System kaucyjny tuż przed startem. Jaka jest rola operatorów?

Za 27 dni w naszym kraju zacznie obowiązywać system kaucyjny. Polska będzie siedemnastym państwem UE i drugim co do wielkości krajem po Niemczech, który wprowadzi tzw. kaucję. W większości krajów Europy system ten działa w oparciu o jednego operatora. W Polsce jest nieco inaczej.

Kilku operatorów systemu kaucyjnego

Operatorem systemu kaucyjnego może być spółka akcyjna z siedzibą na terenie Polski, posiadająca kapitał zakładowy o minimalnej wartości 5 mln zł.

Jak informuje na swojej stronie Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) system kaucyjny wprowadzany w Polsce będzie systemem zdecentralizowanym, dającym przedsiębiorcom możliwość powołania własnych podmiotów zajmujących się zbiórką opakowań. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił funkcjonowanie na rynku kilku operatorów systemu kaucyjnego.

– Od 1 października 2025 r. zezwolenie na prowadzenie systemu kaucyjnego otrzymało pięciu operatorów: Krajowy System Kaucyjny ZWROTKA S.A., OK Operator Kaucyjny S.A., Reselekt S.A., Kaucja.pl – Krajowy System Kaucyjny S.A. i Polski System Kaucyjny S.A. Od 23 października 2025 r. do systemu dołączy PolKa Operator Systemu Kaucyjnego, a od 1 sierpnia 2026 r. EKO-OPERATOR S.A – informuje Ministerstwo Klimatu i Środowiska.

Zdaniem Andrzeja Gantnera, dyrektora Polskiej Federacji Producentów Żywności (PFPŻ) brak jednego, wspólnego operatora systemu może zrodzić chaos.

– Zgodnie z doświadczeniami innych krajów model oparty na jednym operatorze jest efektywny zarówno środowiskowo, jak i ekonomicznie. Jeden operator pozwoliłby uniknąć wielu problemów, w tym również we współpracy z handlem, jak i pomiędzy samymi operatorami. W Polsce sklepy muszą negocjować i podpisywać umowy z wieloma operatorami. Prowadzi to do dużej niepewności odnośnie, chociażby handling fee [opłaty za odbiór i zagospodarowanie opakowań – red.] – dodaje dyrektor PFPŻ.

Zdania są jednak podzielone.

– Jest to bardzo korzystne rozwiązanie, ponieważ zabezpiecza przed monopolizacją rynku, ale jednocześnie generuje dodatkowe komplikacje związane z koniecznością ustalenia zasad i stawek wzajemnych rozliczeń pomiędzy operatorami – zapewnia Tomasz Suligowski, OK Operator Kaucyjny SA.

Lilianna Krawczyk, analityczka z kancelarii EY Law wskazuje, że wprowadzony w Polsce model wielooperatorski ma sprzyjać konkurencyjności i efektywności procesu, ale jednocześnie powoduje wyzwania związane z ujednoliceniem procedur.

– Porozumienia między operatorami w zakresie warunków rozliczania kaucji oraz rozliczania i wymiany opakowań lub odpadów opakowaniowych, a także przekazywanie informacji o ilości zbieranych odpadów są kluczowe dla efektywności działania systemu. W tym kontekście niezbędne jest podpisanie odpowiednich umów między operatorami. Brak ujednoliconych standardów zwiększa ryzyko niespójności danych, w szczególności w początkowej fazie działania systemu – mówi Lilianna Krawczyk.

Z perspektywy dużego producenta, model wielooperatorowy budzi poważne obawy.

– Ustawa była pisana pod jednego operatora i stąd wynika większość problemów związanych z interpretacją przepisów i z funkcjonowaniem tego systemu. Brakuje wspólnej bazy danych i jednolitych zasad współpracy, co może zniweczyć potencjalne korzyści systemu. Model wielooperatorowy może prowadzić do chaosu, wyższych kosztów rozliczeń, a konsekwencje tego poniosą docelowo konsumenci, płacąc wyższe ceny za produkty – mówi Piotr Romańczuk, dyrektor ds. Zrównoważonego Rozwoju i Środowiska, Grupa Maspex.

Każdy producent napojów w opakowaniu z kaucją musi podpisać umowę z jednym operatorem dla danego rodzaju opakowania. Jeśli jeden operator obsługuje tylko puszki, a inny butelki wielokrotnego użytku, wprowadzający może podpisać umowę z każdym z nich. Oznacza to możliwość zawarcia osobnych kontraktów w zależności od rodzaju opakowania.

Komentarz Partnera

Operatorzy kręgosłupem systemu kaucyjnego

Operatorzy są kręgosłupem systemu kaucyjnego – to oni łączą handel, producentów, logistykę i recyklerów w jeden sprawny mechanizm. Odpowiadają zarówno za odbiór, transport jak i zagospodarowanie opakowań. Ponadto dochodzą do tego rozliczenia finansowe w zakresie bilansu kaucji, jak i zwrot kosztów zbiórki opakowań w postaci zapłaty wynagrodzenia za zbiórkę do sklepów. Te rozliczenia są finansowym krwiobiegiem całego systemu.

W Polsce startujemy w modelu multioperatorskim, co wymaga większej współpracy i koordynacji niż w innych krajach, gdzie działa jeden operator kaucyjny. To jest oczywiście szansa: konkurencja jakości usług, lepsze dopasowanie do potrzeb rynku i system efektywny kosztowo, ale także wyzwanie.

Operatorzy muszą zbudować ten system razem, a w tym celu niezbędne jest porozumienie międzyoperatorskie. Nie jest to zadanie proste, w szczególności że część operatorów pracujących nad wdrożeniem swoich systemów, chce uzależnić zwrot kaucji do sklepów od wcześniejszego uzyskania środków od operatorów, którzy reprezentują wprowadzających produkty w opakowaniach zebrane z tych konkretnych sklepów.

Sklepy będą w tym systemie odgrywać bardzo ważną rolę, wypłacając z własnych kas pieniądze na zwrot kaucji konsumentom. Muszą czuć wsparcie operatorów, którzy zapewnią im stabilność i płynność finansową. Nie mogą czekać na rozliczenie międzyoperatorskie, a środki powinni otrzymywać bez zbędnej zwłoki, aby nie „finansować” operatorów. W tym miejscu należy podkreślić, jak ważna jest stabilność finansowa operatora, z którym sklep podpisuje umowę. Od tego zależeć będzie reputacja, a co za tym idzie sukces całego systemu kaucyjnego w Polsce.

Jeśli oprzemy system na sprawdzonych fundamentach finansowych i organizacyjnych, będzie on realnym narzędziem gospodarki obiegu zamkniętego, a nie dodatkowym obciążeniem dla sklepów czy konsumentów.

Anna Kozłowska

dyrektor finansowy, członek zarządu Polski System Kaucyjny S.A.

Operatorzy na różnych zasadach

Andrzej Gantner zwraca uwagę, że wyzwaniem są także różnice w obowiązkach wynikających z udzielonych licencji poszczególnym operatorom.

– Część operatorów musi na przykład znakować skrzynki na butelki wielokrotnego użytku, inni takiego wymogu nie mają. To pokazuje brak spójności w podejściu ministerstwa i rodzi wątpliwości co do równego traktowania uczestników rynku – dodaje szef PFPŻ.

MKiŚ informuje, że "każdy operator może samodzielnie zaprojektować szczegółowe zasady działania, w tym ogólną budowę systemu oraz sposób zarządzania nim, w szczególności sposoby rozliczeń pomiędzy operatorami a jednostkami handlowymi zaangażowanymi w dany system kaucyjny. Operator musi jednak zapewnić finansowanie kosztów zbiórki prowadzonej przez sklep. Umowy zawierane pomiędzy podmiotem reprezentującym a przedsiębiorcami prowadzącymi jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, zgodnie z art. 44 ust. 8 ustawy, powinny zawierać w szczególności: zasady rozliczania kaucji oraz zasady zbierania i przekazywania opakowań i odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań. Każdy z operatorów może wybrać we wniosku o koncesje swój sposób działania i, jeśli nie jest on sprzeczny z ustawą, ministerstwo ma obowiązek zaakceptować ten sposób".

Joanna Leoniewska-Gogola z Deloitte dodaje, że są też różnice w podejściu do sposobu rozliczania kaucji z handlem i innymi operatorami.

– Różne są też modele logistyki zwłaszcza dla opakowań jednorazowych. Część chce rozwijać aplikacje mobilne i kody 2D, inni stawiają na klasyczne oznakowanie, zbiórkę manualną i fizyczne kupony. Z jednej strony taka różnorodność może sprzyjać innowacjom, bo operatorzy testują różne rozwiązania. Z drugiej – brak jednolitych standardów zwiększa ryzyko nieporządku, powielania kosztów i niejasności dla konsumentów – mówi Joanna Leoniewska-Gogola.

– Wszyscy operatorzy działają według tych samych kryteriów, które wynikają z obowiązujących przepisów prawnych oraz zezwoleń na prowadzenie systemu kaucyjnego wydanych przez ministra klimatu i środowiska. Różnice pomiędzy operatorami wynikają natomiast z faktu, iż reprezentują oni odmienne grupy interesów, co czasem powoduje różnicę zdań w poszczególnych aspektach systemu kaucyjnego – zapewnia Tomasz Suligowski, OK Operator Kaucyjny SA.

Niezbędna wspólna umowa

Joanna Leoniewska-Gogola podkreśla, że w Polsce powstało realnie kilka systemów kaucyjnych i aby działały sprawnie, operatorzy muszą zawrzeć umowy o wzajemnych rozliczeniach i współpracy – to kluczowy aspekt.

– Ewentualny brak porozumienia na koniec września oznacza, że start systemu zostanie opóźniony. Z wypowiedzi operatorów i przedstawicieli MKiŚ można zgodnie wywnioskować, że okres od października 2025 r. będzie w zasadzie pilotażem i pozwoli operatorom na dostosowanie logistyki i procesów operacyjnych, które w konsekwencji pozwolą poznać realne koszty i przełożą się na opłaty dla producentów – dodaje Joanna Leoniewska-Gogola.

Wszyscy działający na rynku operatorzy zobowiązani są do zawarcia umowy
międzyoperatorskiej regulującej warunki rozliczania pobranej i zwróconej kaucji oraz
rozliczania i wymiany opakowań lub odpadów opakowaniowych zebranych w ramach
prowadzonych przez siebie systemów kaucyjnych.

– Negocjacje tej umowy toczą się obecnie pomiędzy wszystkimi operatorami, nie są łatwe, wymagają czasu, ale wszyscy operatorzy działają z zamiarem uzgodnienia warunków przed uruchomieniem systemów kaucyjnych. Podstawą wzajemnych rozliczeń jest wymiana informacji o zebranych i przeliczonych odpadach opakowaniowych, jak też potwierdzanie zwrotu kaucji jednostce handlowej przez operatora, który odebrał odpady. Operatorzy, działając jako spółki akcyjne zobowiązani są do prowadzenia działalności w sposób efektywny i wydajny zapewniając jak najwyższą efektywność procesów tak, aby zapewnić realizację ustawowego celu poziomu zbiórki, z uwzględniałem optymalizacji kosztów operacyjnych. Operatorzy nie wypłacają żadnej dywidendy ani w żadnej formie nie przekazują wypracowanego zysku dla swoich akcjonariuszy – mówi Piotr Okurowski, prezes zarządu Kaucja.pl – Krajowy System Kaucyjny S.A.

– W przypadku operatorów, model not-for-profit oznacza, że uzyskiwane dochody
mogą być przeznaczane wyłącznie na budowę i rozwój systemu kaucyjnego dla
opakowań na napoje – dodaje Tomasz Suligowski, OK Operator Kaucyjny SA

Joanna Leoniewska-Gogola dodaje, że dlatego kluczowe jest, by operatorzy ustalili wspólne ramy działania – np. wspólną bazę danych i interoperacyjny system rozliczeń. To z kolei przyczyni się do transparentnego podziału środków, a w konsekwencji – wygody dla konsumenta.

– Im więcej opakowań w systemie, tym niższe koszty jednostkowe jego prowadzenia. Dlatego niezbędne jest ekonomiczne zmotywowanie do uczestnictwa dla producentów czy odpowiednie systemy IT używane przez wszystkich operatorów. Potrzebna jest też skuteczna akcja edukacyjna dla społeczeństwa, ale najpilniej dla pracowników sklepów, którzy będą pierwszym kontaktem z konsumentem. Te i inne potrzeby powinny być realizowane wspólnie i w porozumieniu wszystkich operatorów, a do tego celu istotne jest powołanie instytucji parasolowej, która miałaby za zadanie koordynować działania – dodaje Joanna Leoniewska-Gogola

Prawa i obowiązki operatorów

Jak informuje Ministerstwo Klimatu i Środowiska operator systemu kaucyjnego musi zapewnić rozliczenia kaucji ze sklepami i odbiór opakowań objętych systemem oraz ich zwrot do podmiotów wprowadzających (np. producentów napojów) na terytorium całego kraju.

"Musi również zapewnić powszechny i równy dostęp dla użytkowników końcowych, czyli konsumentów, a także dla pozostałych uczestników systemu, w tym innych operatorów systemu kaucyjnego, przedsiębiorców wprowadzających do obrotu napoje w opakowaniach oraz jednostek handlowych. Nie może wymagać okazania dowodu zakupu napoju w opakowaniu objętym systemem kaucyjnym w celu zwrotu pobranej kaucji. Operator systemu kaucyjnego jest też zobowiązany do współpracy z wprowadzającym (np. producentem napojów) do osiągnięcia odpowiednich poziomów zbiórki opakowań. Obowiązki operatora określa ustawa i szczegółowo udzielona w decyzji koncesja. Operator systemu kaucyjnego – określany ustawowo jako „podmiot reprezentujący” – to spółka odpowiedzialna za całokształt funkcjonowania systemu kaucyjnego. Operator ma być kluczowym partnerem zarówno dla producentów, jak i dla sklepów" – wylicza MKiŚ.

– System ten musi być sfinansowany przez wprowadzających napoje w opakowaniach kaucyjnych na rynek i tu pojawia się konieczność zbilansowania tych kosztów. Operatorzy, reprezentując producentów, podpisują umowy z sieciami handlowymi (obowiązkowo z tymi powyżej 200 m kw. powierzchni sprzedaży) i odpowiadają za logistykę, rozliczenia, ewidencję i obecność przynajmniej jednego punktu zbiórki w każdej gminie na obszarze Polski. Tyle że nie każda gmina potrzebuje aż siedmiu operatorów, a w przyszłości może i większej ich liczby – mówi Joanna Leoniewska-Gogola.

Szanse i wyzwania

Szansą wynikającą z wdrożenia systemu kaucyjnego w Polsce, której operatorzy zdecydowanie nie mogą przegapić, jest zdaniem Tomasza Suligowskiego, prezesa OK Operator Kaucyjny SA, możliwość realnej poprawy stanu środowiska oraz kształtowania właściwych nawyków konsumenckich.

– Postrzegamy uruchomienie systemu jako istotną szansę na poprawę poziomów selektywnej
zbiórki odpadów opakowaniowych, a w rezultacie też zapewnienie większego dostępu do
rPET, wzmocnienie standardów ESG w łańcuchu dostaw oraz możliwość rozwoju usług
logistycznych i technologicznych. Równocześnie jesteśmy świadomi wyzwań, w tym
zapewnienia płynności finansowej rozliczeń, dopracowania interoperacyjności systemów
technicznych oraz koordynacji z handlem detalicznym, zwłaszcza w segmencie małych
punktów sprzedaży. Naszym priorytetem jest minimalizowanie ryzyk operacyjnych przy
zapewnieniu sprawnej obsługi konsumentów – zapewnia Piotr Okurowski.

Joanna Leoniewska-Gogola dodaje, że operatorzy mogą zyskać realny wpływ na rynek recyklingu i zbudować nowe modele biznesowe oparte na sprzedaży wysokiej jakości surowców wtórnych.

– Nasz raport System kaucyjny w Polsce – koszty, perspektywy, szanse wskazuje również na wyzwania – w szczególności znaczne koszty operacyjne w perspektywie 10 lat, które wyniosą nawet 32,4 mld zł – mówi Joanna Leoniewska-Gogola.

System kaucyjny to ogromne wyzwanie organizacyjne i prawne.

– Operatorzy działają w roli koordynatorów. Przede wszystkim mają obowiązek organizacji zbiórki opakowań w sklepach, ich odbioru i transportu odpadów opakowaniowych do zakładów przetwarzania. W tym celu podpisują odpowiednie umowy ze wszystkim stronami procesu, czyli przede wszystkim sklepami i wprowadzającymi produkty w opakowaniach na napoje. Zarządzają również rozliczaniem kaucji – mówi Dariusz Kryczka z kancelarii EY Law.

Przed podmiotami reprezentującymi, które będą operatorami systemów, ostatnie chwile do przygotowania struktury logistycznej systemu.

– Oddanie opakowania do sklepu to początek jego wędrówki do mety, którym jest recykling a jeszcze dalej wykorzystanie wytworzonego z opakowania recyklatu do produkcji nowych wyrobów. Operatorzy muszą więc zapewnić sprawny odbiór zebranych w sklepach opakowań i przekazanie ich do miejsc zbierania. Wymaga to zapewnienia floty pojazdów, które w terminach ustalonych w umowach z prowadzącymi jednostki handlowe będą odbierane i przekazywane do miejsc ich magazynowania. W przypadku zbiórki ręcznej, która w pierwszym okresie funkcjonowania systemu będzie dominowała, odebrane opakowania zostaną zweryfikowane pod względem prawidłowości zbiórki (czy wszystkie zebrane opakowania podlegają systemowi kaucyjnemu) oraz ilości odebranych opakowań. Kolejny etap to ich segregacja na rodzaje opakowań oraz, w przypadku butelek z tworzywa sztucznego, na kolory. Następnie odpady zostaną przygotowane do transportu i przekazane do recyklingu. W przypadku opakowań szklanych wielokrotnego użytku, które na etapie zbierania nadal są opakowaniami, a nie odpadami, nastąpi rozdzielenie ich na poszczególne marki, tak aby zapewnić ich przekazanie do właścicieli tych opakowań, czyli do firm, które wykorzystają je do ponownego napełnienia napojami. Wszystkie powyższe czynności zostaną zamknięte klamrą, jaką jest dostarczony przez podmioty reprezentujące system informatyczny monitorujący poszczególne etapy przekazywania opakowań – wylicza Paweł Sosnowski, pełnomocnik zarządu ds. regulacji środowiskowych w Grupie Interzero.

I dodaje, że funkcjonowanie sprawnego systemu kaucyjnego wymaga od operatorów zawarcia szeregu umów z podwykonawcami.

– Podmioty reprezentujące prowadzą także rozmowy z prowadzącymi jednostki handlowe w celu zawarcia umów na zbieranie opakowań w ramach systemu kaucyjnego, co jest istotnym warunkiem umożliwiającym sklepom sprzedaż i odbieranie opakowań objętych systemem.  Przed podmiotami reprezentującymi więc gorący okres, choć trzeba mieć też na uwadze, że pomimo uruchomienia systemów kaucyjnych w październiku br. będą one rozwijać się powoli w miarę przystępowania poszczególnych wprowadzających napoje do systemu. Zapewne więc dopiero w 2026 r. opakowania napojów objętych kaucją będą powszechnym widokiem na półkach sklepowych. Podmioty reprezentujące będą miały więc czas na przetestowanie w ostatnim kwartale 2025 r. funkcjonowania poszczególnych ogniw systemu, tak żeby w 2026 r. móc działać już na pełnych obrotach – dodaje Paweł Sosnowski.

Główne wnioski

1. W Polsce 1 października 2025 r. ruszy system kaucyjny. Obsłuży go początkowo pięciu, a później siedmiu operatorów.
2. Wszyscy działający na rynku operatorzy zobowiązani są do zawarcia umowy międzyoperatorskiej regulującej warunki rozliczania pobranej i zwróconej kaucji oraz rozliczania i wymiany opakowań lub odpadów opakowaniowych zebranych w ramach prowadzonych przez siebie systemów kaucyjnych. Negocjacje tej umowy toczą się obecnie pomiędzy wszystkimi operatorami, nie są łatwe.
3. Operator systemu kaucyjnego musi zapewnić rozliczenia kaucji ze sklepami i odbiór opakowań objętych systemem oraz ich zwrot do podmiotów wprowadzających (np. producentów napojów) na terytorium całego kraju. Musi również zapewnić powszechny i równy dostęp dla użytkowników końcowych, czyli konsumentów, a także dla pozostałych uczestników systemu, w tym innych operatorów systemu kaucyjnego, przedsiębiorców wprowadzających do obrotu napoje w opakowaniach oraz jednostek handlowych