak w trudnym momencie. Obecnie mamy do czynienia z bardzo wysokim poziomem oferty szczególnie nowych mieszkań i znacząco niższym poziomem popytu. To sprawia, że klienci mają w czym wybierać, ale nie spieszą się też z podjęciem decyzji.

Nie zmienia to faktu, że jest potrzeba systemowego uporządkowania zarządzania gruntami i ich optymalnego wykorzystania z uwzględnieniem wszystkich segmentów rynku mieszkaniowego. Wszystkich – w tym również budownictwa socjalnego, komunalnego i społecznego.

O zmiany w tym zakresie od dłuższego czasu apelowała większość jego uczestników, którzy przedstawione założenia oceniają raczej pozytywnie. Resort zdiagnozował kluczowe wyzwania, a zaproponowane rozwiązania mają szansę przyspieszyć proces inwestycyjny i w praktyce lepiej wykorzystać potencjał dostępnych terenów pod budownictwo mieszkaniowe.

Ruch w dobrą stronę, ale z ostateczną oceną trzeba poczekać na projekt konkretnych przepisów

Najważniejsze będą szczegółowe zapisy ostatecznej wersji ustawy, zwłaszcza dotyczące obrotu gruntami rolnymi, czy należącymi do spółek Skarbu Państwa.

Eksperci zwracają przede wszystkim uwagę na fakt, że choć proponowany kierunek jest słuszny, z pełną oceną założeń należy poczekać na szczegółowe zapisy ustawy. To one będą kluczowe dla efektywności stanowionego prawa. Bardzo istotne jest też ułożenie prac nad przepisami na osi czasu, a także perspektywa ich wejścia w życie.

– Przedstawiony projekt ustawy zawiera bardzo zróżnicowany pakiet rozwiązań, które miałyby zwiększyć podaż gruntów pod budownictwo mieszkaniowe i usprawnić proces inwestycyjny. Niektóre z tych propozycji od dawna postulowało środowisko deweloperskie i inni uczestnicy rynku mieszkaniowego, jednak część jest dość zaskakująca. Na pewno pozytywnie trzeba ocenić, że ustawa koncentruje się na stronie podażowej rynku – mówi Agnieszka Mikulska, ekspertka rynku mieszkaniowego w CBRE.

– Najważniejsze będą szczegółowe zapisy ostatecznej wersji ustawy, zwłaszcza dotyczące obrotu gruntami rolnymi, czy należącymi do spółek Skarbu Państwa. To od nich będzie zależeć tempo realizacji tych zamierzeń i to, czy w ogóle będą miały realny wpływ na wielkość podaży. Obecnie trudno przewidzieć, jak szybko będą się toczyć prace nad ustawą i kiedy mogłyby realnie oddziaływać na rynek – dodaje Agnieszka Mikulska.

Mimo że nie znamy jeszcze szczegółów kompleksowego programu mieszkaniowego, należy podkreślić, że rynek nieruchomości, a przede wszystkim gminy, mierzą się obecnie z wyzwaniem reformy planistycznej. Wątpliwe zatem, czy zapowiadane przepisy uwalniające grunty zaczną obowiązywać wcześniej niż od 2026 r. (gminy do końca 2025 r. mają czas na uchwalenie planów ogólnych). Tym bardziej, że nie znamy jeszcze projektu ustawy.

Uwolnienie gruntów rolnych

– Dobrze się stało, że w końcu zebrano wszystkie uwagi wynikające z problemów w stosowaniu prawa – podkreśla Hanna Milewska-Wilk, analityk rynku najmu mieszkań w simpl.rent, specjalista ds. mieszkalnictwa z Instytutu Rozwoju Miast i Regionów.

– Te niejasności to problemy z URUK (ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego). Koncepcje powrotu do możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego (szczególnie pod mieszkalnictwo społeczne – na wzór land trust w USA), doprecyzowania możliwości dobudowania całej kondygnacji (a nie tylko 10 proc. wysokości budynku), czy usprawnienia obrotu gruntami przez moratorium na pobieranie opłaty przez dwa lata od wejścia w życie planu są dość interesujące. Mogą wesprzeć aktywizację sprzedaży. Ale czy zadziałają? – stawia pytanie Hanna Milewska Wilk.

Zdaniem eksperta

Grunty rolne w Polsce to ogromny potencjał

Z liberalizacją ustawy o obrocie gruntami rolnymi można wiązać największe nadzieje. Prawo w Polsce jest w tym zakresie bardzo restrykcyjne (a i tak było w ostatnich kilku latach liberalizowane!), co silnie ogranicza dostępność gruntów w miastach pod zabudowę, więc i realnie wpływa na podaż mieszkań.

Grunty rolne to 20 proc. Warszawy i 40 proc. Krakowa. Oczywiście nie wszystkie będą możliwe do wykorzystania na budowę, ale w dalszym ciągu to jedna z głównych i niezbyt uzasadnionych barier w zabudowywaniu miast.

Niepokojąca z kolei jest raczej silna ochrona działkowców przez MRiT. ROD-y zajmujące ziemię w centrach dużych miast to kolejny obok gruntów rolnych duży problem dla polskiego mieszkalnictwa.

Gabriel Hawryluk

analityk rynku nieruchomości portalu XYZ

Proces uwalniania gruntów pod inwestycje mieszkaniowe będzie szczególnie dużym wyzwaniem w odniesieniu do terenów w granicach największych miast. To właśnie tam występuje największy deficyt działek. Z drugiej strony, co jest również elementem reformy planistycznej, istotne będzie odpowiedzialne kształtowanie miejskiej tkanki w racjonalnych ramach kosztowych.

Im bardziej projekty oddalone od centrów miast, tym większe nakłady będzie trzeba ponieść na realizację miejskiej infrastruktury. I tym bardziej odsuwać się będzie wizja miast 15-minutowych.

– Wspieramy wszystkie usprawnienia legislacyjne, które pomogą odpowiedzieć na popyt na mieszkania w granicach miast. Tym bardziej, że deweloperzy i samorządy mierzą się z deficytem śródmiejskich działek oraz wieloletnim procedowaniem, brakiem lub dezaktualizacją planów miejscowych – mówi Inga Pilarska, dyrektor ds. planowania strategicznego w Grupie Echo Investment.

– W prezentowanych założeniach pozytywnie oceniamy chęć modyfikacji narzędzi, z których korzystamy w ramach Grupy Echo Investment, tj. specustawy mieszkaniowej i zastępującego ją w przyszłości Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego. W przypadku specustawy popieramy proponowane kierunki uelastycznienia procedury, w tym np. powrót do zasad określania współczynnika liczby miejsc parkingowych sprzed 2023 r. Pozytywnie opiniujemy też dążenie do jednoznacznego rozstrzygnięcia o możliwości dokonania podziału nieruchomości przy zachowaniu zgodności z ustaleniami wynikającymi z uchwały ULIM. Z kolei w przypadku ZPI, zanim ścieżka ta się upowszechni, warto doprecyzować zakres zobowiązań samorządu i inwestora oraz powiązań ZPI ze studium zagospodarowania gminy, a także ograniczyć szczegółowość dokumentacji, jaką na wczesnym etapie procedowania ZPI obecnie oczekuje się od inwestora – w tym kontekście proponowana ustawa zawiera obiecujące rozwiązania – wylicza Inga Pilarska.

Potencjał Skarbu Państwa

W gruntach należących do Skarbu Państwa drzemie duży potencjał, a tereny te często nie są wykorzystywane

Na kolejną istotną i pozytywnie ocenianą przez ekspertów kwestią jest koncepcja aktywizacji nieruchomości pozostających w zasobach spółek Skarbu Państwa oraz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na cele mieszkaniowe.

– Zgodnie z projektem minister właściwy do spraw budownictwa będzie posiadał kompetencje do nieodpłatnego przejmowania nieruchomości spółek Skarbu Państwa oraz KOWR i przekazania ich do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje starosta. Starosta zaś będzie uprawniony do rozdysponowania tych gruntów na poziomie lokalnym. Jak słusznie zauważono, w gruntach należących do Skarbu Państwa drzemie duży potencjał, a tereny te często nie są wykorzystywane – ocenia Przemysław Dziąg, radca prawny, zastępca dyrektora generalnego Polskiego Związku Firm Deweloperskich.

Z punktu widzenia inwestorów rozwiązaniem, które może zwiększyć dostęp do działek, jest wprowadzenie moratorium na pobieranie opłaty planistycznej.

– Przypomnijmy, że opłata ta jest jednorazowym świadczeniem pobieranym przez gminy w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrasta w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Zgodnie z przepisami, właściciel lub użytkownik wieczysty, który sprzedaje nieruchomość w ciągu pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu, zobowiązany jest do uiszczenia opłaty planistycznej. Jej wysokość określa plan miejscowy, a maksymalna stawka nie może przekroczyć 30 proc. wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z uchwalonych zmian – dodaje Przemysław Dziąg.

W ocenie Polskiego Związku Firm Deweloperskich przywracanie prawa ustanawiania użytkowania wieczystego gruntów na cele mieszkaniowe, które według reformy, zapoczątkowanej w 2018 r., miało być w Polsce wygaszane, nie ma większego uzasadnienia. Zdaniem PZFD zaproponowane w założeniach ustawy propodażowej rozwiązanie nie będzie również opłacalne dla samorządów.

– Użytkowanie wieczyste pozwala inwestorom uzyskać tytuł prawny do gruntu, przy ponoszeniu jedynie części jego wartości w formie pierwszej opłaty (15-25 proc.), a następnie opłat rocznych (1 proc. wartości gruntu, jeśli grunt został oddany na cel mieszkaniowy). W założeniach przewidziano (choć taki mechanizm już funkcjonuje na gruncie ustawy z 2018 r.) natomiast automatyczne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności po zrealizowaniu przez użytkownika wieczystego inwestycji mieszkaniowej (oddania budynku do użytkowania). Z punktu widzenia budżetów samorządów jest to rozwiązanie niekorzystne, bo szybko mogą one stracić dochody z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste – analizuje Przemysław Dziąg.

Czy zmiany przepisów przełożą się na spadek cen mieszkań?

To bez wątpienia najważniejsze pytanie zadawane przede wszystkim przez potencjalnych kupców i najemców, którzy wobec aktualnie panujących warunków nie mogą pozwolić sobie na zakup mieszkania.

Proponowane przez Ministerstwo zmiany są z pewnością krokiem w dobrą stronę. Jeśli przepisy wejdą w życie, realnie zwiększając dostępność gruntów, a co za tym idzie również mieszkań, pozwolą na ustabilizowanie cen mieszkań w dłuższej perspektywie.

Trudno jednak oczekiwać natychmiastowego wpływu na rynkową sytuacje. Jest to zbyt skomplikowany i rozłożony w czasie proces. Bardzo wiele zależy od efektywności wdrażania i funkcjonowania samych przepisów oraz procedur z nim związanych.

Główne wnioski

1. Zaproponowane przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii założenia stwarzają stabilne fundamenty do uwolnienia wielu gruntów pod zabudowę mieszkaniową. Jest jednak zbyt wcześnie, aby wyciągać daleko idące wnioski, ponieważ nie znamy jeszcze szczegółów proponowanych rozwiązań.
2. Skuteczne i szybkie wdrożenie dobrze opracowanych przepisów może przełożyć się na realne zwiększenie dostępności mieszkań w Polsce, jednak na efekty będziemy musieli poczekać przynajmniej kilka lat.
3. Założenia obejmują wiele istotnych obszarów – jak np. zagospodarowanie gruntów rolnych, czy terenów należących do Skarbu Państwa. Kluczowa jednak będzie jakość stanowionego prawa i efektywności jego wdrażania, a także szansa kontynuowania programu w kolejnej kadencji sejmowej szczególnie w sytuacji, kiedy ponownie nastąpi w Polsce zmiana władzy.