Plusy i minusy ograniczenia programu 800+. A może opodatkować świadczenie?

Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) zwrócił ostatnio uwagę na konieczność lepszego ukierunkowania świadczeń społecznych, aby skuteczniej wspierać osoby narażone na ubóstwo. Zaproponowane zmiany wiązałyby się także z ograniczeniem transferów do części populacji, co według szacunków MFW mogłoby przynieść oszczędności na poziomie 0,6 proc. PKB. Z kolei, w lutowym raporcie OECD zarekomendował przegląd zasad powszechności świadczeń rodzinnych oraz ich stopniowe wycofywanie dla osób o wyższych dochodach.

Przypomnijmy historię programu. Od momentu wprowadzenia świadczenia 500+ w kwietniu 2016 r. obowiązywało kryterium dochodowe dla pierwszego dziecka – wynosiło 800 zł na osobę w rodzinie. Od 1 lipca 2019 r. program stał się powszechny, a wypłata świadczenia przestała zależeć od poziomu dochodów. Wprowadzenie ponownego kryterium dochodowego oznaczałoby więc powrót do sytuacji sprzed drugiej połowy 2019 r., choć z prawdopodobnie innym progiem dochodowym. Od 1 stycznia 2024 r. kwota świadczenia została zwiększona z 500 zł do 800 zł na dziecko.

Pracować czy nie pracować?

Największym zarzutem wobec programu 500+ w jego pierwotnej formie był negatywny wpływ na aktywność zawodową, wynikający m.in. właśnie z istnienia kryterium dochodowego. Warunkowe transfery finansowe mogły skłaniać część osób do zmniejszenia podaży pracy, aby dochody na osobę w rodzinie nie przekroczyły progu uprawniającego do świadczenia. Tworzyło to tzw. pułapkę nieaktywności – podjęcie pracy wymagało uzyskania na tyle wysokiego dochodu, by skompensować utratę świadczenia. Efekt dochodowy sprawiał, że wzrost dochodów dzięki świadczeniu zwiększał konsumpcję, w tym także popyt na „wypoczynek”, co mogło zmniejszać skłonność do podejmowania pracy.

Co mówią dane? Analiza Igi Magdy i współautorek (2018 r.) wykazała, że po wprowadzeniu 500+ aktywność zawodowa kobiet z dziećmi zmniejszyła się o ok. 2,4 pkt proc. Przekładało się to na ok. 90-100 tys. kobiet, które zrezygnowały z pracy lub jej nie podjęły w ciągu pierwszego roku obowiązywania programu.

Z kolei późniejsze badanie Jana Gromadzkiego skupiło się wyłącznie na efektach uniwersalnego świadczenia obowiązującego od lipca 2019 r. W przypadku braku kryterium dochodowego działał jedynie tzw. efekt dochodowy. Wpływ bezwarunkowego już świadczenia na podaż pracy, według analizy, „był bardzo niewielki i marginalnie istotny”.

Oznacza to, że ponowne wprowadzenie kryterium dochodowego pociągnie za sobą negatywne efekty na rynku pracy, co byłoby szczególnie niekorzystne w kontekście postępującego starzenia się naszego społeczeństwa. Z drugiej strony, należy podkreślić, że pierwotna wersja programu była zaprojektowana tak, że przekroczenie progu nawet o złotówkę powodowało utratę całego świadczenia. Lepszym rozwiązaniem byłaby zasada „złotówka za złotówkę” (lub jej warianty), zgodnie z którą po przekroczeniu progu wysokość świadczenia byłaby stopniowo wycofywana. Taka modyfikacja zminimalizowałaby negatywny wpływ na aktywność zawodową, jednocześnie umożliwiając ewentualny powrót do kryterium dochodowego.

Presja fiskalna

Oczywistą korzyścią związaną z potencjalnym ponow nym wprowadzeniem kryterium dochodowego są oszczędności budżetowe. Dlaczego to istotne?Po pierwsze, w związku z sytuacją geopolityczną priorytetem są obecnie wydatki na obronność. Ponadto, znajdujemy się obecnie w procedurze nadmiernego deficytu, a koszt pożyczania na rynkach finansowych jest znacznie wyższy niż w 2019 r. Co istotne, stabilność zadłużenia ma kluczowe znaczenie – jak zauważył ekonomista Alan Auerbach, „o dług nie trzeba się martwić, dopóki nie trzeba – ale wtedy jest już za późno”.

Skala oszczędności zależy od wysokości progu dochodowego – im niższy próg, tym mniejszy koszt wypłat świadczenia. Większe oszczędności oznaczają jednak silniejszy negatywny wpływ na aktywność zawodową. Mniej osób na rynku pracy = niższe wpływy z podatków i składek. Zawsze jest coś za coś – ograniczenie kosztów programu oznacza potencjalne straty dla gospodarki wynikające z mniejszej aktywności zawodowej.

Zauważyć trzeba, że brak automatycznej waloryzacji świadczenia jest naturalnym mechanizmem, który ogranicza skalę wydatków w relacji do PKB. W latach 2020-2023 wysoka inflacja sprawiła, że koszt programu 500+ spadł o 0,45 pkt proc. PKB. Jeśli świadczenie 800+ nie zostanie zwaloryzowane, to do 2027 r. jego koszt w relacji do PKB obniży się względem poziomu z 2024 r. o 0,38 pkt proc. Demografia również wpływa na zmniejszenie wydatków, ponieważ z każdym rokiem populacja dzieci do 18. roku życia maleje.

Świadczenia powszechne wypierają celowane

Praktyka ostatnich lat wskazuje na trzy kluczowe tendencje w wydatkach na świadczenia rodzinne:

1. Największy udział zyskały świadczenia powszechne – obok 800+ także programy „Dobry start” i „Aktywny rodzic”.
2. Drastycznie spadły wydatki na świadczenia celowane dla najuboższych rodzin (zasiłek rodzinny z dodatkami): z 0,24 proc. PKB w 2016 r. do prognozowanego w 2025 r. przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) 0,04 proc. PKB.
3. Rosnący udział świadczeń opiekuńczych w PKB, ze względu na powiązanie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z płacą minimalną.

Kryterium dochodowe w zasiłkach rodzinnych pozostaje na poziomie z 2015 r., natomiast wysokość zasiłków z 2016 r. Praktyka ta jest kontynuowana przez obie główne siły polityczne – brak waloryzacji dotyczył zarówno rządów Zjednoczonej Prawicy, jak i obecnie rządzącej koalicji (stan na lipiec 2024 r.). Mimo rekordowych wydatków na politykę rodzinną w 2024 r., część rodzin o relatywnie niskich dochodach otrzymuje realnie mniejsze wsparcie niż w 2017 r. Powodem może być przekroczenie niezwaloryzowanego kryterium dochodowego w zasiłkach rodzinnych, co skutkuje utratą świadczeń. Poniższa tabela wskazuje, jaka byłaby wysokość świadczeń w warunkach 2025 r., gdyby waloryzowano je inflacją.

Administracja i stygmatyzacja

Wprowadzenie kryterium dochodowego wymaga uruchomienia dużej machiny administracyjnej, która zajmuje się weryfikacją sytuacji finansowej rodzin. Nie jest to wyłącznie kwestia informatyczna i urzędnicza – w gospodarce rynkowej sytuacja dochodowa gospodarstw domowych jest dynamiczna: ludzie tracą i znajdują pracę, uzyskują nowe źródła dochodów, co oznacza konieczność ciągłych aktualizacji.

Odrębną kwestią jest to, że część rzeczywistych dochodów nie jest znana administracji skarbowej. Tak jest np. z dochodami z działalności rolnej lub uzyskiwanymi z działalności gospodarczej za pomocą karty podatkowej lub ryczałtu.

Z tego względu tworzy się sztuczne twory, jak dochody z hektara przeliczeniowego lub 24-stronicowe tabele dla podatników korzystających z PIT-28/PIT-16A, które wskazują na ich dochód w zależności od wielkości przychodu oraz stawki podatkowej. Dla przykładu, na stronie 14 dokumentu można znaleźć, że podatnik osiągający roczne przychody w wysokości 150 tys. zł opodatkowane stawką 12 proc. (to np. stawka, z której często korzystają programiści) dla celów świadczeń rodzinnych osiąga roczne dochody w wysokości poniżej 30 tys. zł. Ostatnie opracowanie Ministerstwa Finansów wskazywałoby na znacznie wyższą relację dochodów do przychodów w ryczałcie, co mogłoby budzić poczucie niesprawiedliwości, gdyby podobny przelicznik stosować w celach uzyskania świadczeń o wyższej wysokości i przy wyższych kryteriach dochodowych.

Z punktu widzenia celów świadczenia istotne jest również zjawisko stygmatyzacji osób je pobierających, co często wiąże się z istnieniem kryteriów dochodowych. Paradoksalnym skutkiem jest to, że bardziej celowane, wyższe świadczenia mogą być w praktyce niepobierane przez osoby, do których się je kieruje, ze względu na konieczność przechodzenia przez proces weryfikacji dochodów. Powszechność transferów zdejmuje pewne odium społeczne i umożliwia większą partycypację w programie.

Opodatkować 800+?

Możliwym wariantem łagodzącym część tych kompromisów mogłoby być… włączenie 800+ do systemu podatkowego. Przy odpowiednich parametrach – wysokości świadczenia, podniesieniu kwoty wolnej oraz II progu podatkowego w zależności od liczby dzieci – realna wartość 800+ mogłaby być dla niektórych wyższa lub taka sama jak obecnie, a dla części niższa w zależności od dochodu.

Dla przykładu, waloryzacja świadczenia o 12 proc. oznaczałaby, że osoby na granicy I progu podatkowego nadal otrzymywałyby 800 zł netto. Osoby o dochodach poniżej kwoty wolnej uzyskałyby wyższą wartość świadczenia, co upodobniłoby system do bardziej celowanego modelu. Osoby powyżej podniesionego II progu podatkowego otrzymywałyby po opodatkowaniu realne świadczenie o ok. 15 proc. niższe niż obecnie (przy stawce 32 proc.). Rozwiązanie to miałoby taką zaletę, że byłoby mniej kosztowne administracyjnie niż weryfikacja kryterium dochodowego. Nie straciłoby też walorów uniwersalności – w dalszym ciągu mógłby je otrzymywać każdy podatnik, a więc pobieranie go nie stygmatyzowałoby. Ewentualne oszczędności fiskalne zależałyby od dobranych parametrów i rozkładu podatników z dziećmi.

W ekonomii nie ma jednak zbyt wiele „darmowych obiadów” – rozwiązanie to byłoby gorsze niż obecnie obowiązujące z punktu widzenia bodźców dla rynku pracy, choć nie w tak dużym stopniu jak wprowadzenie kryterium dochodowego. Realna wartość świadczenia byłaby bowiem zmniejszana stopniowo. Należałoby rozważyć także różne (często skomplikowane) sytuacje rodzinne.

Niemniej, warunkiem podstawowym sensu takiej idei byłoby, często postulowane przez ekonomistów, ujednolicenie naszego systemu podatkowego. W obecnych warunkach przy braku jego neutralności – przy różnych stawkach podatkowych np. dla działalności gospodarczej czy braku objęcia przez PIT rolników – wzmacniałoby bodźce do szukania form podatkowych poza skalą podatkową dla części podatników (realna wartość świadczenia uzależniona od stawki podatkowej).

Jednoręki ekonomista

Jak widać z powyższych rozważań kwestia ew. ograniczenia świadczenia wychowawczego jest niejednoznaczna. Ci, którzy cenią sobie brak zaburzeń bodźców do pracy, będą raczej zwolennikami utrzymania go w formie uniwersalnej. Dla tych, którzy uważają, że w obecnej sytuacji sektora finansów publicznych istnieją większe priorytety (np. obronność, zdrowie) względem osiąganych przez program celów (zmniejszenie ubóstwa – zob. wykres poniżej, inwestycje w kapitał ludzki), bardziej zasadnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie kryterium dochodowego, mimo związanej z tym większej biurokracji. Niektórzy zwrócą uwagę, że koszt świadczenia (bez waloryzacji) w relacji do PKB i tak znacznie spadnie w najbliższych latach. Inni podkreślą, że te same efekty można byłoby osiągnąć taniej przez celowanie świadczeń. Na to kolejna grupa odpowie, że niekoniecznie – ze względu na negatywne skutki stygmatyzacji.

Prezydent USA Harry Truman, zmęczony kiedyś rozmowami z ekonomistami, którzy wyliczali mu różne sprzeczne racje, poprosił o „jednorękiego ekonomistę”. To, że ekonomiści są „dwuręcy”, nie jest jednak przypadkowe – zazwyczaj jedne wartości, które cenimy, stoją w sprzeczności z innymi, na których nam zależy.

Główne wnioski

1. Zgodnie z danymi ZUS koszt programu 800+ wyniósł w 2024 r. ok. 64 mld zł. To ok. 1,8 proc. PKB Polski, czyli rekordowy poziom. Jeżeli świadczenie nie ulegnie waloryzacji to wydatki na ten cel spadną do 2027 r. o ok. 0,4 pkt proc. PKB, czyli do 1,4 proc. PKB.
2. Największym zarzutem wobec programu 500+ w pierwotnej formie był negatywny wpływ na aktywność zawodową, wynikający m.in. z istnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z badaniem Igy Magdy i współautorek (2018 r.), po wprowadzeniu 500+ aktywność zawodowa kobiet z dziećmi zmniejszyła się o ok. 90-100 tys. kobiet, które zrezygnowały z pracy lub jej poszukiwania w pierwszym roku obowiązywania programu. Z kolei analiza Jana Gromadzkiego dotyczyła wyłącznie efektów uniwersalnego świadczenia obowiązującego od lipca 2019 r. Wpływ bezwarunkowego już transferu na podaż pracy był według badania „bardzo niewielki i marginalnie istotny”.
3. Innymi czynnikami (obok wpływu na podaż pracy), które należy brać pod uwagę w ocenie zasadności powrotu do kryterium dochodowego są: sytuacja fiskalna państwa, koszty administracyjne, wpływ stygmatyzacji związanej z istnieniem kryterium dochodowego na skalę pobierania świadczenia i osiąganych przez program celów (redukcji ubóstwa), a także możliwego zwiększenia celowanych świadczeń społecznych.