Spór o reformę PIP. Walka z „luką śmieciową” kontra „quasi-policyjne uprawnienia”

Reforma Państwowej Inspekcji Pracy doczekała się kolejnych poprawek. Zanim trafi do sejmu, nad projektem będzie musiała pochylić się Rada Ministrów. Zważywszy na terminy (do końca roku zostało już tylko jedno posiedzenie Sejmu), termin 1 stycznia staje się wręcz nierealny. Główny Inspektor Pracy Marcin Stanecki w rozmowie z XYZ zapewnia jednak, że ani przewidywane kilkutygodniowe opóźnienie, ani przyjęte poprawki, nie wpłyną na skuteczność ustawy. Jej główne założenia pozostają bowiem bez zmian.

Ustawa o PIP w pigułce

Przypomnijmy, że reforma PIP to pokłosie deklaracji zawartych w Krajowym Planie Odbudowy i realizacja tzw. kamieni milowych związanych z walką z tzw. śmieciówkami. Mowa o umowach cywilnoprawnych (zleceniach lub kontraktach B2B), które często pojawiają się w miejsce umów o pracę. Ustawodawca przypomina, że to właśnie etaty dają pracownikom odpowiednie zabezpieczenia socjalne. Mowa o składkach na ZUS, zasiłkach, pełnym wymiarze urlopu, płatnych nadgodzinach czy możliwości odwołania się do sądu pracy.

Przeczytaj: PIP zyska nowe uprawnienia? Firmy obawiają się fali pozwów i wzrostu kosztów

Kodeks pracy już obecnie w art. 22 wskazuje, że niedopuszczalne jest zawieranie umowy cywilnoprawnej w sytuacji, gdy stosunek na linii pracodawca-pracownik ma znamiona stosunku pracy. W dużym uproszczeniu mowa o wykonywaniu pracy pod nadzorem pracodawcy, w określonym miejscu i czasie. W egzekwowaniu tego prawa mają pomóc nowe uprawnienia PIP, czyli stwierdzanie w toku kontroli istnienia stosunku pracy. Fikcyjne śmieciówki będą zamieniane w umowy o pracę na mocy decyzji administracyjnej PIP. Pracodawca będzie miał rzecz jasna możliwość odwołania się od tej decyzji najpierw w ramach PIP, następnie w sądzie pracy.

Szykują się kontrole. PIP wdroży algorytm jak skarbówka

W myśl nowych przepisów inspektorzy będą prowadzić kontrole umów zarówno w zakładach pracy, jak i zdalnie. Projekt zakłada wymianę informacji z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i Krajową Administracją Skarbową. Dane o odprowadzanych podatkach i składkach mogą naprowadzić inspektorów na potencjalnie fikcyjne umowy.

Przeczytaj: „Firmy-krzaki” już nie pośredniczą w zatrudnieniu? Sezon świąteczny pod lupą inspektorów

Analiza ryzyka, która - jak wyjaśnia przedstawiciel PIP - sprawdziła się już w ZUS i skarbówce, ma ograniczyć liczbę kontroli i uskuteczniać je.

– Będzie typowanie podmiotów do kontroli, dzięki temu te będą efektywniejsze. Trwają prace nad nowymi narzędziami i algorytmem. ZUS, gdzie odsetek skutecznych kontroli pozostaje na wysokim poziomie, dzieli się z nami swoimi doświadczeniami. My co roku sprawdzamy 40 tys. umów, ale zachęcamy do samokontroli. Do tego przydać się może lista kontrolna – mówi Marcin Stanecki.

Poprawki do projektu

W toku prac nad projektem pojawiły się zmiany, które nieco łagodzą ustawę. Zaproponowano, by inspektor pracy lub sąd pracy mógł uchylić rygor natychmiastowej wykonalności decyzji PIP. W projekcie zaproponowano także, by kontrole mogły sięgać najdalej 3 lat wstecz. Inna zmiana dotyczy możliwości wyboru przez inspektora, czy ten, decyzją administracyjną zmieni śmieciówkę w etat, czy też skieruje sprawę do sądu pracy.

To normalne, że jest kilka wersji projektu. Tak wypracowujemy kompromis. Niezależnie od tego, w jakiej formie będzie wydawana decyzja Państwowej Inspekcji Pracy, to nie będzie miało większego znaczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności czy to, jak daleko sięgnie kontrola, to nie są kluczowe zmiany

– Proces legislacyjny jest dynamiczny. To normalne, że jest kilka wersji projektu. Tak wypracowujemy kompromis. Niezależnie od tego, w jakiej formie będzie wydawana decyzja Państwowej Inspekcji Pracy, to nie będzie miało większego znaczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności czy to, jak daleko sięgnie kontrola, to nie są kluczowe zmiany. My będziemy w stanie „cofnąć się” przy ocenie danego kontraktu cywilnoprawnego na tyle, na ile pozwoli nam materiał dowodowy. Kluczowym elementem będzie sama kontrola i to, co będzie działo się po niej – wyjaśnia Marcin Stanecki.

Zdaniem Mirosława Białobrzewskiego, prezesa Golden Serwis, z punktu widzenia pracodawców to właśnie działanie ustawy wstecz może mieć największe znaczenie. Kwestia zaległych składek i podatków może stać się nie lada wyzwaniem dla firm.

„Stary pracownik”, nowe składki i podatki

W opinii eksperta obawy pracodawców budzi „nie przyszłość”, a „przeszłość”. Jak wyjaśnia, dla wielu firm może okazać się, że na mocy decyzji administracyjnej PIP „nagle otrzymają pracownika z trzyletnim stażem”.

– Konieczne będzie wyrównanie pensji do pełnego etatu, zapłata zaległych składek ZUS i podatków wraz z odsetkami, czy naliczenie zaległego urlopu wypoczynkowego. To nie jest „nowy pracownik”, to „stary pracownik” z nowymi roszczeniami – mówi Mirosław Białobrzewski.

Zdaniem eksperta reforma najmocniej uderzy w sektor handlowy, budowlankę, czy usługi. Jak dodaje, zmiana wymusi także lepszą weryfikację kontrahentów także przy outsourcingu.

Podmioty, które budowały swoją przewagę cenową na omijaniu przepisów i kreatywnej księgowości, mogą tego wstrząsu nie przetrwać

– Spodziewam się, że wejście w życie nowych przepisów wywoła początkowo chaos. To będzie moment, w którym rynek powie „sprawdzam”. Podmioty, które budowały swoją przewagę cenową na omijaniu przepisów i kreatywnej księgowości, mogą tego wstrząsu nie przetrwać. Dla biznesu to jasny sygnał: partner, który dziś jest najtańszy, jutro może stać się źródłem gigantycznego problemu – wyjaśnia nasz rozmówca.

Lista samokontrolna uchroni przed wizytą inspektora?

Nasz rozmówca dodaje, że jeszcze przed wejściem w życie nowych przepisów warto dokonać wewnętrznego audytu w firmie. Do tzw. samokontroli zachęca z kolei PIP. Inspekcja Pracy wraz z pracodawcami pracują nad tzw. listą kontrolną. Ta ma pomóc pracodawcom ocenić, czy w danym przypadku mają do czynienia z etatem, czy inną formą umowy. Pytania mają dotyczyć m.in. tego, czy strony dobrowolnie zdecydowały o danej formie umowy, czy inni pracownicy na podobnym stanowisku są zatrudnieni na podstawie tej samej formy umowy, jakie są zasady wypłacania wynagrodzenia, a także czy miejsce i czas świadczenia pracy jest określony.

Przeczytaj: 4 zmiany w prawie pracy: urlopy, staż, L4 i tzw. śmieciówki. Pracownicy zyskają, co z pracodawcami?

– Wierzę, że większość przedsiębiorców w naszym kraju to osoby uczciwe. Są też tacy, którzy nie chcą konkurować np. poprzez kulturę organizacji i jakość pracy, lecz poprzez niższe koszty zatrudnienia i brakiem związanych z etatem obowiązków pracodawcy. My chcemy to zmienić. Przejście przez listę do samokontroli może być dla wielu podmiotów momentem refleksji. Wiedza w przypadku małych przedsiębiorców nie musi być na najwyższym poziomie. Lista, którą tworzymy, powstaje we współpracy z pracodawcami. To jeszcze nie jest jej ostateczny kształt i zapewne w najbliższym czasie jej treść będzie modyfikowana. To przykład naszego partnerstwa z pracodawcami i związkami zawodowymi – mówi Marcin Stanecki.

Domniemanie istnienia stosunku pracy

Marcin Stanecki popiera pomysł wprowadzenia do przepisów tzw. domniemania istnienia stosunku pracy. Taki może zostać wprowadzony podczas implementacji unijnej tzw. dyrektywy platformowej, która ma na celu poprawę warunków pracy osób świadczących usługi dla platform cyfrowych (np. taksówkarze, dostawcy żywności).

– Dziś nie ma w polskich przepisach domniemania zatrudnienia na etacie. Choć kodeks pracy stanowi, że jeśli wykonujemy pracę w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy, to nawet jeśli ją nazwiemy umową cywilnoprawną i tak mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, to jest to niewystarczające rozwiązanie. Bo to nadal pracownik, czy w jego imieniu inspektor pracy musi udowadniać przed sądem, że zatrudnionemu należą się uprawnienia zapisane w prawie pracy. Jeśli istniałoby domniemanie, to ciężar dowodu, że zatrudnienie na kontrakcie jest właściwe, spoczywałby na pracodawcy - wyjaśnia Marcin Stanecki.

Przeczytaj: Najlepszy pracownik to „wolontariusz”? Będą nowe przepisy o stażach

To pracodawca musiałby udowodnić, że umowa np. bez prawa do urlopu czy konieczności zapewnienia pełnego bezpieczeństwa podczas jej wykonywania, jest zgodna z przepisami i stanem faktycznym.

– To z pewnością byłoby znacznie lepsze rozwiązanie dla pracowników, którzy bez swojej wiedzy zostali zatrudnieni na kontrakcie. Bardzo dużo takich osób nie ma też wyboru. Żeby pracować i zarabiać na utrzymanie swoje i swoich rodzin muszą godzić się na kontrakty, zapewniające im zdecydowanie mniej ochrony w trakcie zatrudnienia – wyjaśnia nasz rozmówca.

Jak dodaje, takie domniemanie wcale nie musi oznaczać, że wszystkie śmieciówki znikną z rynku. Marcin Stanecki wskazuje, że chodzi o „ułatwienie dowodowe”.

„Co ze swobodą zawierania umów?”

Pyta strona społeczna, która w uwagach do projektu krytycznie oceniła reformę. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców dodaje, że projekt, mimo poprawek, wykracza poza warunki wynikające z kamieni milowych.

„W naszej ocenie projekt – mimo pewnych modyfikacji względem poprzednich wersji – wciąż zbyt głęboko ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, narusza zasadę swobody umów oraz przenosi niezwykle złożone rozstrzygnięcia z obszaru sądów pracy do administracji publicznej. Tak daleko posunięte rozwiązania nie wynikają z kamienia milowego KPO, lecz ze świadomej decyzji projektodawcy krajowego” – czytamy w stanowisku ZPP.

Przeczytaj: Zniesienie ulgi podatkowej gwoździem do trumny dla branży IT? „Zamiast walczyć z wyłudzeniami, odcinamy cały segment rynku”

Przedstawiciele świata biznesu dodają, że w branżach tj. IT, logistyka, transport, usługi kreatywne, czy też w przypadku freelancerów B2B lub zlecenie jest pokłosiem porozumienia stron.

„Projekt całkowicie pomija zgodną wolę stron stosunku prawnego. Decyzja o wszczęciu postępowania i o przekształceniu umowy nadal przysługuje organowi. Osoba świadcząca pracę nie musi złożyć żadnego wniosku ani wyrazić zgody. Tymczasem elastyczne formy współpracy nie są wyłącznie efektem nadużyć, lecz także efektem świadomego wyboru” – czytamy.

ZPP proponuje inne rozwiązanie: przekształcanie umów przez PIP, ale na wniosek osoby fizycznej. Taka decyzja nie mogłaby działać wstecz, a rygor jej wykonalności byłby ograniczony.

To jednak niejedyny głos sprzeciwu.

Przed projektem jeszcze długa droga

4 grudnia w Sejmie odbyła się konferencja ludowców z przedstawicielami organizacji zrzeszających przedsiębiorców i pracodawców, którzy zgłaszali do liczne uwagi do projektu.

Prezes Związku Przedsiębiorców BCC, Łukasz Bernatowicz zwracał uwagę, że projekt był przygotowywany w pośpiechu i ostateczny jego kształt nadal nie jest kompromisem.

– Projekt, przygotowany bez rzetelnych konsultacji, godzi w interesy przedsiębiorców i narusza konstytucyjne zasady tworzenia prawa oraz ochrony swobód gospodarczych. Nie możemy zgodzić się na przepisy, które w rażący sposób naruszają równowagę między organem kontrolnym a przedsiębiorcą. Domagamy się rzetelnych konsultacji społecznych i uwzględnienia postulatów naszego środowiska– podkreśla Łukasz Bernatowicz.

Przeczytaj: ZUS cofnął zasiłek tysiącom „chorych” na L4. Gdzie kończy się rekonwalescencja, a zaczyna nadużycie?

BCC sformułowało pięć zarzutów względem ustawodawcy. Po pierwsze: sposób legislacji.

ZP BCC zapowiada dalsze działania na rzecz ochrony interesów przedsiębiorców i prowadzenia dialogu w procesie legislacyjnym. Jak czytamy, „projekt ingeruje w podstawy ustrojowe Państwowej Inspekcji Pracy i powstał bez oceny skutków regulacji, w trybie wrzutkowym, co stoi w sprzeczności ze standardami legislacyjnymi”. Drugi argument dotyczy kompetencji PIP. Zdaniem przedsiębiorców inspektorzy zyskają „quasi-policyjne” uprawnienia o charakterze uznaniowym. Po trzecie, reforma ta wiąże się z kosztami dla sektora MŚP.

Jak podaje BCC „nieprzewidywalność decyzji PIP może prowadzić do paraliżu ich działalności”. Czwarty argument dotyczy pracowników. Zdaniem organizacji ci będą narażeni na możliwy konflikt z pracodawcą. Ostatni argument dotyczy niedostatecznego uwzględnienia stanowiska partnerów społecznych w tym właśnie BCC. Jak czytamy „to podważa zaufanie do państwa i przeczy deklaracjom o otwartości na dialog społeczny”.

Walka z „luką śmieciową”

Ministra pracy Agnieszka Dziemianowicz-Bąk uzasadnia ponadto, że nowe uprawnienia PIP pomogą w walce z tzw. luką śmieciową.

Tak jak walczymy z luką VAT, tak powinniśmy walczyć z luką śmieciową, ze śmieciowym zatrudnieniem, ponieważ wiążą się z nimi ogromne koszty społeczne

– Realizacja kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy to tylko jeden z powodów, dla których powinniśmy to zrobić. Drugim, najważniejszym, jest walka z patologiami rynku pracy, których konsekwencje ponosimy wszyscy. Tak jak walczymy z luką VAT, tak powinniśmy walczyć z luką śmieciową, ze śmieciowym zatrudnieniem, ponieważ wiążą się z nimi ogromne koszty społeczne – mówi przedstawicielka rządu.

Choć nie sposób oszacować „luki śmieciowej”, to ustawodawca w Ocenie Skutków Regulacji i tak przewidział dodatkowe pływy do budżetu. „Budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, NFZ, FP oraz FS w perspektywie 10-letniej zostaną zasilone dodatkowymi środkami wynikającymi z ograniczenia zjawiska unikania opodatkowania i składek na ubezpieczenia społeczne będącego konsekwencją stosowania mechanizmów optymalizacji podatkowo-składkowej przez część przedsiębiorstw” – czytamy.

Ustawodawca szacuje, że liczba osób pracujących na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług przekracza 1,4 mln.

– Związkowcy potwierdzają, że mnóstwo osób czeka na nowe przepisy. To tylko mówi o tym, jak duża jest skala problemu. Możemy obawiać się, że liczba skarg na pracodawców wzrośnie. To tylko potwierdza słuszny cel ustawy i ogromne oczekiwania społeczne dotyczące tych zmian – podsumowuje Marcin Stanecki.

Główne wnioski

1. Reforma PIP ma na celu ograniczenie stosowania śmieciówek w miejsce etatu i zapewnienie pracownikom wynikającej z Kodeksu pracy ochrony na rynku pracy. Kontrowersje budzi sposób, w jaki ten cel miałby być zrealizowany. PIP na mocy decyzji administracyjnej będzie mogła przekształcać umowy cywilnoprawne w umowy o pracę.
2. Związkowcy popierają reformę, zaś przedstawiciele pracodawców i przedsiębiorców mówią o naruszeniu swobody zawierania umów. Ich obawy budzi także retrospektywny charakter kontroli. PIP będzie mogła kontrolować umowy wstecz, co pociągnie za sobą konieczność „wyrównania” zaległych składek i podatków.
3. Ustawa doczekała się wielu poprawek i niewykluczone, że na tym się nie skończy. Biorąc pod uwagę tempo prac, liczbę uwag oraz presję otoczenia gospodarczego, osiągnięcie szerokiego kompromisu wydaje się odległe. Niemal pewne jest to, że ustawa nie wejdzie w życie 1 stycznia zgodnie z pierwotnym założeniem.